Правовое обеспечение общественной безопасности в зарубежных странах

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Н. А. БОСХАМДЖИЕВА

Босхамджиева Наталья Антоновна, профессор ВИПК МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Вопросы правового регулирования в сфере борьбы с угрозами общественной безопасности в законодательстве ряда зарубежных стран представляют научный интерес и заслуживают специального рассмотрения.

Ключевые слова: общественная безопасность, стратегия национальной безопасности, правовое регулирование, наказание.

Legal provision of public safety in foreign countries N. A. Boskhamdzhieva

Issues of the legal regulation in the fight against threat to public safety in the legislation of some foreign countries are of scientific interest and requires special consideration.

Key words: public safety, strategy of national safety (security), legal regulation, punishment.

В настоящей статье представляется целесообразным в целях анализа соответствующих разделов российского законодательства рассмотреть порядок правового обеспечения общественной безопасности в ряде зарубежных стран. В частности, если в Российской Федерации пропаганда и демонстрация нацистской атрибутики или символики квалифицируется как административное правонарушение (ст. 20.3 КОАП РФ), за которое предусмотрено сравнительно мягкое наказание, то в Германии, например, распространение пропагандистских средств, "которые по своему содержанию направлены на поддержку устремлений бывших национал-социалистических организаций", карается как преступление (п. 4 части первой § 86 УК) лишением свободы на срок до 3 лет. Подобная норма имеется и в шариатском УК штата Замфара в Нигерии (ст. 284), согласно которой ношение или иная публичная демонстрация какого-либо символа, флага или униформы, способные вызвать нарушение общественного спокойствия и порядка, караются шестью месяцами лишения свободы или штрафом с конфискацией предмета преступления. Наказание, как видим, мягче, чем в Германии, но суровее, чем в Российской Федерации. Однако важен сам факт признания такого деяния преступлением, т. е. деянием более опасным, чем проступок. Кроме того, в части третьей § 86 УК Германии есть оговорка, что данное наказание не применяется к случаям, когда необходимо разъяснение государством своим гражданам сути нацизма, для отпора антиконституционным устремлениям части населения посредством художественных мероприятий и научных исследований, для правильной оценки подходов к современности и к истории. В связи с этим Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ранее предлагал дополнить подобной оговоркой ст. 20.3 КоАП РФ, однако данное предложение учтено не было. Далее, в том же УК Германии, в отличие от главы 24 УК РФ, предусмотрен такой состав преступления, как "восхваление или преуменьшение значения совершенных преступных деяний" (§ 140). Это деяние совершается способом, нарушающим общественное спокойствие, прежде всего - на публичном собрании или в средствах массовой информации. Максимальное наказание - лишение свободы на срок до 3 лет. Включение аналогичного состава в УК РФ или в КоАП РФ могло бы побудить не только маргинальных правонарушителей, но и тех, кто занимает видное положение в обществе, выступать в СМИ и на публичных собраниях достаточно сдержанно, не забывая о необходимости предвидеть потенциально опасные последствия своих выступлений. Что касается уголовного законодательства Франции, то в интересующем нас плане примечателен сам факт наличия такого акта, как Закон от 21 января 1995 г. "О направлении и программировании политики безопасности". Он содержит как уголовно-правовые, так и административно-правовые нормы. Кроме того, он вносит изменения в ряд кодексов, в первую очередь в УПК Франции. Наличие такого рода нормативного акта в законодательстве Российской Федерации могло бы оказать позитивное влияние на дело укрепления общественной безопасности и общественного порядка в нашей стране. В этом плане интересны также Закон Франции 2001 г. "О повседневной безопасности", ужесточающий меры борьбы с терроризмом, и Закон 2003 г. "О внутренней безопасности", вносящий изменения в УПК Франции в направлении расширения функций офицеров и агентов полиции и укрепления их правовых позиций в области борьбы с терроризмом и угрозами общественной безопасности внутри страны. В рассматриваемом аспекте привлекают внимание также некоторые положения законодательства Италии. В частности, в силу ст. 1 Закона от 1 апреля 1981 г. "Об органах обеспечения общественной безопасности" Министру внутренних дел Италии в выполнении функции поддержания общественного порядка и обеспечения общественной безопасности содействует Комитет общественного порядка и общественной безопасности - консультативный орган, в состав которого входят: глава полицейского ведомства Италии (так называемого Департамента общественной безопасности), главы специализированных полицейских служб (дорожной полиции, железнодорожной полиции, пограничной полиции, иммиграционной полиции). В связи с этим стоит рассмотреть вопрос о создании в Российской Федерации аналогичного органа, который бы имел основной своей задачей координирование на федеральном уровне взаимодействия всех служб, призванных обеспечивать общественную безопасность и внутренний порядок в государстве. Определенный интерес для исследования проблем в сфере обеспечения общественной безопасности представляют так называемые стратегии национальной безопасности в зарубежных странах, и в частности "Европейские основы национальной безопасности". Европейская стратегия национальной безопасности была сформулирована в документе под названием "Безопасная Европа в обновленном мире" и представлена в Салониках 20 июля 2003 г. Европейский законодатель отказался от определения понятий "национальная безопасность", "угрозы национальной безопасности". В то же время в названном выше документе перечислены конкретные виды угроз безопасности. Первая угроза - терроризм, который угрожает жизни и здоровью граждан, основным базовым ценностям демократического общества (открытости, толерантности). Борьба с этим явлением отвлекает на себя значительные ресурсы. Современные террористические группы отличает готовность к использованию насилия в самых крайних его проявлениях, что объясняет их стремление к обладанию оружием массового поражения. Позднее в развитие стратегии, в декабре 2005 г., были приняты Европейская антитеррористическая стратегия и План борьбы с терроризмом. Предупреждение, защита, преследование и реагирование - вот приоритетные направления деятельности государств - участников Европейского союза в сфере борьбы с терроризмом. В Европейской антитеррористической стратегии под предупреждением понимается воздействие на причины и условия, способствующие радикализации населения и вовлечению в террористическую деятельность. В связи с этим предполагается особое внимание уделить: - правовому регулированию обеспечения информационной безопасности, в том числе использования сети Интернет <1>; -------------------------------- <1> Европейская стратегия безопасности информационного общества была принята в 2006 г.

- установлению уголовной ответственности за вовлечение в террористическую деятельность в тюрьмах, во время религиозных богослужений; - развитию межкультурного диалога; - проведению исследований, посвященных изучению факторного комплекса терроризма. Под защитой понимается защита населения и инфраструктуры путем повышения уровня безопасности границ, транспорта и иных объектов жизнеобеспечения. В связи с этим, в частности, предполагается: - введение системы биометрических паспортов; - разработка и внедрение второго поколения шенгенской информационной системы; - введение общих стандартов обеспечения авиационной безопасности и безопасности на море. Под преследованием понимается осуществление деятельности, направленной на пресечение и расследование преступных проявлений терроризма, в том числе на стадиях приготовления и покушения; а также перекрытие каналов финансирования терроризма. В связи с этим предполагается: - продолжить работу по унификации национальных законодательств на основании норм международных договоров; - активизировать деятельность Евроюста и Европола; - продолжить разработку системы взаимного признания судебных решений, а также решений иных компетентных правоохранительных органов, включая имплементацию положений о европейском ордере об аресте; - повышение доступности информации; - противодействие финансированию терроризма, включая использование в этих целях некоммерческих организаций; - оказание технического содействия третьим странам. Под реагированием понимается устранение или минимизация последствий террористических актов, координация действий специальных служб и помощь пострадавшим. В связи с этим предполагается, в частности: - подписание специального соглашения в рамках Европейского союза; - изучение законодательств государств - участников Европейского союза в части обеспечения прав потерпевших; - совершенствование механизмов взаимодействия с международными организациями. Вторая угроза - распространение оружия массового поражения. В развитие Европейской стратегии национальной безопасности в декабре 2003 г. была принята Европейская стратегия борьбы с распространением оружия массового поражения. Авторы этой стратегии исходили из следующих обстоятельств. Несмотря на то что подобная деятельность осуществляется узким кругом стран и групп, они могут взаимодействовать друг с другом, обмениваясь информацией и технологиями вне рамок международных договоров и контроля. Доступность оружия массового поражения повышает риск его использования как отдельными государствами, так и террористическими группами. Особую сложность вызывает осуществление экспортного контроля над перемещением материалов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы для производства химического оружия. Третья угроза - слабые государства и организованная преступность. Неэффективное управление государством, социальные конфликты, незаконные вооруженные формирования - все это способствует ослаблению государственных институтов и, как следствие, усилению организованной преступности. Яркими примерами такой ситуации являются Афганистан, Сомали и Либерия. В качестве приоритетных целей в Европейской стратегии национальной безопасности были выделены: 1. Расширение зоны безопасности вокруг Европейского союза. В документе отмечается, что политическая, экономическая стабильность в государствах, территориально граничащих со странами Европейского союза, является чрезвычайно важным фактором для обеспечения европейской безопасности. Слабые, неэффективные правительства, высокий уровень организованной преступности - все это негативно сказывается на защищенности европейских границ. Вступление в Европейский союз новых членов, с одной стороны, расширило зону стабильности, а с другой - приблизило общеевропейские границы к нестабильным регионам. 2. Усиление международного порядка. В мире глобальных угроз, рынков и средств массовой информации наши процветание и безопасность зависят, прежде всего, от эффективной системы многосторонних договоров. В связи с этим особое значение приобретает формирование работающей, отвечающей современным угрозам системы международных институтов, направленных на обеспечение безопасности. В сложившейся ситуации нельзя недооценивать роль Организации Объединенных Наций, Всемирной торговой организации, международных финансовых институтов, а также Международного уголовного суда. С точки зрения авторов Стратегии в настоящий момент особое значение приобретает трансатлантическое сотрудничество, в том числе в форме членства в НАТО. Региональные структуры (ОБСЕ, Совет Европы, АСЕАН и др.) должны сыграть свою роль в обеспечении международной стабильности. Представляют особый интерес стратегии национальной безопасности ряда ведущих европейских государств. Стратегия безопасности Германии была принята в мае 2008 г. В значительной степени она представляет собой имплементацию норм Европейской стратегии национальной безопасности. В ней понятие "безопасность" не определено. Вместе с тем обозначены основные угрозы. Первая - терроризм. По мнению авторов Стратегии, именно международный терроризм, который по своей природе принципиально отличается от терроризма 70 - 80-х гг. прошлого века, представляет собой серьезную угрозу. Современные террористы стремятся нанести максимальный вред, уничтожить наибольшее количество людей. В мире, в котором террористы не ограничены национальными границами и высоко организованы, нельзя больше выделять внешнюю и внутреннюю безопасность. Противодействие предоставлению убежища террористам должно стать одной из центральных задач государственной политики Германии по обеспечению безопасности. Вторая - распространение оружия массового поражения. Борьба с распространением оружия массового поражения вплоть до полного его уничтожения; недопущение его использования террористами - также определены среди задач государственной политики Германии по обеспечению безопасности. Третья - зависимость от источников сырья и энергии. По данным немецких экспертов, к 2030 г. более двух третей европейской потребности в энергоресурсах будет обеспечиваться за счет импорта в основном из России, Северной Африки. Стихийные бедствия, терроризм, вооруженные конфликты в регионах-поставщиках сырья и энергии могут оказать негативное влияние на состояние экономической безопасности европейских стран. В связи с этим предполагается разработать национальную стратегию энергетической и сырьевой безопасности. Четвертая - изменение климата. Данная проблема не только имеет экологический и энергетический аспекты, но и представляет собой серьезную угрозу безопасности. Ближайшие последствия изменения климата совершенно очевидны: продовольственный кризис, увеличение числа лесных пожаров и повышение уровня моря. Пятая - слабые государства. Слабые государства, с одной стороны, испытывают на себе различные угрозы, а с другой - сами являются источниками опасности для других государств. Территория таких государств становится идеальным убежищем для террористов, каналом для торговли наркотиками и людьми, местом деятельности организованной преступности. Приходится констатировать, что интенсивность миграционных процессов будет нарастать. Правовое регулирование должно учитывать интересы как принимающих стран, стран-транзитеров, так и стран-доноров. В Стратегии сформулированы следующие направления противодействия угрозам. 1. Создание национальной, тесно связанной с другими государствами системы эффективного устранения последствий стихийных бедствий, террористических актов, в том числе с использованием биологического, химического или ядерного оружия. Задача борьбы с перечисленными выше угрозами предполагает создание такой системы, при которой национальные и международные институты были бы интегрированы друг в друга, а также сотрудничали с институтами гражданского общества (некоммерческими организациями). 2. Укрепление гражданских и военных институтов для предупреждения и преодоления кризисных ситуаций за границами Германии. 3. Сотрудничество с бизнес - и научным сообществом в целях обеспечения безопасности. 4. Создание Национального Совета Безопасности в качестве органа, осуществляющего анализ ситуации, координацию деятельности и принятие решений, обеспечивающих взаимодействие всех внутренних и внешних сил безопасности. Стратегия национальной безопасности Великобритании - "Безопасность во взаимозависимом мире" - была принята в марте 2008 г. Настоящий документ является первым в истории Великобритании, в котором предпринята попытка сформулировать основные цели и задачи в сфере защиты национальной безопасности. В Стратегии сформулированы следующие угрозы. Первая - терроризм. В Стратегии указано, что Великобритания сталкивается с серьезной и продолжительной угрозой со стороны насильственных экстремистов, действующих под знаменем ислама. Несмотря на то что подобные движения не имеют серьезной поддержки среди широких слоев общественности и их попытки оправдать свои требования религиозными убеждениями воспринимаются негативно, уровень террористической угрозы в настоящее время значительно возрос. Начиная с августа 2006 г. в Великобритании регулярно публикуется уровень террористической угрозы, который на протяжении двух лет оценивается как "сильный". В августе 2006 г., июне - июле 2007 г. он поднимался до высочайшего уровня - "критического". В 2012 г. во время проведения Олимпийских игр в Лондоне силы общественной безопасности были приведены в состояние повышенной готовности. Вторая угроза - распространение оружия массового поражения. Авторы Стратегии полагают необходимым контролировать соблюдение режима нераспространения оружия массового поражения, не допускать доступа террористических групп к подобного рода оружию, технологиям его производства и средствам доставки. Третья угроза - транснациональная организованная преступность. Такая преступность не является новым явлением. Однако современные технологии, включая революционные изменения в средствах связи, передвижения, обращения товаров и средств, создали предпосылки для появления ранее неизвестных форм преступной деятельности. Современная организованная преступность носит транснациональный характер. В отдельных регионах мира она фактически заменила собой механизмы государственного управления. Четвертая угроза - нестабильность в мире, вооруженные конфликты и слабые государства. В течение последних двух десятилетий, по мнению авторов Стратегии, наблюдается существенное снижение уровня конфликтности между странами. Между тем вооруженные конфликты, как межгосударственного, так и внутригосударственного характера, продолжают сохранять опасность для общества. Деятельность по предупреждению конфликтов, к сожалению, не всегда является эффективной. Любой вооруженный конфликт влечет за собой гуманитарную катастрофу и оказывает негативное влияние на состояние безопасности далеко за своими пределами. Авторы Стратегии обращают свое внимание на то обстоятельство, что слабые государства (правительства которых неэффективны, не способны защитить свои границы и граждан; обеспечить жителям хотя бы минимальный и достаточный уровень жизни) способны дестабилизировать ситуацию в целом регионе. В Стратегии Великобритании обозначены явления, которые сами по себе не являются угрозами национальной безопасности, однако могут при определенных условиях становиться факторами, порождающими нестабильность и конфликт. К таковым относятся: недостаточная эффективность деятельности существующих международных инструментов (ООН и Совета Безопасности ООН); изменения климата, борьба за доступ к энергоресурсам и сырью; бедность, неравенство, глобализация.

Название документа