Регулирование безопасности в нефтегазовой деятельности

РЕГУЛИРОВАНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ В НЕФТЕГАЗОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Х. С. ЛОГСТЕЙН

Логстейн Х. С., докторант кафедры нефтегазового и энергетического права университета Осло.

Введение

Безопасность жизни, здоровья и окружающей среды приобретает все большую ценность в современном обществе. Это особенно важно и для деятельности по добыче нефти на континентальном шельфе. Несчастные случаи могут повлечь за собой серьезные последствия, как то: людские жертвы и загрязнение моря и прибрежной линии. В марте 1980 г. на месторождении "Экофиск" произошла авария на платформе "Александер Хьелланд", в результате которой погибло 123 человека. В апреле 2010 г. на нефтедобывающей платформе "Дипвотер Хорайзон" в Мексиканском заливе произошла авария, из-за чего погибло 11 человек, многие получили серьезные травмы, и в течение 87 суток происходила беспрерывная утечка нефти, и ее попало в океан четыре млн. тонн, в результате чего были загрязнены близлежащие прибрежные районы. Кроме вышеназванных, в нефтяном секторе происходили другие крупные и менее крупные аварии. Составляющими риска являются вероятность и последствия. Принимая во внимание серьезные последствия подобных несчастных случаев, необходимо, чтобы главной целью деятельности стало понижение риска путем снижения вероятности возникновения аварийной ситуации. Кроме этого, необходимо повысить уровень готовности к ограничению последствий несчастного случая, если он все же произошел. Среди прочих методов воздействия следует упомянуть введение единой системы правил (регламента). Основным вопросом является то, каким образом юридические методы воздействия могут использоваться для повышения безопасности деятельности, как для того, чтобы предотвратить несчастные случаи, так и для ограничения последствий в том случае, если их не удалось предотвратить. Разработка правил для улучшения безопасности - довольно сложная задача. За исключением террористических актов, несчастные случаи не возникают по чьей-либо воле и не могут быть запрещены. Регулирование безопасности в нефтяной деятельности также осложнено тем, что данная отрасль находится в процессе непрекращающегося технологического развития. Система правил, будучи по своей природе статичным инструментом, может быстро устареть. В Норвегии эти трудности разрешаются путем применения системы правил, разработанной с функциональными требованиями, где указано, что приоритетной задачей являются цели, которые должны быть достигнуты, а не пути их достижения. Кроме этого, существуют требования самостоятельной деятельности внутри всего сектора с применением внутренних норм и контроля в рамках системы правил. Власти прибегают к использованию системы правил и последующего контроля в качестве одного из методов воздействия, и между властями и компаниями идет активное сотрудничество. В данной статье будет дано краткое освещение некоторых сторон системы правил безопасности, показано, каким образом происходит управление этой системой со стороны властей, а также будут названы проблемы, вызванные применением не вполне традиционной методики регулирования и управления. Освещение будет сделано обобщенно, т. к. методика системы правил поднимает большое количество принципиальных вопросов и может быть актуальна для других областей деятельности помимо нефтяной промышленности.

Краткое освещение существующих правил

Деятельность по добыче нефти и газа на шельфе в море проходит за пределами норвежской территории, но в соответствии со ст. 77 Конвенции о морском праве система правил действует для нефтяной деятельности на норвежском шельфе. Закон от 29 ноября 1996 г. N 72 о нефтяной деятельности (Закон о нефти) действует для осуществления нефтяной деятельности в море и на некоторых установках на суше. Закон не действует для "других передвижных средств под чужим флагом" <1>, но применяется при осуществлении нефтяной деятельности с подобных судов, но не при морской деятельности <2>. -------------------------------- <1> Закон от 29 ноября 1996 г. N 72 о нефтяной деятельности (абзац 2 § 1.5). <2> Для более подробного освещения см. Руководство к рамочному предписанию (2010) Государственного агентства по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства (Петролеумстильсюне), § 2 ("Сфера действия"), а также § 3 ("Применение морского регламента при осуществлении нефтяной деятельности на море").

В Законе о нефти даны отдельные предписания по безопасности, центральным из которых является предписание § 10.1 ("Требования к надлежащему ведению нефтяной деятельности"), в котором говорится, что деятельность должна осуществляться "надлежащим образом..." и должна "уделять должное внимание безопасности персонала, окружающей среды и экономических ценностей, которые представлены сооружениями и судами, включая их операционную доступность". Другими словами, понятие безопасности является широким и подразумевает также стабильную эксплуатацию. В первой части § 1.5 Закона о нефти говорится о том, что к нефтяной деятельности применяются и другие виды права. Ряд законов, относящихся к различным областям - от защиты от инфекционных болезней и до контроля продукции - применяется и в нефтяной деятельности. Существует обширная система правил, регулирующая многие аспекты здравоохранения, окружающей среды и безопасности. К центральным законам, помимо Закона о нефти, относится Закон об условиях труда <3> и Закон о защите от загрязнений <4>. Параграф 10.18 Закона о нефти содержит положение о делегировании, которое дает Королю юридическое право издавать нормативные акты для обеспечения выполнения закона. -------------------------------- <3> Закон от 17 июня 2005 г. N 62 об условиях труда, рабочем времени и сохранении должностей (Закон об условиях труда). <4> Закон от 13 марта 1981 г. N 06 о защите от загрязнений и отходах.

Основные положения о безопасности в нефтяной деятельности содержатся в пяти предписаниях, которые ниже будут обозначаться как предписания о безопасности. Данные предписания состоят, во-первых, из Рамочного предписания <5>, которое устанавливается королевской резолюцией. Предписание закреплено в 12 различных законах. В нем содержится довольно большое количество общих принципов и требований, имеющих отношение к безопасности в нефтяной деятельности. Центральным положением является требование к безопасной деятельности, § 10. Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства, Агентство мониторинга климатических изменений и загрязнения, Директорат здравоохранения и Агентство по надзору и контролю продуктов питания получили задание разработать четыре подчиненных предписания в своих конкретных областях, которые также вошли в Рамочное предписание. Рамочное предписание, а также Предписание об управлении <6> применяются как для установок на шельфе, так и для некоторых установок на суше. В Предписании об управлении содержится ряд требований к самостоятельному внутреннему контролю участника деятельности. Это предписание более детально, чем общее Предписание о внутреннем контроле в сфере здравоохранения, окружающей среды и безопасности, которое применяется в обычной деятельности на суше, и действует вместо него <7>. Предписание о деятельности <8> и Предписание о сооружениях <9> применяются только на море и охватывают требования к различным видам деятельности и созданию сооружений соответственно. Последнее предписание, Предписание о технических и операционных вопросах <10>, касается создания сооружений и деятельности на суше. Система правил безопасности разработана в процессе сотрудничества между рядом органов управления. Управление данной системой ведется в тесном сотрудничестве нескольких государственных органов надзора, важнейшими из которых являются Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства, Агентство по контролю за климатическими изменениями и загрязнением, Директорат здравоохранения. -------------------------------- <5> Предписание от 12 февраля 2010 г. N 158 о здоровье, окружающей среде и безопасности в нефтяной деятельности и на некоторых установках на суше. <6> Предписание от 29 апреля 2010 г. N 611 об управлении и обязанности информирования в нефтегазовой деятельности и на некоторых установках на суше (Предписание об управлении). <7> Предписание от 6 декабря 1996 г. N 1127 о систематической работе в здравоохранении, охране окружающей среды и безопасности деятельности (§ 2). <8> Предписание от 29 апреля 2010 г. N 316 об организации мероприятий в нефтегазовой деятельности (Предписание о деятельности). <9> Предписание от 29 апреля 2010 г. N 634 о создании и оснащении установок и пр. в нефтегазовой деятельности (Предписание о сооружениях). <10> Предписание N 612 о технических и операционных условиях на установках на суше в нефтегазовой деятельности и пр. (Предписание о технических и операционных вопросах).

Проблемы, связанные с регулированием безопасности в нефтегазовой деятельности

Нефтегазовая деятельность ведется в основном на море, в достаточно большом отдалении от инфраструктуры безопасности, которая существует на суше. Резервуары с нефтью и газом, имеющие большое давление и высокие температуры, находятся намного ниже поверхности моря и морского дна. Когда происходит перфорация таких резервуаров, существует определенный риск неконтролируемых выбросов загрязняющей нефти и взрывоопасного газа. В данной отрасли происходит бурное развитие, и установки строятся уже на протяжении долгого времени и имеют разные конструкции. Власти и участники деятельности имеют общую заинтересованность в том, чтобы на шельфе не случалось непредвиденных происшествий. Можно было бы позволить действовать здесь обычному праву о компенсации и уголовному праву в случае аварий и в целом сложить всю ответственность и работу по безопасности на участника деятельности. Такое решение привело бы к определенной опасности того, что компании уделяли бы меньшее внимание безопасности в целях экономии средств, или к тому, что постоянное внимание к вопросам безопасности постепенно снижалось бы до того момента, пока не произошло бы новой аварии. Принимая во внимание последствия, которые может иметь подобная авария в нефтяной промышленности, такой подход не представляется допустимым. Необходимо понять, как наилучшим образом должно осуществляться регулирование безопасности. Общие казуистические правила не применимы в этой области права, главным образом из-за того, что они не успевают за бурными темпами технологического развития, но также и потому, что они не могут быть приспособлены к особым условиям. В худшем случае подобные правила могут создавать препятствие для выбора наилучшего с точки зрения безопасности решения вопроса и, таким образом, являться барьером на пути безопасного развития. Кроме этого, в сфере безопасности часто требуется идти на ряд компромиссов, и не всегда ситуация предполагает единственное правильное решение. Жесткая система правил, применяемых при строительстве нефтяных установок, уменьшит возможность принятия целостных решений с точки зрения безопасности. В то время как замкнутые пространства на платформе могут привести к скоплению взрывоопасных газов, более просторный дизайн помещений приведет к ухудшению условий труда на установках, которые находятся в открытом море. В сфере регулирования безопасности в нефтегазовой деятельности было принято решение об использовании особой методики регулирования, в значительной степени справляющейся с недостатками, которые можно встретить в классической системе правового регулирования, но, в свою очередь, поднимающей ряд новых вопросов и проблем.

Два типа правовых норм

В общих чертах предписания о безопасности содержат два типа правовых норм. Первый тип - это обычные правовые нормы, в которых говорится, как должны вести себя участники деятельности. Этот тип правовых норм я называю методическими требованиями. В регулировании безопасности в нефтегазовой деятельности существует несколько требований этого типа, которые представлены в Предписании об управлении. На участников деятельности возлагается ряд конкретных задач в связи с здравоохранением, окружающей средой и безопасностью, как то: создание отчетов, аналитическая работа, разработка внутренней системы норм, отчетов, получение разрешений, ведение внутреннего контроля деятельности и т. д. Подобные правила не воздействуют на уровень безопасности напрямую, но ожидается, что их применение приведет к непрямому воздействию путем вскрытия недочетов и упущений, повышения уровня сознательности работников и пр. К другому типу правовых норм относятся функциональные требования.

Функциональные требования

Юридического определения функциональных требований не существует, но власти в ряде документов делали указания на то, что вкладывается ими в это понятие. Во введении к Предписаниям о безопасности 2002 г., в которых также широко применялись функциональные требования, о значении термина "функциональные требования" сообщалось следующее: "Положения в данных Предписаниях главным образом сформулированы в виде функциональных требований. Они предъявляют требования к различным сторонам, характеристикам или качествам продукта, процесса или услуги. Требование обозначает результат, который должен быть получен в ходе использования продукта, процесса или услуги и который является желаемым для государственных органов надзора". Таким образом, функциональные требования в положении эксплицитно называют цель, которая должна быть достигнута, и имеют общие черты с положениями о целях и задачах, которые часто приводятся во введениях к законам и предписаниям. Важным отличием является то, что положения о целях и задачах не являются независимыми и часто применяются при толковании других положений одних и тех же нормативных документов. Функциональные же требования существуют как самостоятельные обязательные правовые нормы, которым должны подчиняться субъекты ответственности. Другой характерной чертой является то, что методы, т. е. указания на то, как следует действовать и вести себя, не указаны в нормативных документах. В случае если бы было иначе, большее значение получили бы методические требования, более конкретные, чем функциональное требование, и, таким образом, от субъекта ответственности невозможно бы было требовать ничего кроме соблюдения определенного методического порядка. Примером типичного функционального требования является § 14 Предписания о сооружениях - "Вентиляция и качество воздуха в помещениях": "Вентиляция в помещениях и на открытых площадках должна удовлетворять потребностям воздухообмена и обеспечивать приемлемое качество воздуха. Вентиляция должна быть устроена таким образом, чтобы можно было контролировать распространение дыма от пожаров и предотвращать проникновение опасных и горючих газов в закрытые помещения разного назначения. Качество воздуха должно соответствовать категории помещения относительно потребности в воздухе, продуваемости, влажности и температуры. Воздух в помещениях не должен содержать вредные для здоровья загрязняющие вещества". Положение, сформированное на основе методических требований и содержащее решение тех же проблем, описывало бы, каким образом должна быть сконструирована вентиляционная установка, какие параметры она должна иметь, как функционировать и т. д. Другой пример - это требование к надлежащей деятельности. Параграф 10.1 Закона о нефти выдвигает требование о том, что деятельность должна вестись "...надлежащим образом...", в то время как, согласно § 10 Рамочного предписания, деятельность "должна вестись надлежащим образом, принимая во внимание частный и общий анализ всех факторов, имеющих значение для планирования и проведения деятельности...". Также ряд других положений использует термин "надлежащий", что означает: чему-то "необходимо препятствовать", "нужно обеспечить" и пр. Эти требования формируют всеобъемлющие положения, которые охватывают все вопросы, связанные с безопасностью. Таким образом, другие, более подробные положения можно рассматривать как контрольные перечни, куда вносятся пункты, необходимые для того, чтобы деятельность расценивалась как ведущаяся надлежащим образом. Кроме этого, в § 10 Рамочного предписания выдвигаются требования о снижении риска настолько, насколько это представляется возможным, выходя за уровни, указанные в законодательстве о здравоохранении, окружающей среде и безопасности. Это можно рассматривать в том смысле, что вся регламентированная система правил заключена в систему правовых стандартов, что означает: правовая норма (здесь - система правил) указывает на оценочную норму за пределами самой себя и использует ее в качестве решающего критерия. Будучи правовыми стандартами, требования не будут установлены раз и навсегда. Предполагается, что они будут меняться со временем. В то время как оценочная норма при правовом стандарте часто является мнением большинства, оценочная норма в системе правил, регламентирующих безопасность, будет зависеть от того, что возможно в определенный момент времени, какая технология является доступной и каковы будут возможные расходы, связанные с принимаемыми решениями. Таким образом, регулирование безопасности в нефтегазовой деятельности развивается по двум направлениям. Во-первых, существует возможность выбора между несколькими различными методами для достижения целей, указанных властями в функциональных требованиях. Во-вторых, сами цели также являются динамичными, т. е. то, что необходимо достичь, изменяется в соответствии с существующими техническими решениями. При таком подходе участники деятельности получают свободу выбора в выполнении требований, изложенных в нормативных документах. Для государственных органов наиважнейшей задачей является предотвращение нежелательных происшествий, в то время как пути достижения этой цели имеют второстепенное значение. Общим заблуждением является представление о том, что все функциональные требования - нечеткие и расплывчатые. Это может быть верно по отношению к некоторым положениям, оформленным в виде функциональных требований, но далеко не ко всем. В функциональном требовании могут быть выдвинуты условия к освещению, уровню шума и т. д. путем приведения пороговых значений в цифрах. Это частично делается в регламентированных правилах безопасности, или в самом предписании, или в толковании к нему. Несмотря на то что указаны четкие пороговые значения, тем не менее существует возможность выбора того, каким образом требования будут выполняться.

Разделение ответственности

В правовых положениях, в которых органы государственной власти устанавливают методические требования, ответственность за следование методам и их описаниям, предоставляемым властями, лежит на конкретном участнике деятельности. Ответственность за то, что методы являются подходящими для достижения целей, лежит на органах власти. Посредством применения функциональных требований в Предписаниях о безопасности ответственность за достижение целей возлагается на участников деятельности. Параграф 7 Рамочного предписания посвящен определению ответственных лиц, и четыре подчиненных предписания ссылаются на это положение, т. е. его действие распространяется на предписания о безопасности. Во-первых, ответственность лежит на операторе <11> и "других участниках деятельности", которые должны "обеспечивать выполнение требований, указанных в законодательстве о здравоохранении, окружающей среде и безопасности". Во введении к предписанию другие участники деятельности получают следующее определение: "все лица, принимающие участие в деятельности, не являющиеся правообладателями, владельцами сооружений на суше или операторами". В большинстве положений субъект ответственности получает нейтральную формулировку, т. к. ответственность может быть возложена на нескольких лиц, согласно тому же положению. Ответственность конкретного лица, однако, ограничивается тем, что находится в сфере его контроля. Оператор, осуществляющий управление деятельностью, находится на особенном положении. В ряде положений только оператор является субъектом ответственности. Кроме этого, на операторе лежат надзорные обязанности, что предполагает осуществление контроля за соблюдением требований, указанных в законодательстве о здравоохранении, окружающей среде и безопасности, всеми лицами, исполняющими работу лично, посредством персонала, подрядчиков или субподрядчиков. Надзорные обязанности распространяются не только на тех лиц, с которыми оператор имеет дело напрямую на контрактной основе, но также охватывают субподрядчиков, к услугам которых прибегают подрядчики, используемые оператором. При нарушении правил техники безопасности ответственность за это часто возлагается на оператора, а также на фирму-посредника и, возможно, заказчика, то есть ответственность за происшествие несет ряд лиц. Таким образом, пресекается распыление ответственности посредством привлечения других компаний для выполнения работ. -------------------------------- <11> Оператором является лицо, которое от имени правообладателя осуществляет управление нефтяной деятельностью (см. § 1.6 Закона о нефти).

Ответственность работников ограничивается обязательным содействием, см. § 7 Рамочного предписания, в дополнение к тому, что они имеют право содействовать, имея реальную возможность влиять на ход дел, касающихся условий труда и безопасности, см. § 13.

Горизонтальное и вертикальное сотрудничество

Так как в нормативных документах, регламентирующих правила ведения деятельности, указаны цели и ответственность за их достижение распределена между субъектами ответственности, можно было бы думать, что органы государственной власти будут осуществлять надзор и в целом играть второстепенную роль в процессе контроля деятельности. Однако это не так в сфере регулирования безопасности в нефтегазовой деятельности, и управление в этой сфере включает в себя обширное постоянное сотрудничество на всех уровнях. Во-первых, предписания о безопасности, как уже было указано, являются результатом сотрудничества нескольких органов государственной власти, а именно Государственного агентства по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства (Петролеумстильсюне), Агентства мониторинга климатических изменений и загрязнения и органов здравоохранения. Некоторые из этих органов власти обеспечивают соблюдение правил самостоятельно, при этом Петролеумстильсюне является координирующим органом. Другие органы власти полностью передали контролирующие полномочия Петролеумстильсюне, но содействуют по мере необходимости. Во-вторых, существует обширное сотрудничество между органами государственной власти и участниками деятельности. Этот процесс начался в тот период, когда нефтяная отрасль и органы власти переживали кризис доверия. Сотрудничество охватывает представителей властных структур, работников предприятий и представителей компаний, осуществляющих деятельность в нефтегазовом секторе, и называется трехсторонним сотрудничеством. Стороны осуществляют сотрудничество как в специально созданных комиссиях, занимающихся решением конкретных вопросов, например проект о спасательных шлюпках, так и по общим вопросам. Самыми важными постоянными форумами являются Форум по безопасности и Форум по регламенту, которые регулярно проводят заседания и обсуждают вопросы, связанные с безопасностью. На сегодняшний день трехстороннее сотрудничество считается важным элементом работы по повышению безопасности на континентальном шельфе. Все стороны имеют общую заинтересованность в надлежащем ведении деятельности и предотвращении возникновения аварийных ситуаций, но могут иметь разное представление о том, с чем связан наибольший риск и каким образом уровень риска может быть уменьшен. Сотрудничество делает возможным выработку общей концепции и понимания риска в нефтегазовой деятельности, а также единства мнений в решении вопросов, связанных с данным видом деятельности. Кроме этого, в результате совместной работы выясняется, что ожидают друг от друга участники деятельности, а также что ожидают органы власти от бизнеса. Представители работников предприятий участвуют в сотрудничестве как самостоятельная сторона. Это дает возможность группе, обладающей большими знаниями и более всего подвергающейся риску, напрямую общаться с представителями власти и оказывать влияние на принимаемые решения. В-третьих, национальные органы государственной власти сотрудничают с соответствующими органами в других странах с целью обмена опытом, стандартизации требований, введения одинаковых отчетных процедур и пр., и это становится возможным, в частности, благодаря работе форумов North Sea Offshore Authorities' Forum (NSOAF) и International Regulators' Forum (IRF).

Управление посредством применения необязательных норм

Система правил, регулирующих безопасность, не является очень обширной, но т. к. к ней относятся функциональные требования, она тем не менее охватывает довольно большую область. В ряде формулировок требований использована оценочная лексика, и, кроме этого, в системе правил сложно найти руководство к действию касательно того, каким образом следует соблюдать нормы безопасности и какой результат считается удовлетворительным. В § 11 Рамочного предписания даются рекомендации по экономической оценке выгод; согласно им ответственное лицо должно выбрать решения, которые дадут наилучшие результаты при условии, что расходы будут сопоставимы с достигнутым снижением риска. Как уже упоминалось выше, Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства активно участвует в регулировании деятельности и среди своих главных задач видит составление рекомендаций на предмет того, что, по их мнению, следует из положений правил безопасности. Это происходит несколькими способами, существует также ряд юридически необязательных норм. Во-первых, практически ко всем положениям правил безопасности даются руководства и пояснения. Они представляют собой разъяснения содержащихся в положениях рекомендаций органов власти, области их применения, отношения к предшествующим им положениям и другим видам законодательства, предложения о выполнении требований и пр. В пояснениях содержатся отсылки к стандартам, которые представляют собой рекомендации по решению той или иной проблемы и т. д. Стандарты часто разрабатываются под эгидой национальных и международных организаций, занимающихся стандартизацией. В этом процессе принимают участие социальные партнеры, государственные учреждения и эксперты из других областей деятельности. Разработка стандартов во многом напоминает процесс разработки новых законов при участии экспертных групп, проведении консультационных раундов и пр. Кроме этого, стандарты могут подвергаться пересмотру, что происходит значительно чаще, чем в случае с обычными законодательными текстами. В них содержатся рекомендации на примерах передового опыта и более конкретные инструкции о том, как должны соблюдаться нормативные требования. Руководство к § 14 предписания о сооружениях (указанного выше) содержит следующую информацию: "К § 14 "Вентиляция и качество воздуха в помещениях": для соблюдения требований, предъявляемых к вентиляции, как указано в п. 1, должны применяться стандарты NORSOKH-001 и S-001 главы 16.4 со следующими дополнениями: при определении необходимости воздухообмена нужно принимать во внимание опасность скопления токсичных и горючих газов и необходимость защиты от неблагоприятных погодных условий (см. § 22). Для передвижных устройств, которые не являются производственными объектами и которые зарегистрированы в национальном регистре судов, можно в качестве альтернативы использовать DNV-OS-D101 (глава 2, раздел 4). Требования к качеству воздуха внутри помещений, как указано в п. 2, распространяются на жилые помещения и внутренние рабочие помещения, включая камеры для проведения подводных операций. Из требований следует, что необходимо обратить внимание на то, каким образом на качество воздуха влияют строительные материалы, инвентарь, персонал, разные виды деятельности, чистота и техническое обслуживание. Для соблюдения этих требований необходимо придерживаться следующих рекомендаций: а) руководство Директората по вопросам труда о качестве воздуха на рабочем месте; б) нормы качества воздуха в помещениях, рекомендованные Государственным институтом народного здоровья; в) NORSOKS-002N, глава 5.7 и приложение A; г) NORSOKU-100N, главы 5.2.2 и 5.2.3. Предложенные Норвежской ассоциацией судовладельцев физико-химические нормы условий труда на передвижных средствах, построенных до 01.08.1995 и функционирующих на норвежском шельфе, могут быть взяты за основу как NORSOKS-002N для тех районов, которые охватывает норма". Руководства и стандарты, на которые даются ссылки, составляют так называемые принятые нормы, получившие правовую релевантность посредством предписаний о безопасности. Если подобная норма используется для соблюдения требований предписаний, "ответственные лица могут в данном случае считать, что требования предписания соблюдены" <12>. Если актуальным представляется выбрать другое решение, отличное от рекомендованного, это вполне возможно, но в таком случае ответственное лицо должно быть в состоянии документировать тот факт, что выбранное решение согласуется с требованиями предписания. Признанные нормы являются центральными при толковании положений и утверждении требований нормативных актов <13>. -------------------------------- <12> Часть 1 параграфа 24 Рамочного предписания. <13> Петролеумстильсюне. Рекомендации к Рамочному предписанию (2010), к § 24.

Петролеумстильсюне, кроме этого, издает сообщения о трактовке, в которых истолковывается значение нормативных актов. Подобные сообщения публикуются после обращения представителей промышленности или по собственной инициативе. Сообщения о трактовке посвящены большому количеству тем, включающих как юридическую, так и техническую сторону вопроса. Время от времени органы власти рассылают циркуляры в форме сообщений с одним и тем же содержанием, предназначенных нескольким адресатам. Подобная практика применяется, когда есть необходимость быстро отправить сообщение нескольким получателям одновременно. Бывают ситуации, когда в оборудовании обнаруживается недочет, который представляет угрозу безопасности и используется при этом на нескольких установках. На Форуме по безопасности и Форуме по нормативным актам пишутся детальные рефераты, в которых среди прочего излагаются ожидания, которые органы власти предъявляют к участникам деятельности, и наоборот. На таких заседаниях обсуждается Доклад Стортингу. Подобные сообщения, подготавливаемые Правительством для Стортинга, могут также содержать информацию о положении дел в данном секторе промышленности и об ожиданиях органов власти. Иногда Петролеумстильюне ссылается на подобные сообщения и использует их в качестве основы своего толкования требований нормативных актов. Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства проводит политику открытого администрирования системы правил безопасности. На интернет-странице Петролеумстильсюне большая часть приводимого здесь материала доступна по-норвежски и по-английски. От положений системы правил можно перейти по ссылкам к рекомендациям и толкованиям и, таким образом, можно легко маневрировать между нормативными актами и соответствующими пояснениями к ним. Исключением являются стандарты, право на публикацию которых принадлежит организациям, занимающимся стандартизацией. Право доступа к ним можно получить за плату.

Некоторые плюсы регламентированной системы правил и ее администрирование

В регламентированной системе правил, которая используется при регулировании безопасности в нефтяной деятельности, есть несомненные плюсы. Применение функциональных требований исключает вероятность неправильного толкования правил и связанный с этим низкий уровень достижения целей. Для органов власти методика системы правил и возможность активной работы с ними заключает в себе много плюсов. Достаточно просто создавать правила, применяя функциональные требования. Как только выявляется проблема в системе безопасности, могут быть изданы предписания о том, как возможно ее решить или избежать осложнений. В то время как система правил с более детальным регулированием при помощи методических требований устарела бы довольно быстро, система, указывающая на цели, которые должны быть достигнуты, не нуждается в частом пересмотре и доработке. Разработка системы правил идет в процессе тесного контакта и обсуждений, которые ведутся участниками деятельности, поэтому с ней приходится считаться, что выгодно отличает ее от других нормативных актов, созданных бюрократами, не знакомыми с проблемами в конкретном секторе промышленности. Используя необязательные нормы, что включает признанные нормы, такие как рекомендации с последующими отсылками к стандартам, власти обеспечивают наличие руководящих принципов, в рамках которых отрасль осуществляет выбор решений, однако при этом власти не навязывают отрасли те или иные конкретные решения. Такие нормы в будущем могут быть изменены достаточно быстро, при этом их не нужно будет представлять на рассмотрение, публиковать до вступления в силу и пр., как в случае с изменением самого предписания, см. положения о предписаниях Закона об управлении <14>. -------------------------------- <14> Глава VII "О предписаниях" Закона от 10 февраля 1967 г. о процедурном порядке в административных делах.

Подобная система правил имеет ряд преимуществ также и для участников деятельности. Функциональные требования обеспечивают возможность выбора методов, тем самым позволяя использовать новые технологии и новые решения без помех, которые бы были в рамках жесткой системы правил. Рекомендации властей, которые поступают в виде признанных норм, часто являются формулировкой стандартов отрасли. С подобными стандартами участникам деятельности придется иметь дело в любом случае в процессе работы. Возможно, было бы полезно, если бы органы управления могли проверять существующие стандарты и объявлять, какие из них соответствуют определению признанных норм. Явным преимуществом системы правил безопасности является разделение ответственности. Ответственность за наполнение функциональных требований лежит на тех лицах, кто лучше всех знаком с проблемами отрасли, а также имеет опыт и ресурсы для решения этих проблем, т. е. на самих представителях отрасли. В той ситуации, когда компании осознают свою собственную ответственность за безопасность и планомерно работают в этом направлении согласно требованиям системы правил безопасности, это, естественно, положительно отражается на общем уровне безопасности.

Некоторые слабые места регламентированной системы правил

Замечание о том, что система правил, исходящая из использования общих функциональных требований, предполагает упрощение, не совсем правильно. Конечно, система правил уменьшается в объеме, если сравнивать ее с более ранними версиями, но применение функциональных требований, обозначающих цели, а не навязывающих методы, часто вызывает вопрос: что необходимо для того, чтобы считать цель достигнутой. Это усугубляется тем, что высокие требования к уровню здравоохранения, состояния окружающей среды и безопасности должны быть не только достигнуты и поддерживаться на этом уровне, но также должны находиться в постоянном развитии и улучшении <15>. Таким образом, в положениях есть слабые места, касающиеся возможности участников деятельности соблюдать регламентированные правила и предсказывать свое правовое положение. Эту неопределенность будут также чувствовать и сотрудники органов управления в процессе проведения контроля безопасности деятельности, когда требуется соблюдение принципа о равном обращении. -------------------------------- <15> Параграф 23 Предписания об управлении.

Некоторые положения также имеют признаки идеального регулирования требований <16> в том смысле, что требования безопасности в реальности несовместимы с ведением деятельности. Это подтверждается некоторыми высказываниями со стороны властей в другой связи. В докладах парламенту 2001 - 2002 гг. была введена "нулевая философия", которую можно обобщить следующим образом: все аварии не случаются сами собой, а вызываются чем-то, поэтому все аварии можно предотвратить <17>. В реальности вся нефтяная деятельность сопряжена с риском, и его невозможно полностью устранить, не прекращая деятельности. При непредвиденных происшествиях требование о надлежащем ведении деятельности будет нарушено, и в вопросе о правовом преследовании приходится делать оговорки о противоправности действий. Авария не должна, и обычно не приводит, к уголовному преследованию. В деле с серьезными последствиями может возникать большое давление со стороны семей потерпевших, средств массовой информации и общественности в целом, и для противостояния этому от органов уголовного преследования потребуется высокая степень твердости принципов. -------------------------------- <16> Косен в книге "Регулирование безопасности в нефтяной деятельности" (1984) пишет об идеальном и минимальном регулировании требований (с. 242 и далее). <17> Доклад Стортингу N 7 (2001 - 2002) "О здравоохранении, окружающей среде и безопасности нефтяной деятельности". С. 20, п. 3.2.4.

При такой ширине требований, выражающейся в заявлении, что деятельность должна вестись надлежащим образом, обстоятельства, ранее не считавшиеся неприемлемыми или опасными, будут подпадать под формулировку без изменения системы правил. Требование, чтобы травмы или риск причинения вреда людям, окружающей среде или имуществу были предотвращены или ограничены в соответствии с правилами <18>, в сочетании с широкими функциональными требованиями и непрерывно развивающимся уровнем безопасности, подрывает запрет на законы с обратной силой <19>. -------------------------------- <18> Абзац 1 параграфа 11 Рамочного предписания. <19> Параграф 97 Конституции Королевства Норвегия, представленной на Государственном собрании в Эйдсволле 17 мая 1814 г., который недавно был тщательно рассмотрен Хегбергом, - "Запрет на законы с обратной силой в норвежской правовой системе".

Непредсказуемость нефтяной деятельности устраняется тем, что органы власти выпускают рекомендации, делают отсылки к стандартам, издают сообщения о толковании и т. д. Подобные юридически необязательные нормы, в свою очередь, поднимают новые вопросы. В нормативных документах значится, что за выбором решений и стратегии должно стоять ответственное лицо, на котором и будет лежать ответственность за соответствие выбранных решений системе правил. В то же время власти нередко ограничивают возможность выбора решений путем рекомендаций, таких как признанные нормы. Поэтому можно обсуждать, насколько реальной свободой обладают участники деятельности для того, чтобы проводить "общую оценку всех факторов, которые имеют значение для планирования и проведения деятельности...", как того требует от них система правил <20>. -------------------------------- <20> Часть 1 параграфа 10 Рамочного предписания.

В некоторых случаях власти ставят четкие рамки уже в самих предписаниях, например в положениях о рабочем времени. В таких случаях рабочее время не будет одним из тех факторов, которые принимаются во внимание, когда компания проводит целостный анализ деятельности, чтобы невозможно было потребовать от сотрудников работать сверхурочно, хотя бы это и было лучшим решением с точки зрения соображений безопасности, по мнению ответственного лица <21>. В этом случае власти несут ответственность за установление границ приемлемого рабочего времени. Можно представить себе ситуации, в которых это не совсем очевидно, и положения о шуме могут служить примером этому. Первая часть § 23, "Шум и акустические свойства", Предписаний о сооружениях гласит: -------------------------------- <21> Исключением являются случаи, когда возникают форс-мажорные обстоятельства и требуется, чтобы кто-то работал больше предписанных законом норм для избежания аварии.

"Сооружения должны планироваться таким образом, чтобы сотрудники не подвергались вредному для слуха шуму. Пограничными значениями опасного для слуха уровня шума при каждодневном попадании в зону воздействия шума являются LEX, 12h = 83 dB, тогда как пиковый уровень звукового давления LpC, peak = 130 dB". Хотелось бы верить, что ответственные лица могут не беспокоиться, если пороговые значения не превышаются. Если оказывается, что обозначенные пороговые значения недостаточны для того, чтобы избежать опасного для слуха шума, возникает вопрос: как должны поступать компании, чтобы не нарушать требования системы правил? С одной стороны, власти дают четкое указание на то, что считать опасным для слуха шумом. С другой стороны, ответственность за надлежащее ведение деятельности лежит на компании. Если пороговые значения, указанные в системе правил, оказываются неприемлемыми, обязаны ли компании самостоятельно вводить новые пороговые значения? В соответствии с классическим правом, первое решение будет наиболее приемлемым, учитывая, что власти приняли решение об установлении порогового значения. В случае с особенной системой правил, согласно которой участники деятельности всегда несут основную ответственность за безопасность деятельности, ответ, однако, не так очевиден. Если ответственность будет лежать на компаниях, основными факторами безопасности деятельности и соответствия системе правил будут отнюдь не нормы, издаваемые властями. Исследовательский отчет о том, какой уровень стресса может выдерживать человеческое тело, могут обеспечить руководящие принципы для деятельности с точки зрения безопасности, независимо от того, что решат предпринять власти. В случае с необязательными нормами, выраженными в форме признанных норм или норм другого рода, представляющих собой более или менее жесткие руководящие принципы, создаваемые органами власти, является открытым вопрос о реальной свободе выбора решений компаниями и ответственности за принятые решения. Рекомендации и стандарты начинают действовать, когда вступает в силу система правил, и поэтому могут расцениваться как проекты. Предварительная работа над законопроектом традиционно имеет большое значение как правовой источник в нашей законодательной традиции и сознательно используется для углубления юридически обязывающих положений, а также для того, чтобы избежать излишней всеохватности юридического текста. Проекты предписаний расцениваются как менее важные, но это происходит от того, что они изначально были менее распространены и не так легкодоступны. Теперь, когда предписания и проекты законов стали доступными в Интернете, положение дел изменилось, и нет причин для того, чтобы неизвестные и неопубликованные проекты предписаний имели какое-либо значение. В регулировании безопасности рекомендации и стандарты изменяются, если в этом есть необходимость, независимо от изменений в самой системе правил. Таким образом, они должны рассматриваться как дополнительные заявления законодательной власти. Задачей законодателей является создание общих норм, которым должны подчиняться субъекты ответственности, а затем инспекция по надзору, полиция и суды контролируют исполнение и возможные отклонения от норм. Если законодательные органы будут в одночасье изменять суть предписаний путем изменений рекомендаций и пр., это вызовет неуверенность в том, что в какой момент действует, и абсолютно неприемлемыми считаются попытки повлиять на реакции властей, следующие за происшествием. Поэтому подобная доработка не считается важным правовым источником. Залежи нефти и газа принадлежат государству, и помимо нормотворческой деятельности органы власти выдают разрешения на осуществление поисковой деятельности и добычу нефти и газа. В законодательстве содержится ясное указание на то, что компании обязаны отдавать приоритет безопасности, т. к. это влияет на возможность получения ими лицензии на ведение деятельности на норвежском континентальном шельфе <22>. Нет сомнений в том, что на репутации компании неблагоприятно отразится, если после аварии она обратится в суд, и в реальности почти никто не рассматривает такие дела в суде. Вместо этого представители отрасли прибегают к использованию юридической экспертизы в случаях, когда им приходится выступать против трактовки системы правил, принятой органами власти. Не вызывает удивления факт, что юридическое заключение часто устанавливало, что органы власти не могут управлять отраслью путем циркуляров и пр., но должны прибегать к формальным законам и предписаниям, если существуют требования, которым должны подчиняться участники деятельности. Органы власти редко комментировали результаты юридических экспертиз и не принимали их во внимание, кроме тех случаев, когда некоторые требования выходили в форме предписаний. В общем и целом создается впечатление, что обсуждение принципиальных юридических вопросов редко оказывается на повестке дня в нефтяной отрасли, и участники нефтяной деятельности не придают большого значения разделению норм на юридически необязательные и обязательные. -------------------------------- <22> См., в частности: Доклад Стортингу N 7 (2001 - 2002).

Некоторые заключительные замечания

В регулировании безопасности широко применяются функциональные требования, которые устанавливают приоритет достижения целей перед следованием указанным методам. Таким образом, не должно остаться сомнений в том, к достижению чего необходимо стремиться. Помимо этого, система правил постоянно подвергается воздействию со стороны фактических изменений в технологических решениях и т. д. В то же самое время подобные положения могут вызвать сомнения в том, как определяется степень соблюдения требований системы правил. Система правил, состоящая из функциональных требований, задает другие требования как к органам власти, так и к участникам деятельности, чем обычная система правил, и некоторые положения, правовое регулирование которых должна обеспечивать система правил, могут пострадать. Самое основное - то, что субъекты ответственности должны быть в состоянии соблюдать правовые нормы и иметь определенную уверенность в том, что они действуют в соответствии с законами и правилами. Многие из этих недостатков могут быть устранены и фактически устраняются в нефтяной деятельности за счет организационных и структурных систем в правилах безопасности и управления ими. Функциональные требования часто имеют довольно расплывчатые формулировки и оставляют большую свободу трактовок и поиска решений. Ответственность за решения формально лежит на субъектах ответственности. Если подобная система правил должна работать, как она задумана, от субъектов ответственности требуется способность и желание находить хорошие решения в рамках системы правил и согласно ее требованиям. Поэтому такая система требований больше подойдет для использования в тех отраслях, где существуют профессиональные участники деятельности, чем там, где целевой группой являются частные лица. Кроме этого, деятельность, зависящая от выдачи лицензий на ее осуществление или других решений на продолжение работ, где личное участие принимается во внимание, будет обеспечивать более сильный стимул для выполнения нормативных требований. Там, где область регулирования является сложной и находится в процессе развития, как в нефтяной деятельности, наилучших результатов можно добиться, если предоставить отрасли самой определять, как справляться с проблемами в сфере безопасности. Наиболее расплывчатые и объемные положения не могут дать конкретные рекомендации по поводу того, что фактически необходимо для выполнения нормативных требований. В сфере нефтяной деятельности органы власти проявляли активность, давая свои трактовки системы правил в виде рекомендаций, циркуляров и пр. Это уменьшает ответственность компании за самостоятельную оценку ситуации и выбор наилучшего решения. С другой стороны, в необязательных нормах дается разъяснение требований. Если после ознакомления с предписаниями, рекомендациями и стандартами появляются сомнения, можно направить органам власти вопросы и получить сообщение о трактовке. Если компания выбирает решение, которое не подпадает под признанную норму, компания должна документировать, что выбранное решение выполняет требования предписания <23>. Таким образом, органы власти могут получать информацию о новых методах решения проблем, что, в свою очередь, может проявиться позднее, в предоставляемых ими рекомендациях. -------------------------------- <23> Часть 2 параграфа 24 Рамочного предписания.

Порядок изменения предписаний законодательно регулируется, в частности, действием требования об обсуждениях и раскрытии информации. Использование необязательных норм, таких как рекомендации, сообщения о трактовке и пр., изменяет суть функционально ориентированной системы правил без изменения предписаний и тем самым подрывает эти требования. С другой стороны, рекомендации, а также проекты новых предписаний обычно отправляются на публичные обсуждения. Новые требования органов власти также обсуждаются с участниками деятельности на различных форумах по сотрудничеству. Таким образом, участники деятельности имеют некоторое влияние и, возможно, большую возможность воздействия при разработке предписаний и необязательных норм в сфере нефтяной деятельности, чем в других общественных сферах. Власти предъявляют строгие требования безопасности в нефтяной отрасли. Если у них создается впечатление, что компания уделяет недостаточно внимания этому вопросу, они могут повлиять на будущее компании в качестве участника деятельности на норвежском континентальном шельфе. Поэтому в данной отрасли промышленности принято заботиться о своей репутации и редко выступать против трактовок, предлагаемых властями. Возможно, из-за этого в отрасли не обсуждаются вопросы, которые бы следовало поднять. Когда не используются существующие возможности для решения правовых конфликтов и административный орган осведомлен об этом, у административного органа сосредоточивается большая власть. В сфере регулирования безопасности нефтяной деятельности эту власть осуществляет Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства (Петролеумстильсюне). Этот орган устанавливает правила, трактует нормативные документы, ведет надзор за деятельностью отрасли, кроме этого, участвует в расследовании аварий и выдаче новых лицензий. Подобная ситуация вызывала бы больше беспокойства, если бы субъектами ответственности были частные лица. Однако крупные компании, занимающиеся нефтяной деятельностью, имеют как собственных юристов, так и возможность обращаться за помощью к лучшим юристам, лоббистам и пр. и могут, таким образом, защищать свои интересы. Сильная позиция, в которой находятся власти, требует соблюдения принципов профессиональной этики и честности для предотвращения злоупотребления властью. Оно может принимать различные формы - от выставления требований административным органом, на которое у него нет прав согласно нормативным документам, до дискриминации участников деятельности. Если некоторые лица в осуществляющем надзор органе получают большое влияние при принятии решений, играющих для компаний большую роль, это будет способствовать увеличению влияния отдельных сотрудников. Этому можно частично противостоять, применяя организационные меры, когда, например, в принятии решений участвуют несколько человек или инстанций, независимых друг от друга. Прозрачное управление, где уведомления о решениях и другие постановления открыты и доступны в Интернете, приведет к укреплению веры в соблюдение правил и надлежащее администрирование. Здесь Петролеумстильсюне продвинулся довольно далеко, т. к. все сообщения о трактовках, уведомления о решениях, решения, отчеты с заседаний комиссий и пр. выложены в открытом доступе на их интернет-портале и доступны для поиска с помощью поисковых систем. Несмотря на недостатки регламентированной системы правил и ее администрирования очень маловероятно, что тенденция будет обращена вспять и в регулировании безопасности нефтяной деятельности возобновится применение более четких положений и методических требований. Одной из причин является то, что Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства, а также участники деятельности в общем и целом довольны положением дел. Потребность в кардинальном изменении должна поэтому прийти откуда-то извне. В юридических кругах не существует большой заинтересованности в регламентировании безопасности, в частности, потому что небольшое количество конфликтов решается при вмешательстве правового аппарата. Так как академическая сфера и правовой аппарат не вносили много коррективов в нормативные акты, система правил получила возможность развиваться в направлении использования таких нечетких и необязательных норм, как рекомендации и стандарты. При проведении последней ревизии системы правил Министерство юстиции высказывалось критично по поводу существующих правил и выступало с предложением радикального изменения нормативных документов, но потерпело неудачу. Радикальная перестройка существующей системы была бы возможна, если бы на норвежском континентальном шельфе произошла серьезная авария или если бы стало известно о фактах коррупции в крупных размерах. В свете происходящих событий нормативные документы и действия властей становятся предметом пристального внимания. Если создастся впечатление, возможно, отражающее реальное положение вещей, что отрасль слишком независима в расставлении приоритетов касательно безопасности, и действующее правительство почувствует необходимость продемонстрировать силу, это может привести к изменениям. Авария на Дипвотер Хорайзон привела, например, к инициированию ЕС введения постановления по безопасности на континентальном шельфе в Европе. В данном случае нефтяная отрасль и власти Норвегии были единодушны в том, что введение постановления в существующей форме во многом ухудшит режим регулирования и ослабит безопасность в Норвегии. Ключевым вопросом при формировании системы правил безопасности, возможно, является то, как наилучшим образом использовать юридические средства, чтобы вести деятельность надлежащим способом. Система правил, вероятнее всего, останется в той же форме, в которой она существует сейчас, и, кроме этого, возможно, будет применяться в других правовых областях и других странах. Причиной этого является существующее представление о ее положительном воздействии на уровень риска. Насколько это соответствует действительности, должны определить другие методы анализа, кроме чисто юридических. На сегодняшний день и власти, и представители отрасли не раз подчеркивали преимущества норвежской модели регламентированных правил. После аварии на Дипвотер Хорайзон в средствах массовой информации норвежская модель описывалась как более пригодная, чем казуистическая система правил, используемая в США <24>. Вопрос состоит в том, оправдывает ли цель средства, т. е. стоит ли мириться с некоторыми недостатками системы правил, если результатом ее применения становится более безопасная деятельность. -------------------------------- <24> См.: Сравнение режимов регулирования нефтедобычи на норвежском континентальном шельфе и в американской части Мексиканского залива (2010), Veritas, и отчет "Авария на Дипвотер Хорайзон - оценки и рекомендации для норвежской нефтяной деятельности", разработанный Петролеумстильсюне.

Название документа