Регулирование безопасности в нефтяной отрасли

РЕГУЛИРОВАНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ В НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ

К. КОСЕН

Косен К., заведующий кафедрой нефтегазового и энергетического права университета Осло, доктор юридических наук, профессор.

Общие аспекты

1.1. Роль права в безопасности

Повышение уровня безопасности в нефтяной отрасли подразумевает стремление избежать несчастных случаев, которые могут причинить вред здоровью, окружающей среде и экономическим ценностям. На первый взгляд это главным образом технологическая проблема. Сооружения, оборудование и технические устройства должны создаваться с таким расчетом, чтобы в процессе эксплуатации физические нагрузки и воздействия внешней среды не приводили к аварийным ситуациям. Однако при более тщательном рассмотрении проблемы становится понятно, что необходимо принимать во внимание не только технологический фактор. Вследствие того что монтаж установок и их эксплуатация должны осуществляться людьми, возникает и такой "щепетильный вопрос", как человеческий фактор. Это простое обстоятельство влечет за собой необходимость адекватных организационных структур, квалифицированного персонала и адекватных (в данном случае - благоразумных) решений, т. е. всего того, что в конечном итоге приведет к повышению уровня безопасности. Если эти факторы не принимаются во внимание, то никакие технологические достижения не смогут гарантировать предотвращение аварии <1>. -------------------------------- <1> Катастрофа вечером 6 июля 1988 г. на нефтяной платформе Piper Alpha в британском секторе, в результате которой погибли 165 человек, может служить иллюстрацией к сказанному. Непосредственной причиной разрушительного огня послужило воспламенение утечки конденсата из-под фланцевой заглушки, которая была временно установлена на трубу вместо отправленного в ремонт клапана и не выдержала давления. В трубе в тот момент не было конденсата, и заглушка не предназначалась для его сдерживания. Однако операторы ночной смены не были оповещены о том, что клапан снят и отправлен в ремонт, и, следуя установленному порядку, запустили конденсат в трубу. Таким образом, нарушения нормального процесса работы и неадекватное поведение персонала, а не технологические проблемы привели к трагедии. См. доклад: Cullen W. D. The Public Inquiry into the Piper Alpha Disaster (Cm 1310). Nov. 1990. Pt. 1. P. 119 - 122.

Разумеется, ни при каких обстоятельствах никто не может дать гарантий против рисков. Любая деятельность неизбежно влечет за собой риск причинения вреда жизни, здоровью, окружающей среде или установкам. Этот риск можно определить как результат "возможности возникновения нежелательного случая", умноженный на "его возможные последствия". Это означает, что риск можно снизить, если уменьшить возможность самого возникновения такого случая и (или) ослабить его вероятные последствия, если он все же будет иметь место <2>. -------------------------------- <2> Таким образом, угроза здоровью ("риск") при переходе через улицу Карла Йохана в Осло может быть аналогична риску от атомного производства. Вероятность несчастного случая при переходе через улицу больше, чем вероятность взрыва атомного реактора, но последствия от аварии в последнем случае гораздо масштабнее.

Усилия, предпринимаемые для повышения уровня безопасности, подразумевают, что необходимо учитывать все эти элементы, т. е. технологические аспекты, "щепетильные вопросы" и выбор между уменьшением вероятности возникновения нежелательного случая и (или) ослаблением его последствий. Для этого необходимо проведение различных видов экспертиз. Крайне важно как понимание технологических, психологических, экономических, организационных аспектов, так и осмысление процесса принятия решений. Не избежать также и довольно циничного сравнительного анализа затрат и результатов, что, в свою очередь, требует политических соображений, например: можно ли считать риск причинения вреда окружающей среде приемлемым, если затраты на недопущение загрязнения превышают исходную сумму или если альтернатива этому - просто невозможность осуществить деятельность, о которой идет речь? Какое же место в этом отводится праву? Право, как и во всех других сферах, является в этой отрасли основным инструментом для обеспечения исполнения решений, которые следуют из соображений, основанных на различных видах экспертиз. Но правовой инструмент не является заданным элементом. Требуется юридическая экспертиза для создания правового инструмента таким образом, чтобы он наилучшим образом способствовал достижению целей, определенных в других областях. Правовой аспект также привносит некоторые собственные дополнительные параметры, например, определенные ограничения в том, как и когда "правила игры" могут меняться. В приведенном ниже исследовании того, как правовые инструменты применяются для снижения риска причинения вреда, вызванного нефтяной деятельностью на континентальном шельфе Норвегии, детали <3> предписаний по безопасности в значительной мере оставлены в стороне. Наоборот, упор делается на основные системы, взаимоотношения между различными участниками деятельности и разнообразные правовые методы, которые используются для повышения уровня безопасности. -------------------------------- <3> Многочисленные детали, связанные с регулированием безопасности, имеют тенденцию часто изменяться.

1.2. Становление системы безопасности в нефтедобывающей отрасли Норвегии

А. С самого начала нефтяной деятельности на континентальном шельфе Норвегии в 1960-х гг. существовали предписания, направленные на предотвращение несчастных случаев. Первый свод правил <4> был создан как традиционный для отрасли предписания по обеспечению безопасности, сосредоточенный на весьма практических рекомендациях - что следует и что запрещено делать, обращенных к отрасли, осуществляющей нефтяную деятельность. Спустя десять лет пошли тем же путем, но теперь правила были более подробными и для отдельных видов деятельности - бурения, добычи нефти и безопасности рабочей среды <5>. -------------------------------- <4> Королевский Указ 1967 г. (25 августа 1967 г.) о безопасности при разработке и бурении подводных нефтяных залежей. <5> Королевские Указы: от 3 октября 1975 г., заменивший Указ 1967 г.; от 9 июля 1976 г. о безопасности при производстве нефти и от 24 июня 1977 г. о рабочей среде на шельфовых нефтяных разведочных и производственных установках.

Б. На этом этапе в середине 1970-х гг. в дополнение к традиционному подходу была представлена новая концепция "внутреннего контроля", который стал частью системы регулирования безопасности <6>. Основная мысль заключалась в том, что отрасль не должна ограничивать себя простым выполнением прямых нормативных обязанностей и запретов, непосредственно направленных на достижение приемлемого уровня безопасности. Отрасли также вменялось как отдельная обязанность создание системы для определения соответствующих требований, проверки их исполнения, введения при необходимости корректирующих мер, представления отчетности о всей данной деятельности государственным органам, осуществляющим надзор за безопасностью на нефтяном шельфе. Данная концепция должна была занять место в структуре общих требований, предписанных государством, в виде "функциональных требований" (см. ниже). -------------------------------- <6> Система внутреннего контроля ни в коем случае не является норвежским изобретением. Она в течение нескольких десятков лет разрабатывалась в том числе и в американской автомобильной и авиапромышленности. Но в норвежских предписаниях эта система была усовершенствована за последние 25 - 30 лет, став отдельной официальной частью государственной системы регулирования безопасности, а не просто аспектом системы внутренней организации деятельности отрасли.

В 1970-х гг. концепция внутреннего контроля была еще далека от совершенства. В последующие годы она была доработана и структурирована, и ее ключевым элементом стало то, что отрасль получила право самостоятельно вносить дополнения в часто абстрактные требования предписаний, определяя более специфические нормы для внутреннего применения. Последние на сегодняшний день изменения в данной концепции отражены в предписаниях, изданных в 2010 г. <7>. Но следует признать, что с 2000 г. система внутреннего контроля стала фундаментальным элементом норвежской системы регулирования безопасности и что воздействие предписаний по безопасности на нефтяную деятельность невозможно в полной мере понять, не принимая во внимание данный факт. -------------------------------- <7> См.: раздел 3.2 ниже.

В. Другим направлением совершенствования предписаний по безопасности стал переход от подробных правил, определяющих, какие приемы следует использовать, к правилам, которые просто указывают, каких результатов нужно добиться. В то время как Указы 1960-х и 1970-х гг. содержали специфические инструкции, например, по возведению кранов или грузонесущих конструкций, предписания 2010 г. ограничиваются утверждением, что все сооружения, включая краны и грузонесущие конструкции, должны возводиться таким образом, чтобы их эксплуатация была безопасной при допустимых условиях работы. Отсутствие технического руководства в таких "функциональных требованиях" часто возмещается подробными "рецептами", содержащимися в руководствах и справочниках, изданных в соответствии с предписаниями или изданных государственными или международными органами по стандартизации и впоследствии одобренных в этих официальных руководствах и справочниках. Однако данные материалы не представляют собой юридически обязательных требований, а лишь указывают на возможные (но не обязательно достаточные) способы выполнения требований, имеющих обязательную юридическую силу. Г. Следовательно, одновременно с появлением функциональных требований произошел переход от Указов к руководствам и т. п. как главной основе для подробного определения, какие именно требования предъявляются к отрасли и лицам, занимающимся нефтяной деятельностью. Стало невозможно - если когда-либо было возможно - получить из официальных предписаний специфические указания о том, как безопасно создавать и эксплуатировать установки на шельфе. Соответственно, любые из таких специфических указаний, как и документы, в которых они содержатся, не будут обладать юридической силой. Данное замечание, конечно, подразумевает некоторый юридический смысл, к которому мы вернемся ниже в разделе 3.2.2 В. Д. Правовой режим, регулирующий безопасность на шельфе, однако, действует не только на общем, описанном нами, уровне. Отдельная компания (или в принципе лицо), которой надлежит следовать предписаниям по безопасности, также должна устанавливать отдельный контакт с соответствующими государственными органами. На определенных этапах ей могут потребоваться, в соответствии с предписаниями, официальные разрешения или льготы, или власти могут захотеть вмешаться в ее деятельность в отдельных случаях, например, если проверки выявили, что компания не следует правилам безопасности в работе. В таких случаях общие положения будут дополняться отдельными административными решениями. Другими словами, в дополнение к требованиям, предъявляемым ко всем субъектам, действующим в отрасли, данный отдельный субъект будет обязан выполнять отдельные требования, предъявляемые в принципе только к нему. Такие административные решения обычно представляют собой юридически обязательные требования, которые являются более подробными и (часто) более точными, чем общие требования. Таким образом, регулирующие органы в значительной мере воздерживаются от юридически обязывающих подробных требований в общих правилах, но в отдельных случаях они вынуждены это делать <8>. -------------------------------- <8> Для этого может быть несколько причин, среди которых очевидной является та, что соответствующие факты и обстоятельства легче установить в каждом отдельном случае, чем на общем уровне. С другой стороны, власти скорее предпочтут "согласиться", чем "разрешить" - эта замена терминов направлена на снижение юридических последствий их "причастности" к делу.

Е. В итоге остается имеющая юридическую силу структура, определяющая создание административной и организационной систем <9> и устанавливающая некоторые общие функциональные требования, которым надлежит подчиняться в процессе работы. Однако подробные инструкции о том, как добиться безопасности при возведении и эксплуатации оборудования, следует искать либо в документах (руководствах и т. д.), которые не имеют юридической силы, либо в отдельных административных правовых решениях, которые выносятся в рамках общей структуры. Этот переход от заданных подробных инструкций к довольно абстрактным предписаниям является характерной чертой совершенствования норвежской системы управления безопасностью на нефтяном шельфе. -------------------------------- <9> То есть внутренний контроль, см. раздел 4.2 ниже.

1.3. Различные категории регулирования безопасности

А. Регулирование безопасности касается двух очевидно различных вопросов. Во-первых, и это главное, оно устанавливает требования, которые прямо влияют на уровень риска. К данной категории относятся, например, правила: как должен осуществляться монтаж противовыбросных превенторов для разведочного бурения и какую квалификацию должны иметь сварщики. Их можно назвать требованиями к состоянию дел. Однако прямые предписания по безопасности также содержат требования, касающиеся действий и происшествий. В этой категории наиболее важные из них относятся к порядку выполнения работ, например, правила, как вести сварку определенных наиболее важных узлов сооружения или как проводить анализ риска эксплуатации сооружения. Выполнение и тех, и других правил, требующих от квалифицированного сварщика проведения сварочных работ определенным способом, вероятно, повысит уровень безопасности. Если же не следовать данным требованиям, риск возникновения несчастного случая, вероятно, повысится. Во-вторых, управление безопасностью касается вопросов, которые, вероятно, будут иметь косвенное воздействие на риск. Например, оператора можно обязать обращаться за разрешением на осуществление программы бурения с конкретным указанием, какое оборудование он намерен использовать для этой цели. Или от него можно затребовать журнал учета выполнения программ по техническому обслуживанию и ремонту производственных сооружений. Неисполнение данных предписаний само по себе не увеличивает риск в процессе эксплуатации, в отличие от ситуации, когда оператор использует опасное бурильное оборудование или воздерживается от проведения его технического обслуживания. Но отказ предоставить запрошенную информацию или нежелание обратиться за разрешением может привести к тому, что прямые требования по безопасности оборудования или его обслуживанию станут менее эффективными, и тем самым может косвенно отразиться на риске. Б. С юридической точки зрения прямые правила безопасности очень просты. Они представляют собой традиционные примеры прямых юридически обоснованных обязанностей, неисполнение которых, вероятно, приведет к традиционным последствиям - наверняка с "привкусом нефти". Для юриста или инженера они могут представлять некоторую проблему при определении их точного содержания <10>, но на самом деле они не являются сложными и их легко осознать и понять. -------------------------------- <10> Мы вернемся к этому ниже, см. раздел 3.2.2.

В. Более сложными являются косвенные правила безопасности, которые создают юридические основы для осуществления контроля безопасности. Контроль безопасности включает как пассивный элемент, т. е. мониторинг выполнения прямых правил безопасности в работе, так и активный элемент на случай, если данный мониторинг выявляет необходимость корректирующих мер. Последние могут включать предписание отдельных и более специфических и (или) точных прямых норм безопасности (посредством административных решений) для обеспечения дальнейшего методического руководства (см. раздел 3.2.4 ниже). Потребность в корректирующих мерах может вызвать необходимость применения правовых мер принуждения, например штрафных санкций (см. раздел 3.3.2 ниже). Поэтому необходимым условием для эффективного контроля безопасности является предоставление соответствующим государственным органам права вникать в деятельность, которая подлежит контролированию, и вмешиваться в эту деятельность, если в этом имеется необходимость, выявленная мониторингом. Отрасль следует обязать обращаться за разрешениями, представлять на рассмотрение планы, отчеты и т. д., а у власти должно быть право применять адекватные корректирующие меры. Косвенные правила по безопасности, однако, не ограничиваются созданием необходимой правовой базы для осуществления государственного контроля безопасности. Контролем безопасности должна также заниматься сама отрасль. Важную часть косвенных правил безопасности составляют правила, относящиеся к системе внутреннего контроля оператора. Требование к оператору создать и поддерживать определенную систему для контроля выполнения предписаний по безопасности не сделает его работу полностью безопасной, но риск ошибок, приводящих к несчастным случаям и ущербу, вероятно, снизится. Г. Основываясь на вышесказанном, можно сделать два важных замечания, и оба они существенны для понимания сути регулирования безопасности. Во-первых, с юридической точки зрения в усилия по совершенствованию безопасности на шельфе вовлечены два игрока: государство и отрасль, или - в отдельном случае - оператор. Во-вторых, нормативно-правовой режим в данной отрасли требует, чтобы каждый из игроков вводил систему для "управления безопасностью", включающую два элемента. Они должны предписывать нормы безопасности, т. е. определять нормы, которые следует выполнять, чтобы снизить риск несчастных случаев, и они должны установить систему для обеспечения фактического выполнения этих норм. Дальнейшие детали этого "управления безопасностью" у государства и отрасли, конечно, различны. Но важно понимать, что в основе они равнозначны. Нефтяная отрасль, конечно, занимается аспектами безопасности своей деятельности по ряду других причин, кроме необходимости выполнения обязательных требований государства. Уровень компенсаций за причинение ущерба, вызванного несоблюдением норм безопасности, может потребовать больших вложений в технологические инновации <11>; может пострадать публичный имидж вовлеченной компании; ущерб, причиненный оборудованию и установкам, может вывести их из строя и тем самым привести к большим убыткам и т. д. Однако далее мы сосредоточим внимание на обязательных элементах, т. е. "вовлеченности" государства. -------------------------------- <11> На этот аспект влияет и государство, см. раздел 10.9 об ответственности независимых подрядчиков и гл. 7 об ответственности за загрязнение окружающей среды Закона о нефтяной деятельности.

Д. Оценивая эту довольно пеструю картину, следует сказать, что нормы безопасности существуют в двух видах: они бывают прямые и косвенные. Наиболее важными из косвенных норм представляются те, которые устанавливают правовую основу для осуществления контроля безопасности. Предписания норм безопасности и осуществление контроля безопасности вместе составляют управление безопасностью. Управлением безопасности занимаются и государство, и отрасль. Исходя из юридической и практической целесообразности оба игрока вводят свои собственные системы управления безопасностью, которые, естественно, связаны между собой. Далее мы в первую очередь более подробно рассмотрим государственную систему управления безопасностью, затем отраслевую и, наконец, как эти системы взаимодействуют. Но прежде обратимся к аспекту юрисдикции, а именно выясним, какими сферами полномочий обладает прибрежное государство вне своей территории.

2. Проблема юрисдикции

Континентальный шельф располагается за пределами границ государственной территории и территориальных вод. Следовательно, прибрежному государству необходима специальная основа в нормах международного права, чтобы осуществлять свою юрисдикцию <12> над континентальным шельфом и деятельностью на нем. Мы не будем в целом вдаваться в эти вопросы, а проиллюстрируем их связь с регулированием безопасности, коротко коснувшись вопроса юрисдикции морских плавучих средств, занятых в нефтяной деятельности на шельфе. -------------------------------- <12> Обычно эти полномочия включают право регулировать, выносить решение и обеспечивать соблюдение законов.

В то время как некоторые из этих средств всю свою жизнь работают на шельфе стационарно, другие осуществляют движение на шельф и обратно. Последние часто занесены в государственный регистр судов. Если этим государством является не Норвегия, факт, что судно работает на норвежском континентальном шельфе, представляет вопрос международного права. Как разграничиваются пределы действия юрисдикции над этим судном между "прибрежным государством" и "государством флага"? Этот вопрос имеет отношение не только к регулированию безопасности, но и к ряду других проблем, например, занятости, страхованию, налогам, ответственности за гражданское правонарушение и т. д. По большинству из этих других вопросов прибрежное государство, в данном случае Норвегия, не может осуществлять никакой юрисдикции над иностранным судном, работающим на разведке и разработке шельфа, т. к. оно в той или иной мере находится в той же юрисдикции, что и любое судно в открытом море <13>. В том, что касается вопросов безопасности, ситуация гораздо сложнее. До тех пор, пока безопасность судна, его работы и персонала не представляет угрозу для окружающей среды, прибрежному государству нет необходимости вмешиваться, и данными вопросами будет заниматься государство флага. Но нетрудно предвидеть ситуации, когда присутствие и работа иностранного судна ставит интересы прибрежного государства под угрозу. Это как раз тот случай, когда это судно занято нефтяной деятельностью на шельфе данного государства. Безопасности буровых установок могут угрожать ошибочные маневры или монтажно-сборочные работы судна, утечки с судна могут привести к загрязнению окружающей среды и т. д. По этой причине прибрежному государству хотелось бы иметь полномочия, определенные международным правом, чтобы регулировать (и обеспечивать) определенные аспекты, связанные с судном и его работой. Если рассмотреть эту ситуацию с точки зрения государства флага, такое вмешательство будет означать соперничество юрисдикций, либо уводя данные вопросы из-под юрисдикции государства флага, либо серьезно усложняя дело (между прочим потому, что судно может, а на практике будет вынуждено подчиняться требованиям прибрежных государств, различающимся в зависимости от географического положения). -------------------------------- <13> Заметим, что вопросы юрисдикции сложны. Тот факт, что данное судно занято в нефтяной деятельности на шельфе, отличает его от обычных находящихся в море судов, потому что тогда вступают в действие отдельные правила международного права. Нормы международного права (и даже внутренний регламент) по вопросам охранных зон также устанавливают отдельное основание для юрисдикции над иностранными судами определенному прибрежному государству. Однако нам не нужно вдаваться в эти подробности.

Равновесие достигнуто в ст. 77 Конвенции ООН по морскому праву <14>: "Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов". -------------------------------- <14> Конвенция ООН по морскому праву (Монтего-Бей, 1982 г.). Такая же статья содержится в Конвенции по континентальному шельфу (Женева, 1958 г.), ст. 2 (1).

Едва ли можно сказать, что эта статья проясняет все вопросы, относящиеся к юрисдикции над континентальным шельфом. Однако она подчеркивает, что в нашем случае решающим является то, насколько вероятно нормативно-правовой вопрос, о котором идет речь, будет иметь прямое воздействие на аспекты безопасности разведки и разработки, т. е. базовой нефтяной деятельности. Основываясь на этом, разные аспекты деятельности на борту иностранной строительной баржи, занятой в грузоподъемных операциях при разработке шельфа, должны, вероятно, находиться в пределах разных юрисдикций, например, общие вопросы рабочей среды и порядок выполнения крановых работ. Чем больше деятельность на борту плавучего средства - или вообще работа самого средства - будет иметь сходство с деятельностью стационарных установок, тем сильнее будет аргумент за расширение сферы полномочий прибрежного государства. Основываясь на этом, обычные суда (например, поставщики и танкеры-челноки) и морские плавучие производственные платформы будут находиться под разными юрисдикциями. Между этими крайними противоположностями существует множество плавучих средств, которые в той или иной степени похожи на обычные суда. Одни из них специально созданы как дежурные суда, якорезавозчики, суда для снабжения, сейсмической и геологической разведки, подводных работ и т. д. Они могут выглядеть как обычные суда и приблизительно так же функционировать. То же относится и к танкерам-челнокам, перевозящим сырую нефть с шельфа на нефтеперерабатывающие заводы на суше. Все они изначально рассматриваются как суда государства флага, а не прибрежного государства. Другие суда выполняют монтажно-сварочные, строительные работы, прокладку трубопроводов и их техническое обслуживание. Они часто специально созданы для разведки и разработки нефти, по внешнему виду обычно сильно отличаются от обычных судов и тесно связаны с "базовой нефтяной деятельностью". Аспекты безопасной деятельности на них скорее больше похожи на те, что существуют на нефтяных платформах, а не на обычных судах. Следовательно, это может служить аргументом в пользу того, что данные суда должны находиться в пределах юрисдикции прибрежного государства. На практике речь идет скорее не об отсутствии юрисдикции или о полной юрисдикции прибрежного государства, а о том, какие из аспектов (деятельность, эксплуатация, технические агрегаты, профессиональные компетенции и т. д.) на борту морского передвижного средства должны находиться в пределах действия той или иной юрисдикции. Это следует из ключевых слов ст. 77 Конвенции ООН по морскому праву: "...суверенные права в целях его разведки и разработки...". Совсем другое дело, считает ли прибрежное государство нужным осуществлять юрисдикции, возложенные на него международным правом. Противоречивость соображений можно проиллюстрировать позицией Норвегии, имеющей сходство с позицией большинства стран, которые ведут как международную морскую деятельность, так и деятельность на нефтяном шельфе. Вообще, юрисдикция Норвегии как государства флага во внутренней правовой системе принимает форму морского законодательства, в то время как юрисдикция Норвегии как прибрежного государства осуществляется через нефтяное законодательство (включающее несколько законов, см. раздел 3.1.1 ниже). Судно, зарегистрированное в Норвегии, должно в принципе подчиняться нормам обоих законодательств, когда оно работает на норвежском континентальном шельфе. Так как в данном случае не возникает никаких проблем международного права, норвежские власти сами решают, какое из двух законодательств следует применить. Выбор основывается на соображениях, совершенно аналогичных тем, которые существенны для норм международного права, т. е. главным образом насколько тесно связаны между собой а) судно и его работа и б) специфические черты нефтяной деятельности, а не обычного морского судоходства. В результате, как правило, к судну не будет применено только законодательство по нефтяной безопасности, скорее, наоборот, к нему будет применено именно морское законодательство, если только судно не связано очень тесно с базовой нефтяной деятельностью. Это происходит не только по соображениям, аналогичным тем, что действуют в рамках международного права, но и из-за опасений, что выбор нефтяного законодательства может создать прецедент для других прибрежных государств, а это приведет к практическим - и, следовательно, коммерческим - ограничительным мерам в отношении норвежских судов, работающих по всему миру <15>. -------------------------------- <15> Подобные аргументы лежат в основе международных стандартов по регулированию безопасности в судоходстве.

Другими словами, даже если страна является одновременно и государством флага, и прибрежным государством по отношению к одному и тому же судну, выбор между той или иной юрисдикцией может представлять для нее проблему.

3. Государственная система управления безопасностью

Государственная нормативно-правовая система управления безопасностью объединяет два основных тесно взаимосвязанных между собой элемента: предписание норм безопасности (прямо или косвенно влияющих на ее уровень) и деятельность по контролю за исполнением данных норм. Третьим элементом, на наш взгляд, являются средства для обеспечения исполнения норм безопасности.

3.1. Структура регулирования безопасности

На официальном уровне документами, регламентирующими безопасность деятельности на шельфе, являются а) статуты и б) указы и предписания, изданные в соответствии с каждым из статутов (или в соответствии сразу с несколькими статутами).

3.1.1. Статуты

Деятельность в нефтедобывающей отрасли объединяет различные элементы, например производственную деятельность, морские работы, и связана с такими аспектами, как безопасность рабочей среды, загрязнение внешней окружающей среды и т. д. Для каждого из данных аспектов обычно существуют отдельные правовые нормы. Поэтому не существует единственного статута, который бы регулировал только аспекты безопасности нефтяной деятельности. По крайней мере четыре различных статута имеют отношение к безопасности на нефтяном шельфе. Разумеется, самым главным статутом, применимым к нефтяной деятельности на шельфе, является Закон о нефтяной деятельности 1996 года. Данный Закон содержит несколько статей по целому ряду различных аспектов безопасной деятельности от безопасности персонала до доступности установок (см. раздел 3.2.2 А ниже). Закон о безопасности рабочей среды 2005 года <16> тоже важен. Он содержит несколько статей, имеющих отношение к аспектам безопасной деятельности. -------------------------------- <16> Закон от 17 июня 2005 г. N 62, относящийся к рабочей среде, рабочему дню и охране труда.

С другой стороны, действие Закона 2005 г. изначально не распространяется на персонал, работающий на борту плавучего средства, занятого в нефтяной деятельности, т. к. он был создан для регулирования вопросов безопасности рабочей среды на суше, которые могут сильно отличаться от вопросов, возникающих в морской деятельности. Аспекты безопасности рабочей среды на борту судна наряду с другими вопросами регулируются Законом о безопасности и охране судов 2007 года <17> и Законом о моряках 1975 года <18>. -------------------------------- <17> Закон от 16 февраля 2007 г. N 09, относящийся к безопасности и защите судов. <18> Закон от 30 мая 1975 г. N 18 о моряках.

Специфические риски, также касающиеся деятельности в нефтяной отрасли, освещены в отдельных законодательных актах, таких как Закон о надзоре за электричеством 1929 года <19> и Закон о защите от пожаров и взрывов 2002 года <20>. В связи с тем что вопросы, связанные со здоровьем, также могут воздействовать на безопасность деятельности на шельфе, они освещены в специальном законодательстве по здравоохранению, в общей сложности объединяющем шесть законов (см. раздел 3.2.1 ниже) <21>. -------------------------------- <19> Закон от 24 мая 1929 г. N 4, относящийся к надзору за электрическими установками и оборудованием (в него вносились поправки, последние - в 2009 г.). <20> Закон от 14 июня 2002 г. N 20, относящийся к защите от пожаров, взрывов, аварий и воздействия вредных веществ и задачам по противопожарным спасательным работам. <21> Закон от 2 июля 1999 г. N 64 о правах пациентов; Закон от 5 августа 1994 г. N 55 о защите от инфекционных болезней; Закон от 23 июня 2000 г. N 56 о социально-оздоровительных мероприятиях; Закон от 19 ноября 1982 г. N 66 о муниципальной службе здравоохранения и Закон от 19 декабря 2003 г. N 124 о производстве продуктов питания и их безопасности.

Нефтяная деятельность может представлять опасность для внешней окружающей среды, поэтому Закон о защите от загрязнения и отходах 1981 года <22>, как и Закон о контроле товаров и услуг 1976 года <23>, очевидно, относятся к данному типу деятельности. -------------------------------- <22> Закон от 13 марта 1981 г. N 6 о защите от загрязнения и отходах. <23> Закон от 11 июня 1976 г. N 79 о контроле товаров и услуг.

Можно с уверенностью сделать вывод, что быть в курсе всех законов, относящихся к безопасности нефтяной деятельности, достаточно трудно.

3.1.2. Роль указов и регламентов

В то время как Закон о нефтяной деятельности по своей цели прямо применим к нефтяной деятельности на шельфе, другие статуты применяются к этой деятельности через специальные положения <24>. В связи с тем что детали законов неоднозначны и до некоторой степени трудны для толкования, а сами законы частично совпадают как по сути, так и по области применения, общая картина становится, мягко говоря, несколько запутанной. -------------------------------- <24> Изначально действие данных законов ограничивается границами территории Норвегии (об условиях распространения их действия на континентальный шельф, основанных на нормах международного права, см. раздел 2 выше). Специальные положения необходимы для того, чтобы иметь возможность применять законы к деятельности на шельфе. Все упомянутые здесь законы содержат такие специальные положения.

Однако на практике нормативно-правовой режим гораздо проще. Во-первых, на уровне официальных законов найдется не так много важных положений по безопасности, и, во-вторых, большинство законов оставляют решение вопроса о том, как и при каких обстоятельствах они будут применяться к деятельности на шельфе, на усмотрение Короля (т. е. правительства через королевский указ). Следовательно, мы можем обратиться к указам (и предписаниям, изданным в соответствии с ними) для того, чтобы в полной мере иметь представление о регулировании безопасности на шельфе. Изначально эти указы (и предписания) могут рассматриваться и выполняться без учета закона или законов, составляющих их официальный базис. Это также поможет ориентироваться в многочисленных государственных органах, контролирующих безопасность нефтяной деятельности <25>. Королевским Указом (далее см. раздел 3.2 ниже) норвежское Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства назначено главным государственным органом, администрирующим безопасность на шельфе и координирующим работу и обязанности других государственных структур, которые контролируют правовые аспекты в отрасли. -------------------------------- <25> Исполнение разнообразных законов, указов и предписаний, относящихся к безопасности нефтяной деятельности на шельфе, контролируется различными министерствами, директоратами и другими государственными органами. Поэтому наряду с неоднородным набором законов имеется столь же неоднородный круг юридических лиц для администрирования отрасли. Данная непростая картина упрощается учреждением Государственного агентства по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства - органа, который координирует работу всех других государственных структур по таким аспектам нефтяной деятельности, как здоровье, безопасность и охрана окружающей среды на шельфе и до некоторой степени на суше. См. п. п. 2 и 3 Королевского указа от 19 декабря 2003 г. N 1592 об образовании Государственного агентства по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства.

3.1.3. Упрощенный подход

Таким образом, несмотря на то, что правовая и административная основы для государственного управления безопасностью на шельфе изначально очень сложны, их можно свести к нескольким компонентам, если обратиться к практическим аспектам участия в этой деятельности государства. Чтобы иметь общее представление о главных вопросах, можно сосредоточиться на одном пакете документов - Рамочных предписаниях 2010 г. и на одном государственном органе - Государственном агентстве по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства.

3.2. Рамочные предписания 2010 года (Framework Regulations) и соответствующие им документы

3.2.1. Структура предписаний

Юридическая рамочная основа для нефтяной деятельности на шельфе сформулирована Королевским Указом от 12 февраля 2010 г., который касается вопросов здоровья, безопасности и защиты окружающей среды на нефтяном шельфе и на определенных нефтяных сооружениях на суше <26> (Framework Regulations). В соответствии с данным Указом <27> правомочными директоратами <28> были изданы четыре подчиненных предписания. Каждое из этих предписаний охватывает требования по безопасности, связанные с такими аспектами, как управление, сооружения, деятельность и технические и операционные вопросы. Все они, за исключением последнего, коллегиально сформулированы четырьмя директоратами. В то время как предписания по управлению и техническим и операционным вопросам содержат положения, касающиеся всех фаз и всех аспектов работы, сферы действия предписаний по деятельности и сооружениям дифференцируются в соответствии с разграничением между ведением работ и положением дел. -------------------------------- <26> Включение "определенных сооружений на суше" в рамки Указа и в предписания стало в 2010 г. главной причиной принятия поправок ко всему ранее (2001 г.) принятому пакету указов, распространивших действие Указа на безопасность деятельности нефтеперерабатывающих заводов на суше, тесно связанных с производственными сооружениями шельфа, и на полномочия органов, обеспечивающих соблюдение законов. Границы просто определены точным перечислением имеющихся на суше сооружений (в Karsto, Sture и т. д.), см. Рамочные предписания, ст. 6 (f). <27> Строго говоря, это не совсем корректно, т. к. Рамочные предписания не дают правовой основы для четырех подчиненных предписаний. По неназванным причинам все они юридически прямо основаны на большинстве статутных положений, дающих правовую базу и для Рамочных предписаний, а также на положениях Рамочных предписаний, которые наделяют соответствующие директораты полномочиями издавать предписания (ст. 68, п. 1 (b)). С юридической точки зрения последнего основания достаточно, к тому же он определяет иерархию между Указом и предписаниями. <28> Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства, Агентство мониторинга климатических изменений и загрязнения, Директорат здравоохранения и Агентство по надзору и контролю продуктов питания. Здесь находит отражение тот факт, что в основе предписаний лежат вышеназванные законы, контроль за исполнением которых возложен на четыре различных государственных органа.

Рамочные предписания обусловливают юридическую рамочную основу для регулирования безопасности. Они устанавливают общую сферу применения всех предписаний, их общую цель и определения (терминологию), ответственных за исполнение всех предписаний и общие основные нормы по здоровью, безопасности и охране окружающей среды, обозначенные как "культура здоровья, безопасности и охраны окружающей среды" (ст. 15). В рамках данной юридической основы четыре предписания обстоятельно объясняют, какие требования предъявляются по каждому отдельному аспекту. Совместная сфера применения всех предписаний в общем смысле определена ссылкой на ст. 1.4 Закона о нефтяной деятельности с некоторой корректировкой, вытекающей из аналогичных положений, содержащихся в других законах, на основе которых создан Указ (см. раздел 3.1 выше) <29>. Это означает, что основным критерием здесь является то, будет ли вопрос, о котором идет речь, относиться к "нефтяной деятельности", определяемой в Законе о нефтяной деятельности как "вся деятельность, связанная с подводными нефтяными месторождениями" и далее уточняемой примерами такой деятельности (см. ст. 1.6 (c) и (e) - (i)). Нет нужды углубляться далее, нам достаточно отметить, что Указ охватывает все аспекты деятельности, включая относящуюся к определенным сооружениям на суше, которые обоснованно можно считать настолько связанными с добычей нефти на шельфе, что они могут быть релевантными для безопасности этой деятельности <30>. -------------------------------- <29> Данный метод установления сферы применения довольно сложен. Это может привести к тому, что различные части Указа (и следовательно, четырех предписаний) будут иметь разные сферы применения в зависимости от того, какой закон следует считать официальной основой для положения, о котором идет речь. С другой стороны, этого едва ли можно избежать, допуская что а) Указ должен основываться на нескольких законах и что б) эти законы определяют свое применение к вопросам, связанным с деятельностью на шельфе, по-разному. <30> Повторим, что различные типы судов, занятые в нефтяной деятельности, создают проблемы (см. раздел 2 выше). В абз. 2 ст. 4 Рамочных предписаний говорится, что "нижеперечисленные являются изъятиями из Закона о рабочей среде и положений данных предписаний, которые сформулированы в соответствии с Законом о рабочей среде: а) суда снабжения, дежурные суда... с другими судами... и сравнимая деятельность, которая считается судоходством; б) суда, выполняющие строительство... в нефтяной деятельности...". Однозначно сказано, что эти изъятия относятся только к положениям, относящимся к Указу, которые заложены в Законе о рабочей среде, так как Закон требовал этих изъятий. Однако Закон о нефтяной деятельности не требует этого, имея в виду, что те части предписаний, которые сформулированы на основе данного Закона, могут применяться к "деятельности, которая считается судоходством", в пределах, разрешенных ст. 1.6 (d), определяющей "сооружения" в соответствии с Законом о нефтяной деятельности. Это изъятие, таким образом, иллюстрирует сложность, вызванную тем, что Рамочные предписания заложены в нескольких законах, имеющих различные сферы применения. Ситуация и сегодня остается столь же запутанной, как и в 1967 г., когда были изданы первые правила по безопасности.

Указ и четыре предписания преследуют следующие три цели (см. ст. 1 Указа): способствовать "повышению уровня" безопасности, "систематически принимать меры" для выполнения требований по безопасности и содействовать "развитию и совершенствованию" стандартов безопасности. Если первая и последняя из этих целей непосредственно имеют в виду фундаментальные задачи любого законодательства по безопасности, то вторая цель указывает несколько другое направление, а именно: чтобы иметь возможность "систематически применять" соответствующие меры для выполнения требований по безопасности, ответственная сторона должна создать административно-организационную структуру. Таким образом, данная цель дает начало системе внутреннего контроля (см. раздел 1.2 Б выше). Следует также обратить внимание на задачу развития и совершенствования стандартов безопасности. Точное указание на присущую им динамичность в предписаниях является вполне понятным с точки зрения постоянно меняющихся представлений общества о приемлемых нормах безопасности. Поэтому предписания должны отражать то, что требуемый уровень безопасности непостоянен. Но эта задача также ставит некоторые правовые вопросы, по крайней мере, если к ней добавляются другие требования <31>, что на самом деле и происходит. В какой-либо определенный момент будет непросто установить соответствующее требование и, следовательно, установить основу для обеспечения его исполнения в конечном счете в форме уголовной ответственности. -------------------------------- <31> См., например: абз. 2 ст. 10 Указа: "Необходимо установить высокий стандарт здоровья, безопасности и охраны окружающей среды, поддерживать его и способствовать его дальнейшему развитию".

И наконец, Рамочными предписаниями определены ответственные стороны: "оператор и другие участники деятельности несут ответственность согласно данным предписаниям" (абз. 1 ст. 7). Термин "другие" относится и к компании, и к индивидуальным лицам, имея в виду, что любой, занятый в "нефтяной деятельности", должен выполнять требования Указа и четырех предписаний. Но, кроме этого, оператор несет особую ответственность: он должен "обеспечить, чтобы любой, кто выполняет работу от его имени лично, через работников, подрядчиков или субподрядчиков, выполнял требования, оговоренные в законодательстве по вопросам здоровья, безопасности и охраны окружающей среды" (см. абз. 2 ст. 7). Этим пунктом оператор определяется как центральный игрок, а его система внутреннего контроля - как ключевой фактор, влияющий на эффективность законодательства по безопасности (см. далее разделы 4.3 и 5 ниже).

3.2.2. Прямые требования по безопасности

В законодательстве о нефтяной деятельности на шельфе нелегко найти требования, прямо предписывающие, что следует и что запрещено делать, чтобы добиться уменьшения риска до приемлемых пределов. Вместо того чтобы предписывать способы, которые нужно применять, законодательство скорее определяет: чего следует добиться, т. е. результаты, которые определены законодательством и на которые направлены усилия администрирующих органов. Такие функциональные требования предоставляют ответственной стороне право выбирать способ, который, вероятно, приведет к достижению требуемого результата. По этой причине приоритет функциональных требований тесно связан с возникновением системы внутреннего контроля. Важно, чтобы у ответственной стороны была возможность сделать правильный выбор в рамках функциональных требований, определенных законодательством по безопасности. Такое внутреннее предписание норм является одним из элементов внутреннего контроля, тогда как второй его элемент - это сама проверка выполнения этих норм и введение возможных корректирующих мер (см. далее раздел 4.1 ниже). А. В законодательстве по безопасности представлены многочисленные примеры функциональных требований. Главное положение по безопасности на шельфе содержится в Законе о нефтяной деятельности: "Нефтяная деятельность должна осуществляться таким образом, чтобы обеспечить высокий уровень безопасности, поддерживать его и способствовать его дальнейшему совершенствованию в соответствии с технологическим прогрессом" (ст. 9.1). Глава, содержащая общие положения, гласит: "Нефтяная деятельность, согласно данному Закону, должна осуществляться надлежащими способами и согласно соответствующему законодательству о такой нефтяной деятельности. Нефтяная деятельность должна уделять должное внимание безопасности персонала, окружающей среды и экономических ценностей, которые представлены сооружениями и судами, включая их операционную доступность" (абз. 1 ст. 10.1). Можно сделать три замечания, относящихся к данным положениям. Во-первых, уровень безопасности недостаточно определен. Осведомленность о том, что "следует поддерживать высокий уровень безопасности" и "уделять должное внимание безопасности персонала", не принесет много пользы. Следует признать, что подчиненные предписания предлагают некоторые спецификации, о которых речь пойдет ниже, но главная проблема остается: требуемый уровень безопасности никаким образом точно не определен, и определить его едва ли возможно. Во-вторых, каким бы ни был этот требуемый уровень, следует "способствовать его дальнейшему совершенствованию" в соответствии с технологическим прогрессом. Этот аспект динамичности существенен, но он еще более затрудняет определение требуемого уровня в какой-то данный определенный момент. И наконец, Закон недвусмысленно говорит об обеспечении "операционной доступности", придавая тем самым более широкое значение традиционному концепту безопасности. Даже если вред не будет причинен людям, окружающей среде или установкам в случае незапланированного происшествия, но оно сделает невозможным выполнение установкой заданной цели, это нарушит требования по безопасности, определенные Законом о нефтяной деятельности, и потенциально повлечет за собой все последствия нарушения требований по безопасности. Б. Рамочные предписания содержат дальнейшее руководство, касающееся стандартов, содержащихся в Законе. Например, нефтяная деятельность должна осуществляться безопасными и разумными способами, "основанными как на отдельной, так и на общей оценке всех факторов, релевантных для планирования и осуществления деятельности, с учетом здоровья, безопасности и сохранения окружающей среды", "следует также учитывать специфическую природу деятельности, местные условия и операционные допущения" (абз. 1 ст. 10). Далее, ст. 11 предписывает, что оценка безопасности "должна вестись на всех фазах нефтяной деятельности", и, если имеется "недостаточно данных о возможном воздействии технических, операционных или организационных решений на здоровье, безопасность или окружающую среду, им следует предпочесть решения, которые уменьшат эту неопределенность". Но эти положения, очевидно, являются слишком общими, чтобы быть полезными в каждодневной работе по планированию, строительству и эксплуатации установок безопасным способом.

Некоторую пользу могут принести более определенные положения Рамочных предписаний и подчиненные предписания, большинство из которых, однако, представляют собой более детальные функциональные требования. Иллюстрацией может служить положение о нагрузках и устойчивости к ним: "случайные нагрузки и естественные нагрузки с годовой вероятностью больше или равной -4 1 x 10 не вызовут снижение функции безопасности", определяемой как "поддержание основных нагрузок в грузонесущих конструкциях до эвакуации сооружения" <32>. Имеющие юридическую силу указания, как добиться этой цели, отсутствуют, однако есть инструкции, отсылающие пользователя к принятым стандартам (см. далее п. В ниже).

И это тоже обычная картина: предписания вряд ли дают подробную инструкцию в виде юридически обязательных и широко применяемых правил по выполнению требуемых стандартов безопасности. В отдельном случае, однако, предписания могут дополняться административными решениями, содержащими дальнейшие подробности и даже специфические способы, которые следует применять для выполнения предписанных обязанностей. Эти детально прописанные нормы для отдельного случая являются аспектом государственного контроля безопасности (см. далее раздел 3.2.4 ниже). В. Большая помощь ответственной стороне предоставляется в виде не имеющих обязательной юридической силы инструкций и рекомендаций, прилагаемых к предписаниям <33>. Одно только Предписание о сооружениях ссылается в общей сложности почти на сотню стандартов, изданных двенадцатью различными норвежскими и иностранными учреждениями, статистика по другим предписаниям несколько менее впечатляюща. Каждый из стандартов, как правило, дает исчерпывающее и подробное руководство и рекомендации по их применению в определенной сфере, обычно с описанием методов, используемых для достижения результатов, предписанных функциональными стандартами, а не просто детальные определения целей. Другими словами, нет недостатка в подробно изложенных нормах даже в виде четко прописанных методов, которые следует применить. Однако все они не имеют обязательной юридической силы. -------------------------------- <33> Процитированное выше положение о случайных нагрузках сопровождается официальной инструкцией, рекомендующей пользоваться несколькими стандартами NORSOK для создания конструкций таким образом, чтобы соответствовать функциональным требованиям.

Это не означает, принимая во внимание их юридическую необязательность, что рекомендованные стандарты не относятся к делу. С практической точки зрения они, конечно же, очень уместны, например, для инженера, создающего сооружения. В Рамочных предписаниях говорится, что "когда ответственная сторона пользуется рекомендованным в руководстве стандартом в соответствии с предписаниями, чтобы выполнить требования, касающиеся здоровья, безопасности и окружающей среды, ответственная сторона может допустить, что заданные требования выполнены" (см. абз. 1 ст. 24). Данная формулировка может показаться менее строгой, чем те, что используются в Королевских Указах, но положение, несомненно, подразумевает, что, следуя рекомендованным стандартам, ответственная сторона работает в полном соответствии с соответствующим предписанием - во всяком случае, до тех пор, пока особые обстоятельства убедительно не покажут обратное. В этом смысле стандарт выполняет функцию предписания, но не наоборот: ответственная сторона в принципе свободна в выборе для достижения предписанных целей иного, а не указанного стандартом способа, и это не обязательно будет приравнено к нарушению статутных обязанностей, содержащихся в функциональном требовании предписания. Но в этом случае ответственная сторона "должна суметь документально доказать, что выбранное решение соответствует нормативно-правовым требованиям" (абз. 2 ст. 24). Важным признаком для определения того, действительно ли выбранное решение отвечает требованиям, является, конечно, общее впечатление, оставленное непримененными стандартами. Г. Суммируя сказанное, можно утверждать, что большая часть прямых норм безопасности, содержащихся в предписаниях, - функциональные требования, которые оставляют ответственной стороне возможность принятия самостоятельного решения о том, каким способом будут выполняться предписанные задачи. Однако на практике эта свобода выбора ограничена, поскольку официальные комментарии к предписаниям рекомендуют применение определенных стандартов. На ответственную сторону возлагается обязанность доказывать, что выбранный ею метод столь же хорош, как и рекомендованный стандартом, если она все же решила от него отказаться. Важным результатом данной системы является то, что нет исчерпывающих нормативно-правовых требований - это освобождает отрасль для применения своих лучших know-how для достижения приемлемого уровня безопасности. Это, в свою очередь, означает, что требования безопасности не являются статичными настолько, как если бы подробные правила о том, что следует и что запрещено делать, обстоятельно объяснялись в предписаниях. Эта система также естественно возлагает ответственность за безопасность на саму отрасль. Но система полностью зависит от того, сможет ли отрасль играть главную и до некоторой степени независимую роль в управлении безопасностью. И государство не исполняло бы свою часть работы должным образом, если бы не осуществляло контроль за тем, чтобы отрасль (и любая ответственная сторона) действительно смогла как следует играть свою роль. Это приводит нас к косвенным нормам безопасности.

3.2.3. Косвенные требования безопасности

Тогда как прямые требования безопасности непосредственно направлены на совершенствование уровня безопасности с помощью функциональных требований и рекомендуемых стандартов, косвенные требования безопасности касаются иных вопросов, которые, в свою очередь, тоже могут отражаться на безопасности, но которые непосредственно воздействия на безопасность не оказывают. Если перед операцией бурения оператор должен представить на одобрение план ее проведения, бурение, вероятно, станет более безопасным. При подготовке плана нужно рассмотреть, выбрать и описать альтернативное оборудование и последовательность операций, что повышает вероятность выбора наилучших решений и, следовательно, правильного их применения при бурении. Тем самым вероятность риска причинения вреда снизится. Но прямой подход, точно определяющий, как именно следует выполнять бурение, будет, вероятно, иметь более сильное воздействие на уровень безопасности, чем простое требование представить на одобрение планы. Подобным же образом обязанность докладывать о работах по техническому обслуживанию может оказывать косвенное влияние на безопасность, в то время как обязанность выполнять определенные работы по обслуживанию будет непосредственно воздействовать на безопасность. Косвенные и прямые нормы безопасности могут успешно применяться параллельно, и практически нет причин не использовать эту возможность. Может показаться, что косвенные нормы являются менее эффективным средством достижения безопасности, чем прямые, однако они расширяют список полезных инструментов, используемых для достижения данной цели. Вместо того чтобы ставить на одну лошадь - подробные правила о том, что следует и что запрещено делать, которые, вероятно, прямо влияют на безопасность, - регулирование безопасности требует от отрасли еще и устанавливать процедуры и проводить экспертизу, чтобы управлять и исполнять прямые требования безопасности. Следующие косвенные нормы тоже определяют, что следует и что запрещено делать. Оператор должен организовывать свою работу в соответствии с определенными стандартами, нанимать квалифицированный персонал, контролировать деятельность и докладывать о ней, составлять операционные планы и представлять их для одобрения и т. д. Но хотя правовой инструмент в основном один и тот же, другой объект регулирования предполагает, что косвенные нормы действуют на ином уровне. Они накладывают на отрасль два важных обязательства, которые не следуют из прямых норм. Во-первых, отрасль должна установить систему, которая даст ей возможность выполнять требования безопасности на всех работах. Отрасль, однако, не полностью свободна решать, как это следует сделать - она должна вести управление своей собственной системой безопасности в соответствии с требуемым порядком. Результатом этого требования является внедрение системы внутреннего контроля (см. раздел 4.3 ниже). Во-вторых, эта система внутреннего контроля должна быть официально связана с системой государственного управления безопасностью. Отрасль должна в соответствии с юридически обоснованным требованием создать систему для эффективной связи с государственными органами, которые обеспечивают выполнение предписаний по безопасности. Это важный элемент системы государственного контроля безопасности, в которой разнообразная информация, поступающая от отрасли, создает, в свою очередь, основание для проверки выполнения предписаний по безопасности (см. раздел 5 ниже). Таким образом, косвенные нормы по безопасности выполняют в управлении безопасностью две важные функции. Они устанавливают правовую основу для системы внутреннего контроля и являются правовым звеном между ней и системой государственного контроля безопасности. Предписания по безопасности содержат многочисленные примеры косвенных требований по безопасности. Вот некоторые из них: "Ответственная сторона должна готовить и хранить материалы и информацию, необходимые для документального подтверждения того, что ее деятельность планируется и осуществляется разумным способом. Ответственная сторона должна обеспечить представление документации, доказывающей выполнение требований, предусмотренных в предписаниях, или принятых в соответствии с ними" <34>. Имеются несколько положений, обязывающих ответственную сторону получать согласия и разрешения на различных стадиях выполнения работ, а также положение, которое в общем смысле наделяет Нефтяную администрацию безопасности полномочиями определять через предписания или отдельные административные решения, что оператор "должен получить предварительное согласие норвежской Нефтяной администрации безопасности на осуществление определенной деятельности" <35>. Менее общим, но не менее важным примером является следующее положение: "что касается рабочих смен и смены команд, то ответственная сторона должна обеспечить необходимость передачи информации с точки зрения систем безопасности и непрерывности работы" <36>. -------------------------------- <34> Рамочные предписания. Абз. 1 ст. 23. <35> Рамочные предписания. Абз. 1 ст. 29. Подробные положения даны в ст. 25 Предписаний по управлению, где перечисляются десять различных видов деятельности, по которым нужно получить предварительное согласие, например, подводные работы с участием людей, крупные модификации установок и перемещение установок. <36> Рамочные предписания. Ст. 32. Невыполнение этого требования явилось прямой причиной трагедии на Piper Alpha в 1988 г. (см. сноску 1).

Самым общим из косвенных требований безопасности является положение, которое обязывает ответственную сторону "создать, развивать и совершенствовать систему управления, призванную обеспечить выполнение требований законодательства, касающихся здоровья, безопасности и защиты окружающей среды" <37>. В этом и заключается основа для системы внутреннего контроля. -------------------------------- <37> Рамочные предписания, абз. 1 ст. 17; абз. 2 ст. 12: "ответственная сторона должна гарантировать, что каждый, кто выполняет от ее лица работу, подпадающую под действие данных предписаний, должен обладать компетенциями, необходимыми для выполнения данной работы разумным способом". Вместе данные статьи требуют, что как организационная структура, так и люди, работающие в ней, должны ясно понимать нормы безопасности, выполнять их, следить, чтобы они выполнялись, и осуществлять необходимые корректирующие меры (см. далее раздел 4.3 ниже).

3.2.4. Общие предписания и отдельные административные решения

Как прямые, так и косвенные нормы безопасности являются общими и предписываются в форме статутов, королевских указов или предписаний, которые можно применить к любой стороне, "участвующей в деятельности, подпадающей под данные предписания" <38>. Мы также выяснили, что нормы носят общий характер и в том смысле, что они не предлагают подробных инструкций, непосредственно применимых в определенной ситуации. -------------------------------- <38> См.: ст. 6 (a) Рамочных предписаний, определяющую "ответственную сторону" в соответствии с предписаниями.

Имеется два вида правовых инструментов, которые могут трансформировать общие положения в отдельные требования, приспособленные к определенной ситуации и участвующей стороне. Во-первых, это изъятия. Соответствующие министерства и их надзорные органы "могут разрешить изъятия из положений, оговоренных в или принятых в соответствии с" Рамочными предписаниями, в том случае, если учтены исполнительные полномочия других органов, если "имеются специальные обстоятельства" и вместе с обращением за изъятием прилагается письменное согласие выборного представителя работников и если это изъятие "может способствовать безопасности рабочей среды" <39>. Согласно норвежскому административному праву это означает, что надзорным органам предоставляются широкие полномочия в принятии решений об изъятиях и в определении обстоятельств, при которых данные изъятия могут быть разрешены. -------------------------------- <39> См.: ст. 70 Рамочных предписаний.

Во-вторых, это отдельные решения. Надзорные органы "могут принимать административные решения, необходимые для исполнения положений, оговоренных в" Рамочных предписаниях <40>. Вообще говоря, согласно общим принципам административного права, подобные решения не могут представлять собой более обременительные требования к отрасли, чем те, которые содержатся в предписаниях; они могут лишь специфицировать и давать уточнения в рамках общих положений предписаний. Они также не могут изменять требования, содержащиеся в предписаниях, т. к. такие решения должны принимать форму "изъятий" и соотноситься с любыми ограничениями, распространяющимися на такие решения. Но на практике такие типы административных решений возникают одновременно, и тогда границы могут расширяться. Типичным примером являются согласия и разрешения, за которыми оператор должен обращаться на определенных стадиях работ. Принимая решение о выдаче согласия, надзорный орган может рассмотреть возможность выдачи разрешения на изъятие из положения в сочетании с условием, которое усиливает требования, уже вытекающие из другого положения <41>. -------------------------------- <40> См.: ст. 69 Рамочных предписаний. <41> Может ли и до каких пределов разрешение об изъятии расширить полномочия авторитетного органа для принятия отдельных решений, которые превысят требования, содержащиеся в предписаниях, является запутанным и сложным предметом общего административного права.

Положения об изъятиях и отдельные решения вместе делают предписания более гибкими. Требования могут быть приспособлены к отдельным условиям, и полученный опыт может отражаться в операционных требованиях без необходимости внесения поправок в предписания. Эта гибкость является также важным условием для взаимосвязи между государственным управлением безопасностью и управлением безопасностью отрасли (см. далее раздел 5 ниже).

3.3. Государственный контроль безопасности

3.3.1. Объекты контроля и способы его осуществления

Государство не ограничивает свое влияние на безопасность формулированием правовых требований в форме прямых и косвенных норм безопасности. Система государственного управления безопасностью также включает контроль за тем, чтобы ответственная сторона действовала согласно данным нормам. Контроль безопасности зависит от того, какие требования положены в его основу <42>. Проверка выполнения прямых требований безопасности в корне отличается от мониторинга выполнения косвенных норм просто потому, что фактические объекты контроля такие разные. Мы можем провести различие между прямой проверкой и косвенным надзором. -------------------------------- <42> Термин "контроль" не очень точен. Он может означать пассивную проверку или активное контролирующее руководство. Когда говорится о государственном контроле безопасности, следует эти понятия разграничивать. Пассивная проверка означает проверку или аудит работы отрасли, тогда как активный контроль требует, чтобы за пассивным контролем следовали административные решения, обращенные к отрасли (см. пункт 3.2.4 выше об административных решениях, связанных с контролем).

А. Прямая проверка касается строгого соблюдения отраслью правил безопасности, например: плотно ли пригнаны клапаны, приемлем ли уровень коррозии, достаточно ли крепки грузонесущие конструкции, безопасны ли подводные работы, соответствует ли квалификация оператора крана нормам. Этот вид контроля представляет собой "практический" контроль деятельности и состояния дел, которые, вероятно, будут прямо влиять на риск причинения вреда, связанный с деятельностью отрасли. Он логически вытекает из традиционного участия государства в производственной деятельности, начиная еще со времен промышленной революции, и широко применялся во времена становления системы контроля безопасности в нефтяной деятельности на шельфе до возникновения системы внутреннего контроля. Б. Косвенный надзор осуществляет мониторинг и аудит отраслевой системы контроля собственной деятельности, т. е. системы внутреннего контроля. Как мы увидим далее (см. раздел 4.3), отрасли предписывается документировать работу системы внутреннего контроля. Данная документация является убедительным свидетельством того, существует ли и работает ли требуемая система в отрасли, и служит релевантным объектом для контроля безопасности <43>. -------------------------------- <43> См.: абз. 2 ст. 67 Рамочных предписаний: Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства "осуществляет надзор за управлением системами, созданными в соответствии с данными предписаниями, и принимает решения, необходимые для исполнения положений, касающихся требований администрирования систем управления...".

Но одно дело иметь в отрасли структурированную систему управления внутренней безопасностью, и совсем другое - применяется ли данная система на деле для выполнения соответствующих требований. Чтобы это проверить, государственный контроль должен взглянуть непосредственно на саму деятельность, чтобы выяснить, например, влияет ли система внутреннего контроля на то, чтобы клапаны действительно были плотно пригнаны и т. д. Чтобы косвенный надзор стал эффективным инструментом обеспечения стандартов безопасности, его необходимо дополнять прямой проверкой технических деталей, чем изначально должна заниматься система внутреннего контроля - просто гарантировать, что система действительно работает в соответствии с тем, как ей предписано <44>. -------------------------------- <44> Пример этому дан в ст. 67 Рамочных предписаний: "В рамках своих полномочий надзорные органы могут потребовать от оператора провести проверку своими собственными силами или обратиться в соответствующие общества, которые осуществляют подобную деятельность".

Следовательно, существует тесная связь между двумя видами государственного контроля - раз система внутреннего контроля была введена, она и сама стала естественным объектом государственного контроля. Но баланс между двумя системами изменился, и роль косвенного надзора возросла. Это объясняется появлением функциональных требований. Наряду с измененным методом предписания норм по безопасности, т. е. переходом от специфических способов к общим целям, произошли изменения и в государственной системе надзора за безопасностью. Главная задача заключается в том, чтобы отрасль смогла принимать адекватные решения внутри широких границ, определенных функциональными требованиями, и чтобы эти решения действительно применялись в деятельности, т. е. чтобы система внутреннего контроля работала. В. Как прямая проверка, так и косвенный надзор могут в принципе осуществляться в двух формах. Контроль может быть ограничен просто мониторингом происходящего или может стать частью системы согласований "пуск-стоп-пуск" ("go-stop-go"), что означает: определенные этапы работы не могут быть пройдены до тех пор, пока контролирующий орган, например Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства, не даст положительное заключение о том, что соответствующие требования выполнены. Обычно это сопровождается требованием, чтобы отрасль на этих этапах работ обращалась за согласием или разрешением продолжить работу и чтобы к обращению прилагались планы, информация, документация и т. д., позволяющие Государственному агентству по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства полностью понять ситуацию и оценить запланированные действия с точки зрения вопросов безопасности. Очевидно, что данная система обращения за согласием является более эффективной в том смысле, что "бремя доказывания" несет отрасль, в то время как система мониторинга предполагает, что Государственное агентство по надзору за обеспечением безопасности нефтегазового производства само должно собрать всю соответствующую информацию и, основываясь на ней, принимать решения. С другой стороны, система "пуск-стоп-пуск" неизбежно означает остановки в работе, связанные с ожиданием разрешения и т. д., которые могут сильно мешать рациональному продвижению работы. В связи с этим предпочтительнее система мониторинга "наблюдение за работой другого" ("looking over the shoulder"), которая позволяет отрасли продолжать работу до тех пор, пока она не будет решительно остановлена контролирующими органами. Г. Государственным чиновникам не нужно осуществлять работу по текущему физическому контролю объектов. Государственный контроль может основываться на информации, предоставленной другими источниками, например, классификационными обществами - Lloyd's или норвежским Veritas, которые осуществляют свой собственный контроль. Хотя эта система получила гораздо большее развитие в безопасности морской деятельности, она также важна и для безопасности на шельфе <45>. Однако гораздо более важной базой для государственного контроля является информация, предоставляемая собственно отраслью, основанная на работе самих сотрудников или приглашенных классификационных обществ. Система внутреннего контроля изначально предусматривает, что персонал, работающий на оператора, должен осуществлять проверки физических объектов, например, состояние трубопровода высокого давления в технологическом модуле, и предоставлять отчеты по данным проверки. Государственный контроль может обеспечить правильность выполнения работы, проведя собственную проверку данного объекта. Или он может ограничиться проверкой, что система внутреннего контроля создана (т. е. осуществить косвенный надзор), а затем использовать данные системы - отчеты о собственных проверках оператора - как базис для государственного контроля физических объектов. Тот факт, что на практике так чаще всего и происходит, делает надежную работу системы внутреннего контроля решающим фактором, и, следовательно, для нее требуется интенсивный косвенный надзор. -------------------------------- <45> На британском шельфе классификационные общества представлены официально действующими органами: "Декларация безопасности производственных объектов" ("Safety Case") и "Сертифицирующий орган" ("Certifying Authority"), выдающими сертификат о том, что нефтяная деятельность отвечает требованиям безопасности.

Д. В итоге наряду с возникновением функциональных требований государственный контроль принимает форму надзора за качеством системы внутреннего контроля отрасли, выборочно проверяя, что эта система действительно работает, выявляя ошибки и исправляя упущения. Государственный контроль не сосредоточивается на прямых проверках выполнения требований безопасности, касающихся физических объектов. Наоборот, этот вид контроля основывается на данных системы внутреннего контроля, подчеркивая тем самым важность того, чтобы эта система была адекватной и функционирующей. Риск, присущий этому подходу, до некоторой степени снижается использованием системы согласований "пуск-стоп-пуск", которая возлагает на отрасль необходимость на определенных фазах работы доказывать органам государственного контроля, что работа безопасна и останется таковой.

3.3.2. Обеспечение соблюдения безопасности

Ни предписание норм по безопасности, ни контроль их выполнения не приведут к уменьшению риска причинения вреда, если отрасль не будет выполнять соответствующие требования. Следовательно, должны быть средства, чтобы обеспечить выполнение требований. Закон о нефтяной деятельности, другие соответствующие законы и разнообразные предписания предусматривают два вида таких средств: административные и уголовные санкции. Порядок наложения санкций основывается на совершенно определенных положениях законодательства по безопасности и общих принципах, содержащихся в административном и уголовном праве. В соответствии с общим административным правом лицензия может быть отозвана, если ее обладатель совершает серьезное нарушение условий, на основании которых лицензия была выдана. При выдаче лицензии нарушение может отсутствовать среди специально оговоренных условий, ведущих к отзыву, но оно, конечно, является предпосылкой, что нарушенное правило может быть справедливо и объективно отнесено к лицензии. В отношении вопросов безопасности это означает, что даже если выполнение требований безопасности специально не оговаривалось как условие для выдачи разрешения, лицензии, изъятия или другого вида отдельного решения, невыполнение требований безопасности может привести к аннулированию благоприятного административного решения. Тем самым общие принципы и правила административного права восполняют недостатки в правилах по аннулированию, которые имеются в законодательстве по безопасности. Подобным образом Уголовный кодекс применяется к нефтяной деятельности на шельфе в силу упоминания <46>, что означает, что определенные уголовные санкции, содержащиеся в законодательстве по безопасности, дополняются общими правилами. -------------------------------- <46> Пункты (a) - (c) ст. 12 (1) Уголовного кодекса позволяют применять закон к деятельности, осуществляемой на установках, занятых в разведочных и эксплуатационных работах и расположенных на норвежском континентальном шельфе, или к деятельности в пределах охранных зон, определенных вокруг данных установок.

Ни Рамочные предписания, ни подробные предписания, изданные в соответствии с ними, не содержат какого-либо положения о санкциях. Рамочные предписания ограничиваются общими ссылками на законы, служащие для них правовой основой: "Положения о штрафах и других санкциях, содержащиеся в законодательстве, касающемся вопросов здоровья, защиты окружающей среды и безопасности, применимы к нарушениям положений, оговоренных и соответствующих данным предписаниям" (см. ст. 62). Так как Закон о нефтяной деятельности содержит самые общие положения, относящиеся к санкциям, мы в дальнейшем не будем принимать во внимание другие законы. Разрешения, лицензии и т. д. могут быть отозваны, если положения, оговоренные и соответствующие Закону о нефтяной деятельности, нарушены серьезно (в этом случае единичное нарушение в принципе считается достаточным) или неоднократно (в этом случае каждое из нарушений в принципе может быть незначительным) <47>. Полномочия, которыми это положение наделяет государственные органы по надзору, ограничиваются "принципом пропорциональности" общего административного права, применяемым при оценке природы нарушения, положительных результатов аннулирования лицензии для отрасли и отрицательных последствий для обладателя лицензии. -------------------------------- <47> Закон о нефтяной деятельности. Ст. 10.13.

Аннулирование лицензии или даже разрешения может при определенных условиях быть достаточно радикальной мерой. Более гибкой альтернативой, введенной Законом о нефтяной деятельности (см. ст. 10.16), является наложение "принудительных штрафов". Выдача административного постановления (например, о том, что оператор должен предпринять или воздержаться от какого-то действия в целях безопасности) может сопровождаться угрозой, что его неисполнение приведет к ежедневному начислению пени в течение всего срока неисполнения постановления. Это не уголовные санкции, а просто строгое административное воздействие на оператора. Наконец, ст. 10.16 Закона о нефтяной деятельности также наделяет надзорные органы полномочиями выдавать постановления об остановке работы, которая несет опасность, т. е. нарушает общие или специальные положения предписаний или отдельных решений о безопасности. Это право, однако, следует скорее рассматривать как прямое средство для обеспечения приемлемого уровня безопасности, а не средство обеспечения исполнения положений по безопасности, которые всего лишь косвенно ведут к снижению риска <48>. -------------------------------- <48> Согласно ст. 6.3 Закона о рабочей среде, то же самое относится и к праву представителя службы техники безопасности останавливать работу, которая, на его взгляд, представляет прямую опасность для жизни и здоровья работников.

Закон о нефтяной деятельности определяет уголовные санкции в виде штрафов или тюремного заключения за преднамеренные нарушения или нарушения по неосторожности положений, оговоренных и соответствующих Закону. Тюремное заключение, естественно, не применяется в отношении юридических лиц, но, с другой стороны, на них могут налагаться очень крупные штрафы, даже если никакое физическое лицо, действующее от лица компании, не может быть оштрафовано, например, если нельзя доказать, что оно действовало преднамеренно или неосторожно <49>. -------------------------------- <49> См.: ст. 48a Уголовного кодекса.

4. Управление безопасностью отрасли

4.1. Общие сведения

Так же как управление государственной безопасностью, управление безопасностью отрасли включает два элемента: предписание норм безопасности и контроль безопасности, проверяющий, чтобы эти нормы выполнялись, и инициирующий при необходимости введение корректирующих мер. Очевидно, что нормы безопасности, которые сама отрасль определяет и выполняет в своей собственной деятельности, должны учитывать требования, которые сформулированы в законах и предписаниях, относящихся к данной деятельности, а также в отдельных административных решениях, принятых на их основе. Может показаться менее очевидной необходимость того, чтобы и контролируемая деятельность также регулировалась законодательными требованиями. Можно было бы допустить, что по отношению к государству главной обязанностью отрасли является выполнение прямых норм безопасности, потенциально оказывающих непосредственное воздействие на уровень безопасности деятельности, и что отрасль сама должна определить, какими допустимыми средствами, будь то контроль безопасности или нечто иное, обеспечивать их выполнение. Но, как мы выяснили в ходе предыдущих рассуждений, важным элементом управления государственной безопасностью действительно является контроль безопасности, осуществляемый самой отраслью, т. е. "внутренний контроль". Следовательно, необходимо предписывать содержание внутреннего контроля, предусматривая для этого юридически обоснованные требования. Таким образом, оба элемента управления государственной безопасностью имеют правовую обязательную основу. Однако они отличаются как структурами, так и содержанием.

4.2. Внутреннее предписание норм безопасности

Прямые нормы безопасности, определенные в законах, предписаниях и отдельных административных решениях, обычно оставляют возможность для нескольких альтернативных направлений действий, которые будут соответствовать требованиям. Это не только необходимое следствие быстро изменяющихся технологий и т. д.; это намеренный способ, вынуждающий отрасль внедрять аспекты безопасности в каждодневную деятельность, не поддаваясь искушению просто полагаться на заданные нормативные решения. Широкое использование функциональных требований является следствием такого подхода, так же как и возложение бремени активности на отрасль через систему разрешений и одобрений, а не систему мониторинга (см. пункт 3.3.1 В выше). Такой подход означает, что отрасль должна установить для себя границы свободы и затем в этих границах сделать свой выбор. Это равнозначно внутреннему предписанию норм. Материальные вопросы часто находят разрешение в различных стандартах, изданных в основном частными учреждениями, на которые ссылаются инструкции, прилагаемые к предписаниям (см. пункт 3.2.2 В выше). Внутренние нормы могут проявиться во внутреннем порядке выполнения работ, в технических проектных спецификациях, руководствах по эксплуатации и т. д. Эти документы, в свою очередь, представляют важный объект для государственного контроля безопасности. Государственные органы надзора, оценивая принятые решения, могут потребовать внести в них поправки. Более вероятно, что надзорные органы будут рассматривать принятые отраслью решения в контексте обращений за различными разрешениями, согласованиями и лицензиями, необходимыми для осуществления нефтяной деятельности.

4.3. Внутренний контроль безопасности

При отсутствии специальных положений, обязывающих отрасль осуществлять "внутреннее предписание норм" (необходимость этого следует из того простого факта, что юридически обязательные нормы безопасности неточны), существует несколько положений, которые требуют создавать систему для обеспечения внутреннего контроля. Общее требование следует из Закона о нефтяной деятельности, статья 10.6 <50>: "Обладатель лицензии и другие лица, занятые в нефтяной деятельности, подпадающей под данный Закон, обязаны следовать Закону, предписаниям и отдельным административным решениям, изданным на основании Закона, через внедрение систематических мер" (выделено мною. - Авт.) <51>. -------------------------------- <50> Подобные положения отсутствуют в Законе о загрязнении, Законе о рабочей среде и Законе о контроле товаров, но все эти законы предоставляют правовую основу для издания предписаний по внедрению систем внутреннего контроля. <51> Выделено автором.

Единственной целью требуемых действий является обеспечение выполнения соответствующих требований, содержащихся в Законе, и т. д. Внедрение данной системы само по себе является требованием. Требования, содержащиеся в статье 10.6 Закона, не будут выполнены, если просто подчиняться предписанным нормам безопасности. И наоборот, обязанность, вытекающая из данного положения, не обязательно будет выполнена, если следовать всем прямым нормам безопасности, содержащимся в законах и предписаниях. Более подробные требования, касающиеся системы для внутреннего контроля безопасности, даны в Рамочных предписаниях. Ответственная сторона "должна внедрять, осуществлять и содействовать дальнейшему развитию системы управления для обеспечения исполнения" законодательства по безопасности <52>. Что касается проверок, являющихся важным элементом контроля безопасности, в ст. 19 Рамочных предписаний говорится, что "ответственная сторона должна определять необходимость и сферы проверок, а также методику их проведения и степень их независимости, чтобы документировать исполнение требований, содержащихся в законодательстве по вопросам здоровья, безопасности и защиты окружающей среды". Текущие проверки "должны проводиться в соответствии с подробной и четкой программой и основанием для проверки". -------------------------------- <52> Рамочные предписания. Абз. 1 ст. 17.

В статье 23 Рамочных предписаний содержится добавление по данному вопросу, обязывающее ответственную сторону "обеспечить представление документации, подтверждающей выполнение требований, оговоренных в соответствующих предписаниях". Согласие по этому вопросу означает, что внутреннее предписание норм, проверка их выполнения и любые корректирующие меры, следующие за этой проверкой, должны правильно документироваться - это, в свою очередь, означает, что система внутреннего контроля должна представлять собой хорошо развитую административную структуру внутри организации ответственной стороны, хотя не обязательно (как и бывает на практике) отдельную часть организации. Статья 18 говорит о том же, обязывая отрасль обеспечить необходимую квалификацию подрядчиков для того, чтобы они, также являясь ответственной стороной (см. раздел 3.2.1 выше), смогли выполнять свои обязательства в соответствии с законодательством по безопасности, и далее: подрядчики должны действительно подчиняться данным требованиям в процессе работы, предусмотренной договором. Повторим, данные требования означают, что внутренний контроль должен представлять собой систематический административный подход к безопасности. Хотя данные требования не являются подробными рецептами, тем не менее они определенно содержат руководство, выходящее за рамки общего требования о том, что внутренний контроль должен существовать.

5. Связь между государственным и отраслевым управлением безопасностью

Ранее, говоря о регулировании безопасности в норвежской нефтяной деятельности, мы выявили двух игроков, а именно государство и отрасль, и то, что каждый из них вводит систему для "управления безопасностью", включающую два основных элемента: предписание норм безопасности и контроль за тем, чтобы эти нормы выполнялись. Мы также установили, что эти две системы для управления безопасностью не функционируют независимо друг от друга. В данной заключительной главе мы более внимательно рассмотрим их взаимосвязь, представленную в следующей матрице.

Схема

Простая взаимосвязь состоит в том, что государственные требования по безопасности (1) определяют границы, в пределах которых отрасль должна принимать решения, и что государственный контроль безопасности (2) проверяет, чтобы эти решения принимались в пределах этих границ, и чтобы они при этом были целесообразны с точки зрения органов надзора. Звучит довольно банально. Интерес представляет ситуация, когда контроль выявляет необходимость внесения изменений в подход отрасли. В принципе это происходит в двух совершенно различных ситуациях. Во-первых, когда государственный контроль выявляет, что отрасль не исполняет заданных требований. Это может повлечь за собой применение санкций, чтобы обеспечить выполнение норм безопасности, см. раздел 3.3.2 выше. Во-вторых, когда контроль установил, что решения отрасли неоспоримы, но все-таки нецелесообразны. В этом случае может быть принято решение о модификации норм (3). Модификация может происходить разными способами. В предписания могут быть внесены поправки, или, что более вероятно, могут быть приняты отдельные административные решения для того, чтобы оператору, о котором идет речь, было предоставлено меньше возможностей для маневрирования, не меняя при этом общие заданные положения. Подобное уточнение или спецификация содержания предписаний означает, в свою очередь, что оператор должен принять новые решения в границах правовых требований, т. е. применимые нормы безопасности станут более определенными и принятые ранее решения будут находиться вне их пределов. Таким образом, оператор делает выбор (1), государство контролирует (2), нормы могут улучшаться (3) отдельными административными решениями, основанными на полученных данных и оценках результатов проверок и т. д., до тех пор, пока надзорные органы не будут удовлетворены решениями оператора, или пока не истечет время выполнения данной работы. Этот круг взаимосвязанных действий можно назвать "предписание норм посредством контроля". Он оказывает очевидное потенциальное влияние на обеспечение достижения приемлемого уровня безопасности. Его цель - ограничить пределы свободы отрасли, в частности, функциональными требованиями, основанными на полученном в результате контроля представлении о сути дел. Пока мы не видим, каким образом в этот круг вписывается внутренний контроль отрасли. Это ни в коем случае не свидетельствует о том, что этот элемент нашей матрицы менее значимый. Наоборот, внутренний контроль является решающим компонентом управления безопасностью в обеих системах. Что касается государственного управления безопасностью, то внутренний контроль представляет важный вклад и основу для государственного контроля безопасности (4). Отчеты и т. д. отрасли о собственной контролирующей деятельности на практике в количественном отношении составляют самый главный вклад, более значимый, чем надзор и проверки, проводимые непосредственно инспекторами. Это означает, что необходимо обеспечить качество внутреннего контроля и документации, подтверждающей его работу. Поэтому внутренний контроль также является отдельным объектом государственного контроля для того, чтобы он мог служить поставленным целям. Таким образом, внутренний контроль становится одновременно основой и объектом для государственного контроля безопасности. Что касается управления безопасностью отрасли, требование осуществления системы внутреннего контроля означает, что отрасль вынуждена внедрить структурную систему для управления вопросами безопасности. Данной системе присуще также наличие технических и организационных условий для принятия правильных решений в гибких рамках, установленных, между прочим, функциональными требованиями, и в действительности наличие условий для определения этой гибкости. Следовательно, внутренний контроль, как того требует законодательство по безопасности, является решающим фактором для внутреннего предписания норм в отрасли (5). Можно сделать вывод, что внутренний контроль не только не выпадает из схемы управления безопасностью, но и является ее главным участником как на уровне государства, так и на уровне отрасли.

Название документа