Некоторые особенности государственно-правового регулирования аграрного сектора экономики России и Казахстана

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГРАРНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ РОССИИ И КАЗАХСТАНА

А. Д. ДЮСУПОВА

В статье А. Д. Дюсуповой - кандидата юридических наук, заведующей кафедрой теории государства, политики и права Восточно-Казахстанского государственного университета им. С. Аманжолова, - проанализированы проблемы государственно-правового регулирования сельского хозяйства России и Казахстана в условиях рынка. Автор особо отмечает необходимость целенаправленной, постоянной, активной политики государственного регулирования и поддержки аграрного сектора экономики.

Аграрный сектор по праву занимает лидирующее положение в Российской Федерации и Республике Казахстан, являясь одной из важных отраслей отечественной экономики, развитие которой невозможно без государственной поддержки и правового регулирования. Важность аграрного сектора отмечается и тем, что благополучие государства и жизненный уровень народа напрямую зависят от развития сельскохозяйственной отрасли как приоритетного сектора национальной экономики, обеспечивающей страну продовольствием, а промышленность сырьем. В последние два десятилетия идет активное переосмысление роли государства в экономическом развитии земельного правопорядка и выявлении тенденций, которые будут определять его место в обществе XXI в. Юридическая наука России и Казахстана переживают сегодня новый этап. Вполне закономерно, что в рамках правовой науки ведутся исследования, посвященные этой важной и многогранной теме. Место государства в регулировании земельных и аграрных отношений подвергается в связи с проводимыми в наших странах рыночными реформами постоянному обсуждению. Так, по мнению Ю. Г. Жарикова, в годы застоя и предшествующий ему период, когда основным методом управления экономикой было администрирование, земля формально не признавалась имуществом, хотя всегда являлась таковым. Земельные рентные отношения не признавались категорией земельного права, не существовало взаимной выгоды собственника и пользователя земли, утрачивалась всякая заинтересованность в лучшей внутрихозяйственной организации угодий и землеустройства <1>. -------------------------------- <1> Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. С. 44.

Д. М. Овсянко справедливо отмечает, что руководство экономикой Советского Союза до конца 1991 г. осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития с учетом отраслевого и территориального принципов при сочетании жесткого централизованного управления. Эта безрыночная, так называемая административно-командная, система народного хозяйства, оправдавшая себя во время Великой Отечественной войны и в решении ряда сложнейших разовых задач, уже в 1970-е гг. стала тормозом дальнейшего развития страны - рост национального дохода фактически прекратился <2>. -------------------------------- <2> Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие / Под ред. проф. Г. А. Туманова. М.: Юрист, 1999. С. 179.

После распада Советского Союза при переходе к развитию демократических начал в политической сфере, свободной рыночной экономике кардинально изменились приоритеты, задачи и функции государства, пишет В. А. Козбаненко. "В этом процессе можно отметить причудливое переплетение двух противоположных тенденций. Первая заключалась в резком сокращении директивного начала управления... Вторая тенденция проявляется в расширении и условии задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур" <3>. -------------------------------- <3> Козбаненко В. А. Государство, право и управление как социальные явления: Учебно-методическое пособие. М.: ИПК госслужбы, 2002. С. 10.

Вывод юридической науки о том, что государство является особым субъектом права и не может быть поставлено в один ряд с юридическими лицами, в целом сохраняет свое значение до настоящего времени, подчеркивает Н. Б. Мухитдинов. "Тем не менее в условиях перехода к рынку значительно меняется роль и место государства в системе экономических отношений. Для рынка государство такой же субъект, как и все остальные", - отмечает автор. Иными словами, "если в условиях командно-административной системы качество государства как политического суверена и субъекта права собственности, как правило, функционируют вместе, то при переходе к рынку происходит их разделение..." <4>. -------------------------------- <4> Мухитдинов Н. Б. Право собственности на воды Республики Казахстан в период перехода к рынку. Алматы: Жетi Жаргы, 1995. С. 69.

Однако не будет преувеличением констатировать: основным звеном организации и регулирования земельных отношений во всех странах по-прежнему служит государство, поскольку земля является прежде всего публичным достоянием, обеспечивающим благополучие всего населения <5>. "В целом все современные западные теории, так или иначе разрабатывающие проблему экономической роли государства в условиях рыночной экономики, располагаются между двумя концепциями, которые можно рассматривать как выражение крайних позиций. Это, с одной стороны, неокейнсианство, выступающее за расширение государственного вмешательства в экономику, а с другой стороны, неоклассические модели, призывающие последовательно сокращать государственное регулирование" <6>. -------------------------------- <5> Абдраимов Б. Ж., Боголюбов С. А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. М.: Юристъ, 2007. С. 147. <6> Государственное регулирование рыночной экономики: Учебное пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2002. С. 35.

Коллектив авторов учебника "Аграрное право" под редакцией Г. Е. Быстрова и М. И. Козыря отмечают: "Регулирование сельского хозяйства представляет собой сложную систему экономических, правовых, организационно-административных и социальных мероприятий... Переход от государственного планового управления сельским хозяйством к государственному регулированию рыночных отношений - сложный и противоречивый процесс" <7>. Аграрные преобразования предполагают в первую очередь реформирование земельных отношений, так как именно от их состояния зависит уровень сельскохозяйственного производства, ведь земля всегда выступала и будет выступать в сельском хозяйстве как основное средство производства. -------------------------------- <7> Аграрное право: Учебник / Под ред. Г. Е. Быстрова, М. И. Козыря. М.: Юрид. лит., 1996. С. 137.

Многочисленные акты бывшей советской власти по переделке земельных отношений и наращиванию производства сельскохозяйственной продукции, чтобы в полной мере обеспечить потребности населения, не дали ожидаемого эффекта, считает А. Е. Еренов. Ни земельные переделы, начатые еще в первые 10 - 15 лет после победы Октябрьской революции, ни так называемая сплошная коллективизация сельского хозяйства начала 1930-х гг. с параллельным образованием многочисленных совхозов не способствовали кардинальному решению назревших земельных вопросов <8>. А. Х. Хаджиев, характеризуя этапы и тенденции развития земельного законодательства в Республике Казахстан, отмечает: "...рыночное земельное законодательство в своем развитии прошло четыре этапа. В основу деления на этапы легли концептуальные подходы и функционально-целевая направленность основных нормативно-правовых актов по ключевым вопросам земельных преобразований" <9>. Находясь в составе СССР, Казахстан во исполнение общесоюзной политики, направленной на развитие и разгосударствление агропромышленного комплекса, принял ряд законов, которые явились первым шагом регулирования земельных отношений <10>. При этом подразумевалось, что данные законы, являясь начальным этапом рыночных отношений, не обеспечивали полного комплекса рыночных механизмов, применяемых в мировой практике сельскохозяйственного сектора экономики. -------------------------------- <8> Совершенствование правовых основ земельной реформы в Республике Казахстан / Под ред. А. Е. Еренова. Алматы: Жетi Жаргы, 1996. С. 3. <9> Хаджиев А. Х. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.06. Алматы, 2005. С. 11. <10> Земельный кодекс Казахской ССР от 16 ноября 1990 года // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. N 47. Ст. 429; Казахская ССР. Закон от 28 июня 1991 года. О земельной реформе // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1991. N 28. Ст. 384.

В Республике Казахстан стратегическая направленность проведения экономических преобразований в аграрном секторе с самого начала не была научно обоснована, и в этом процессе исключались всякие возможности экспериментального апробирования тех или иных государственных решений по осуществлению реформ. Появление на селе элементов рыночных отношений было следствием насильственного их "насаждения сверху", а не результатом инициативы "снизу", исходящей из режима наибольшего благоприятствования в законодательно-правовом и организационном аспектах. Земельная реформа в Российской Федерации предполагала аналогичные цели - повышение эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения. Экономическая реформа в Российской Федерации, непосредственно связанная с изменением всей системы сложившихся земельных отношений на основе введения многообразия и равенства форм собственности и форм хозяйствования, так же как и в Республике Казахстан, повлекла за собой кардинальное изменение законодательства. Преобразования земельных отношений при переходе России к рынку начинаются с Закона РСФСР от 27 февраля 1990 г. "О земельной реформе" <11>. С принятием Земельного кодекса РСФСР 25 апреля 1991 г. получает дальнейшее развитие институт права частной собственности граждан на земельные участки <12>. Кодекс закрепил многообразие и равенство форм собственности, предусмотрел коллективную и коллективно-долевую собственность на земельные участки. Особое внимание с самого начала проведения земельной реформы государство уделяет созданию крестьянских (фермерских) хозяйств, ассоциаций, союзов и кооперативов. -------------------------------- <11> Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 1. Ст. 4. <12> Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

Правовые основы организации и деятельности фермерских хозяйств нашли отражение в Законе РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <13>, Гражданском кодексе РФ <14> и других нормативных правовых актах. Порядок бесплатной передачи в частную собственность (приватизация) земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий установлен Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" <15>, Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утв. Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю" <16> создал дополнительные гарантии прав граждан - собственников земельных долей в сельскохозяйственном производстве. Важным этапом в развитии института частной собственности на земельные участки явилось принятие Федерального закона от 15 апреля 1998 г. "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <17>. Согласно этому Закону собственники садовых, огородных и дачных земельных участков вправе их продать, подарить, передать в залог, в срочное пользование, обменять, заключить договор ренты или договор пожизненного содержания с иждивением, а также добровольно отказаться от указанных участков. -------------------------------- <13> Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768. <14> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 5. Ст. 410; 2001. N 49. Ст. 4552. <15> СЗ РФ. 1992. N 12. Ст. 9. <16> СЗ РФ. 1999. N 5. Ст. 651. <17> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

Земельные участки и все объекты, прочно связанные с землей и относящиеся к недвижимому имуществу, подлежат государственной регистрации (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним") в Едином государственном реестре прав <18>. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Земельный кодекс РФ возглавляет систему земельного законодательства России <19>. На федеральном уровне он определил права на землю иностранных граждан и юридических лиц; создал определенные юридические гарантии получения в собственность земельных участков (правда, только для строительства) граждан и юридических лиц путем установления исчерпывающего перечня оснований, по которым земельные участки в частную собственность не передаются (ст. 15). -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Земельный кодекс РФ был неоднозначно и болезненно принят российским обществом. "Он принят после почти семи лет безуспешных попыток разработки федерального земельного кодификационного законодательного акта, который был бы соразмерен экономическим, политическим, идеологическим и правовым реалиям" <20>. Разработка проекта Кодекса проходила в острых политических дискуссиях. Основной вопрос касался введения права частной собственности и продажи земель сельскохозяйственного назначения. В научной юридической литературе была развернута большая дискуссия по корректировке земельного закона, выявления причин имеющихся недостатков и пути их преодоления <21>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <20> Голиченков А. К. Новое земельное право Российской Федерации // Земельный кодекс Российской Федерации: официальный текст от 25 октября 2001 года: Постатейный научно-практический комментарий. М., 2002. <21> Бакунина Т. С. Земельный кодекс Российской Федерации: проблемы теории и практики // Государство и право. 2002. N 10. С. 80 - 93.

В статье 27 ЗК РФ, посвященной ограничениям оборотоспособности земельных участков, установлено: оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <22>. Имеются несколько причин, в силу которых проблема оборота земель сельскохозяйственного назначения не была решена непосредственно в Земельном кодексе РФ. Основные из них две. Во-первых, не удалось достичь согласия по вопросу о купле-продаже сельскохозяйственных угодий, особенно если покупателями являются иностранные граждане, лица без гражданства или иностранные юридические лица. Во-вторых, неясной осталась судьба земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий. Закон N 101-ФЗ призван был обеспечить условия реформирования аграрной структуры, ориентированной на концентрацию сельскохозяйственного землевладения, оптимизацию размеров сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, восстановление целостности хозяйств, преодоление раздробленности ранее существующих крупных землепользований. -------------------------------- <22> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

По мнению В. М. Герасимова и С. Эпштейна, "Закон носил "рамочный характер и наделял широкими властными полномочиями по созданию рынка земли субъекты Федерации: законодательные собрания регионов должны принять соответствующие законы и определить сроки их введения исходя из своих природно-климатических, культурных, социально-экономических особенностей" <23>. -------------------------------- <23> Герасимов В. М., Эпштейн С. Правовое регулирование земельных отношений: Научное издание. М.: Информационно-внедренческий центр "Маркетинг", 2006.

Первые итоги применения норм Закона N 101-ФЗ на практике неутешительны, вызывают обоснованную тревогу и настоятельно требуют активного вмешательства государства <24>. Н. Н. Веденин ярко подметил: "...сведение государственного регулирования агропромышленного производства только к мерам экономическим является, очевидно, следствием преувеличения роли экономических рычагов и стимулов и явного игнорирования административных методов воздействия..." <25>. К. Х. Ибрагимов, характеризуя земельную реформу в России в начале 1990-х гг., подчеркнул, что она, "к сожалению, не смогла достичь своей главной цели - повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения... Обвальный кризис, который охватил агропромышленный комплекс России, во многом определяется тем, что реформаторы первой волны преувеличивали возможности рынка, посчитав его панацеей от всех экономических бед" <26>. -------------------------------- <24> Ибрагимов К. Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М.: ЮНИТА-ДАНА, 2004. С. 172. <25> Веденин Н. Н. Аграрное право: Учебник. М.: Юриспруденция, 2000. С. 46. <26> Ибрагимов К. Х. Указ. соч. С. 65.

Вместе с тем опыт зарубежных стран (Голландия, Израиль, Китай) показывает: эффективность использования земель сельскохозяйственного назначения и, соответственно, аграрного производства зависит далеко не от формы собственности на землю. Как справедливо отмечает И. А. Иконицкая, "самая совершенная правовая модель, воплощенная лишь в законодательную форму, требует шлифовки после ее перевода в реальную жизнь, особенно в условиях современной действительности, полной сложностей и противоречий" <27>. -------------------------------- <27> Иконицкая И. А. О частной собственности на землю // Государство и право. 1991. N 6. С. 47.

Н. Б. Мухитдинов ставит вопрос не изменения форм собственности, а совершенствования правового механизма реализации требований, предъявляемых к использованию и охране природных ресурсов. Автор подчеркивает: сущностный признак собственности заключается в возможности субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом. Поэтому собственность предполагает невмешательство в его хозяйственную или иную деятельность по осуществлению своих правомочий со стороны других лиц <28>. Данную точку зрения поддерживает М. К. Сулейменов: "Вводить или не вводить частную собственность на землю - это вопрос не юридический, а чисто политический. Есть страны, где нет частной собственности на землю, однако право землепользования настолько надежно защищено юридическими средствами, в том числе и от собственника - государства, что проблем с осуществлением этого права возникает не больше, чем при осуществлении права собственности" <29>. -------------------------------- <28> Мухитдинов Н. Б. Закон Республики Казахстан об охране окружающей природной среды: проблемы и особенности их решения // Государство и право. 1992. N 8. С. 89 - 97. <29> Право и собственность в Республике Казахстан / Под ред. М. К. Сулейменова. Алматы: Жетi Жаргы, 1998.

Таким образом, в период проведения земельной и аграрной реформ возрастает роль государства и права в регулировании земельных правоотношений. В условиях рынка государственное вмешательство имеет место, оно необходимо для создания благоприятных экономических, правовых, организационных и иных необходимых условий для завершения начатых реформ. Особенности, отличающие современное состояние сельскохозяйственного сектора экономики России и Казахстана, характеризуются тем, что: - частная собственность на землю длительное время искусственно ограничивалась, что привело к утрате в значительной мере естественного экономического интереса целого поколения советских граждан; - этап перехода от монополии государственной собственности на землю к многообразию форм собственности в сельском хозяйстве осуществлялся и осуществляется очередной ломкой социально-экономического уклада российского и казахстанского общества; - частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения повлекла за собой возрастание теоретических и практических проблем по реализации данного права; - становление и развитие рынка в аграрном секторе экономики России и Казахстана в настоящее время строятся на преодолении ряда отрицательных моментов, возникших в результате неоднократного искусственного переустройства земельных отношений - ограничения или введения различных форм собственности.

Библиография

Абдраимов Б. Ж., Боголюбов С. А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. М.: Юристъ, 2007. Аграрное право: Учебник / Под ред. Г. Е. Быстрова, М. И. Козыря. М.: Юридическая литература, 1996. Бакунина Т. С. Земельный кодекс Российской Федерации: проблемы теории и практики // Государство и право. 2002. N 10. Веденин Н. Н. Аграрное право: Учебник. М.: Юриспруденция, 2000. Герасимов В. М., Эпштейн С. Правовое регулирование земельных отношений: Научное издание. М.: Информационно-внедренческий центр "Маркетинг", 2006. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ Голиченков А. К. Новое земельное право Российской Федерации // Земельный кодекс Российской Федерации: официальный текст от 25 октября 2001 г.: Постатейный научно-практический комментарий. М., 2002. Государственное регулирование рыночной экономики: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2002. Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. Закон Казахской ССР от 28 июня 1991 г. "О земельной реформе" // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1991. N 28. Ст. 384. Земельный кодекс Казахской ССР от 16 ноября 1990 года // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. N 47. Ст. 429. Ибрагимов К. Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М.: ЮНИТА-ДАНА, 2004. Иконицкая И. А. О частной собственности на землю // Государство и право. 1991. N 6. С. 47. Козбаненко В. А. Государство, право и управление как социальные явления: Учебно-методическое пособие. М.: ИПК госслужбы, 2002. Мухитдинов Н. Б. Закон Республики Казахстан об охране окружающей природной среды: проблемы и особенности их решения // Государство и право. 1992. N 8. Мухитдинов Н. Б. Право собственности на воды Республики Казахстан в период перехода к рынку. Алматы: Жетi Жаргы, 1995. Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие / Под ред. Г. А. Туманова. М.: Юристъ, 1999. Право и собственность в Республике Казахстан / Под ред. М. К. Сулейменова. Алматы: Жетi Жаргы, 1998. Совершенствование правовых основ земельной реформы в Республике Казахстан / Под ред. А. Е. Еренова. Алматы: Жетi Жаргы, 1996. Хаджиев А. Х. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Алматы, 2005.

Название документа