Единый европейский акт: новый поворот к федерализму в развитии Европейских сообществ

ЕДИНЫЙ ЕВРОПЕЙСКИЙ АКТ: НОВЫЙ ПОВОРОТ К ФЕДЕРАЛИЗМУ В РАЗВИТИИ ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ <*>

Д. А. БИДА

Бида Дарья Александровна, аспирант кафедры мировой политики и международных отношений Российского государственного гуманитарного университета.

В статье рассматривается история разработки и принятия Единого европейского акта, а также проводится глубокий правовой анализ его основных положений. Особое внимание уделяется оценке правовых последствий принятия Единого европейского акта и его значению для дальнейшего развития европейского строительства.

Ключевые слова: Единый европейский акт, Жак Делор, Белая книга, единый европейский рынок, наднациональность, федерализм.

The article examines the history of the development and adoption of Single European Act and provides in-depth legal analysis of its principals terms. Special attention is given to evaluating the legal consequences of adopting Single European Act and its signification for further European construction.

Key words: Single European Act, Jacques Delors, White paper, Single European Market, supranationality, federalism.

С 70-х годов XX в. Европейские сообщества, до этого момента развивавшиеся достаточно стабильно, вступили в полосу затяжного кризиса - "еврозастоя", вызванного мировым экономическим кризисом. В государствах - членах Сообществ это привело к развитию процесса десолидаризации, характеризовавшегося частыми нарушениями заключенных ранее соглашений и установлением различных торговых барьеров <1>. Положение в странах-участницах осложнялось также институциональным кризисом Сообществ, вызванным Люксембургским соглашением: Совет министров находился под большим влиянием национальных правительств, Комиссия своими силами не могла справиться с ситуацией, а Европейский парламент, обладавший лишь консультативными полномочиями, не имел рычагов давления на них <2>. В результате в 1970-х - 1980-х годах Европейские сообщества смотрелись как тусклое, не очень достойное внимания образование. -------------------------------- <1> Татарчук Н. В. Проблема углубления европейской интеграции: дебаты во французском парламенте (1997 - 1999). М., 2008. С. 19. <2> Подробнее о развитии Сообществ в период "еврозастоя" см., напр.: Gerbet P. La construction de l'Europe. Paris, 2007. P. 361 - 372; Браницкий А. Г. Достижения и уроки эпохи "еврозастоя" (1967 - 1984) // Регионоведение: теория и практика: Материалы научного семинара. Н. Новгород, 2003. С. 205 - 213.

Новый подъем европейской интеграции, начавшийся в середине 1980-х годов, и весь ее последующий ход неразрывно связаны с именем выдающегося политического деятеля Франции Жака Делора. Именно Жак Делор в решающей степени способствовал тому, что формирование единого внутреннего рынка Сообществ было успешно завершено и Сообщества приступили к созданию Экономического и валютного союза. Д. Сиджански пишет: "Сильная личность Делора плюс его ум, богатое воображение, трудоспособность и упорство, глубокое убеждение в необходимости создания единой Европы сослужили хорошую службу в деле ускорения процесса становления Сообществ" <3>. О его значительной роли в деле объединения Европы говорит тот факт, что ему отведено второе место в Европантеоне вслед за еще одним выдающимся французом - Ж. Монне. -------------------------------- <3> Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского союза. М., 1998. С. 97.

С осени 1984 г. Ж. Делор, уже признанный правительствами стран - членов Сообществ в качестве кандидата в председатели Европейской комиссии, начал поиски идеи, которая позволила бы Европейским сообществам обрести второе дыхание. С этой целью он посещает столицы всех государств - членов Сообществ и определяет, что только создание единого внутриевропейского рынка находит поддержку у всех десяти правительств. Делор подхватил эту идею, время которой как раз настало: к середине 1980-х годов большинство государств-членов осознали принципиальную необходимость завершения строительства единого внутреннего рынка <4>. -------------------------------- <4> Кавешников Н. Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского союза. М., 2010. С. 46.

Заняв пост председателя Европейской комиссии, Делор объявил о том, что Комиссия намерена убрать к концу 1992 г. все внутренние барьеры в ЕЭС. Он указал на факт институционального паралича и вину за него возложил на процедуры принятия решений, требовавшие единогласия. Справиться с этой проблемой в рамках существующих нормативных правил можно, если правительства согласятся не прибегать к процедуре Люксембургского соглашения. Но и этого недостаточно - нужен новый договор <5>. -------------------------------- <5> Delors J. Speech to the European Parliament // Bulletin of the European Communities. 1985. Supplement N 1.

В мае 1985 г. лорд Артур Кокфилд, назначенный комиссаром по делам единого рынка в Комиссии Делора, представил Европейскому совету так называемую Белую книгу "О завершении строительства единого рынка". Документ содержал 297 предложений и представлял собой всеобъемлющую программу реализации целей, поставленных еще в Римских договорах, - создание единого экономического пространства четырех свобод. Большую часть Белой книги написали Кокфилд и его сотрудники, хотя Делор лично внес в нее разделы о корпоративном праве и сближении ставок НДС. Более существенным вкладом Делора была полная энергии и энтузиазма пропаганда Программы-1992 <6>. -------------------------------- <6> Грант Ч. Делор / Пер. с англ. М., 2002. С. 111.

Однако необходимо отметить, что для Делора единый внутренний рынок стран Европейских сообществ был не самоцелью, а всего лишь средством достижения цели. Как считает библиограф Ж. Делора Чарльз Грант, возможно, единый рынок и не интересовал Делора, но он разглядел стратегическое значение этого начинания. Делор предвидел, что он будет иметь не только экономические, но и политические последствия: как только в программе Сообществ появится такая амбициозная задача (создание единого внутреннего рынка), давление в пользу институциональной реформы станет расти. Делор как никто другой понимал, что, если европейские страны хотят иметь эффективно работающий рынок с честной конкуренцией и без национального протекционизма, они должны будут передать Сообществам значительную часть своего суверенитета <7>. -------------------------------- <7> Там же. С. 112.

"Политическое изобретение" Делора заключалось в резонансе, который вызвала Белая книга, способствовавшая созданию широкого политического консенсуса вокруг предложения об образовании единого внутреннего рынка. Это предложение, одобренное Европейским советом в марте 1985 г., по своим последствиям весьма напоминает тот эффект, который произвел план Монне: появившись в самый нужный момент, оно подействовало как катализатор, определило общие цели и указало конкретные сроки <8>. -------------------------------- <8> Сиджански Д. Указ. соч. С. 130.

Реализация предложений Белой книги была невозможна без возведения их в ранг закона, в связи с чем было принято решение о созыве межправительственной конференции (МПК), целью которой был пересмотр Римских договоров и оформление политического сотрудничества стран - членов Сообществ. На открывшейся в июле 1985 г. МПК Ж. Делор представил несколько своих проектов, наиболее важным из которых был проект главы о едином европейском рынке. Переговоры по проекту проходили довольно жестко. В частности, министры иностранных дел стран-участниц выдвигали длинные списки оговорок к проекту Делора. Тем не менее в результате долгих дебатов появился проект Единого европейского акта (ЕЕА), который вносил существенные изменения в учредительные договоры Сообществ. Собственно, получили одобрение два документа: пересмотренный Договор о ЕЭС и межправительственный договор о Европейском политическом сотрудничестве. В главе проекта ЕЕА "Сотрудничество в экономической и денежной политике (Экономический и валютный союз)" всего в 110 словах излагалось, что для любых преобразований в денежных институтах Европы потребуются новые решения МПК. Несмотря на упоминание о ЭВС, новый договор отнюдь не отвечал федералистским устремлениям Делора. Он хотел видеть в договоре четкое указание, что Комиссия, а не представители национальных бюрократий должна иметь решающее слово в комитетах, управляющих единым рынком <9>. Тем не менее, когда министры вновь собрались, чтобы выработать окончательный текст, Делор смог убедить их в необходимости объединения межправительственного соглашения о Европейском политическом сотрудничестве и нового договора, связав их общей преамбулой, которая подчеркивала бы общность задач ЕПС и Сообществ в строительстве Союза и способствовала бы укреплению институциональных принципов Сообществ. Министры приняли также предложение Делора именовать весь документ Единым европейским актом, чтобы подчеркнуть неразрывность обеих составляющих его частей. -------------------------------- <9> Грант Ч. Указ. соч. С. 118.

Окончательный текст ЕЕА, состоящий из четырех частей, был подписан 17 и 28 февраля 1986 г. в Люксембурге и Гааге всеми 12 государствами - членами Сообществ. Несмотря на небольшое число статей ЕЕА (всего 34), практически каждая из них изменяла либо дополняла статьи Договора о Европейском экономическом сообществе. В ЕЕА нашли отражение идеи кардинального расширения пределов интеграции. Стороны, подписавшие его, уже в преамбуле заявили о намерении преобразовать совокупность своих отношений в Европейский союз <10>. -------------------------------- <10> Текст Единого европейского акта см.: Единый европейский акт; Договор о Европейском союзе / Редкол. Ю. А. Борко. М., 1994. См. также: Ruyt J. De. L'Acte unique europeen: Commentaire. Brussels, 1987.

Наиболее существенные изменения и дополнения были внесены Единым европейским актом в учредительные договоры Сообществ в той части, которая касалась сфер деятельности Сообществ и полномочий их институтов. Именно эти поправки позволили говорить о "конституционном переустройстве" Сообществ и усилении федералистских начал в их организации и деятельности <11>. Реформы организации и деятельности Сообществ заметно усилили их наднациональные черты. Государства-члены согласились передать Сообществам ряд функций и полномочий, которые раньше рассматривались как неотъемлемые признаки национального суверенитета каждой страны. -------------------------------- <11> Мухаева Н. Р. Право Европейского союза. М., 2006. С. 39.

Единый европейский акт исследователи определяют как документ, "которым члены Сообществ в период всеобщего неверия в целесообразность объединения дали согласие на компромиссную формулу сотрудничества: в экономической сфере - преимущественно наднационального, а в политической - последовательно межправительственного" <12>. Единый европейский акт - это прежде всего создание единого рынка, до сих пор являющегося самой наднациональной частью Договора <13>. -------------------------------- <12> Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. М., 1998. С. 135. <13> Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского союза. М., 2007. С. 28.

Безусловно, ядром ЕЕА была четкая связь между созданием единого рынка и голосованием квалифицированным большинством голосов. Квалифицированное большинство предусматривалось при принятии более двух третей мер по гармонизации, необходимых для строительства единого рынка. Однако принцип единогласия при принятии решений не был окончательно устранен и тогда, когда могло происходить голосование по принципу большинства. В наиболее чувствительных вопросах, например при гармонизации косвенного налогообложения, сохранялся принцип единогласия. Таким образом, наблюдались известная непоследовательность и противоречивость, заложенные в самом подходе к принципу принятия решений. Кроме того, ЕЕА создал механизм координации между системой Европейского политического сотрудничества (ЕПС) и Сообществами, хотя и не объединил их окончательно. При этом ЕПС по-прежнему представляло собой механизм межправительственного сотрудничества, его цели сохранились без изменений. Однако сформулированные в результате межправительственного сотрудничества внешнеполитические позиции отныне становились частью aquis communautaire и соответственно были обязательными для государств-членов <14>. -------------------------------- <14> Ruyt J. de. L'Acte unique europeen: Commentaire. Bruxelles: Edition de l'Universite de Bruxelle, 1987. P. 232.

В определенной мере были расширены полномочия Европейского парламента: была учреждена процедура сотрудничества (по многим вопросам) и процедура согласия (по нескольким особо важным вопросам, прежде всего при принятии в Сообщества новых членов и при заключении соглашений об ассоциации). В рамках процедуры сотрудничества Европарламент впервые получил реальную, хотя и ограниченную возможность влиять на принимаемые законы. Краткий анализ достижений, обеспеченных ЕЕА, служит демонстрацией применения на практике метода Жана Монне, который основан на межфункциональных связях, зарождающихся и развивающихся между родственными секторами. ЕЕА дал старт начальному процессу на уровне определенных норм, распределения полномочий и функционирования институтов Сообществ. Этот процесс охватил множество взаимозависимых элементов, создающих эффект вовлечения. По сути, внутренний рынок, благоприятствуя укреплению социально-экономических связей внутри Сообщества, задал ход развития, который после создания Экономического и валютного союза (и введения единой валюты) способствовал превращению Европейских сообществ (а затем Европейского союза) в мощный экономический центр. Необходимо отметить, что выполнение к 1992 г. значительной части Программы-1992 означало согласно заявлению Комиссии, что более 95% законодательных мер приняты. Государства-члены перенесли в национальные законодательные системы большинство норм Европейских сообществ, что означало признание прямого действия европейского права во всех странах-участницах. Реализация проекта Делора "Программа-1992", помимо прочего, оказала огромное психологическое и политическое воздействие на все страны мира. Впервые за всю свою историю Европейские сообщества смогли претендовать на роль лидера мировой политики и экономики и были признаны в этом качестве <15>. -------------------------------- <15> Молчанова О. А. Жак Делор и его роль в развитии интеграционных процессов в Европейском союзе // Личность в политике, науке, культуре (Всемирная история) / Отв. ред. В. В. Дементьева. Ярославль, 2005. С. 113.

Однако многие проинтеграционно настроенные государства-члены восприняли ЕЕА с определенным разочарованием. Особой критике подверглись недостаточное расширение сферы голосования квалифицированным большинством и весьма ограниченный рост полномочий Европарламента. ЕЕА казался ординарным изменением учредительных договоров Сообществ. Как отмечает Н. Ю. Кавешников, мало кто предполагал, что предусмотренный программой план создания единого внутреннего рынка, заключавшийся в гармонизации национального законодательства посредством директив ЕЭС, "коренным образом трансформирует Сообщество и повлечет за собой впечатляющее развитие процессов экономической, а чуть позже и политической интеграции" <16>. -------------------------------- <16> Кавешников Н. Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского союза. М., 2010. С. 50.

Только после вступления ЕЕА в силу политические деятели Европы начали осознавать, как основательно изменил он распределение власти, сместив его от национальных правительств к институтам Сообществ. Поворот к федерализму, как, по сути, можно расценить принятие ЕЕА, прошел почти незамеченным, хотя признаки поворота ощущались во многих проявлениях <17>. Таким образом, Белая книга и ЕЕА официально утвердили проявления федерализма в развитии Сообществ, начавшегося еще в конце 70-х годов. -------------------------------- <17> Сиджански Д. Указ. соч. С. 145.

Необходимо также упомянуть о том, что в 1986 г. была утверждена и государственная символика Европейских сообществ - еще один важный шаг на пути превращения интеграционного объединения в федерацию. Флагом Сообществ стало синее полотнище в форме прямоугольника, в центре которого расположены по кругу 12 золотых звезд. Впервые новый флаг был поднят перед зданием Европейской комиссии в Брюсселе 29 мая 1986 г. Тогда же впервые прозвучал и государственный гимн Европейских сообществ - "Ода к радости", фрагмент Девятой симфонии Людвига ван Бетховена.

Название документа