Принципы валютного регулирования и валютного контроля как правовая основа для одного из способов финансово-правового регулирования инвестиционной деятельности в Евразийском экономическом сообществе

ПРИНЦИПЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ КАК ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЛЯ ОДНОГО ИЗ СПОСОБОВ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЕВРАЗИЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СООБЩЕСТВЕ

Д. С. КОРОЛЕВ

Королев Дмитрий Сергеевич, аспирант кафедры административного и финансового права Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова, главный специалист-эксперт Правового управления ФАНО России.

В настоящей статье представлено исследование вопросов, связанных с принципами валютного регулирования и валютного контроля, разрешение которых способствует экономической интеграции и развитию сотрудничества в валютно-финансовой сфере в рамках Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС), что положительно влияет на финансово-правовое регулирование инвестиционной деятельности в ЕврАзЭС.

Ключевые слова: Евразийское экономическое сообщество, инвестиции, инвестиционная деятельность, валютное регулирование, валютный контроль, принципы.

The principles of currency regulation and currency control as a legal basis for one of ways of financial and legal regulation of investment activity in the Eurasian economic community D. S. Korolev

Research of the questions connected with the principles of currency regulation and currency control which permission promotes economic integration and cooperation development in the monetary sphere within the Eurasian economic community (further - EurAsEC) is presented in the present article that positively influences financial and legal regulation of investment activity in EurAsEC.

Key words: Eurasian economic community, investments, investment activity, currency regulation, currency control, principles.

Поскольку в государствах - участниках ЕврАзЭС используется различная национальная валюта, то взаимодействие в вопросах валютного регулирования, которые определяют отношения владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, права и обязанности нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения национальной валютой и внутренними ценными бумагами, права и обязанности органов валютного контроля и агентов валютного контроля, непосредственно влияет на формирование благоприятного инвестиционного климата в государствах - участниках ЕврАзЭС в случаях инвестирования инвестором из одного государства - участника ЕврАзЭС на территорию другого государства - участника ЕврАзЭС. В то же время в научной литературе, затрагивающей вопросы инвестиционной деятельности с точки зрения публичных интересов, зачастую среди способов государственного регулирования инвестиционной деятельности не выделяют валютное регулирование. Как справедливо отмечает Н. И. Химичева, валютное регулирование осуществляется: путем нормативного установления для всех субъектов и объектов управленческих отношений общих правил; внесения в них изменений и дополнений в соответствии с изменившимися обстоятельствами в сфере управления; контроля за исполнением управленческих решений и применения мер по устранению выявленных нарушений <1>. При этом валютное регулирование, как и любой другой вид правовой деятельности, осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными в нормативных правовых актах, которые составляют правовую основу для соответствующего регулирования. -------------------------------- <1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 725.

Валютное регулирование и валютный контроль в ЕврАзЭС осуществляется в соответствии с национальным законодательством государств-участников. В то же время первые шаги к интеграции в сфере валютного регулирование и валютного контроля сделаны заключением 09.12.2010 Соглашения о согласованных принципах валютной политики <2> (далее - Соглашение), ратифицированного Федеральным законом от 11.07.2011 N 184-ФЗ <3>. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 5. Ст. 544. <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 29. Ст. 4275.

Участниками Соглашения являются Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан. Из преамбулы Соглашения прослеживается, что основными целями Международного договора являются углубление экономической интеграции и развитие сотрудничества в валютно-финансовой сфере, содействие обеспечению свободного движения товаров, услуг и капитала на территории государств - участников Единого экономического пространства, осуществление совместных действий по координации валютной политики в рамках Единого экономического пространства в целях повышения роли национальных валют государств - участников Единого экономического пространства во внешнеторговых и инвестиционных операциях и обеспечения взаимной конвертируемости указанных валют. Основные принципы, заложенные в данном Соглашении, направлены на унификацию валютной политики и создание организационно-правовых условий для развития интеграционных процессов в валютной сфере. Согласно ст. 2 Соглашения к таким принципам относятся: 1) гармонизация и сближение подходов к формированию и проведению валютной политики; 2) создание необходимых организационно-правовых условий на национальном и межгосударственном уровне для развития интеграционных процессов в валютной сфере, координации и согласования валютной политики; 3) недопущение действий, которые могут негативно повлиять на развитие интеграционных процессов, а в случае их вынужденного применения государства - участники Соглашения стремятся минимизировать последствия таких действий; 4) проведение экономической политики, направленной на повышение доверия к национальным валютам сторон как на внутреннем валютном рынке каждого государства - участника Соглашения, так и на международных валютных рынках. Основываясь на данных принципах, государства - члены ЕврАзЭС - участники Соглашения договорились о положениях, которые будут способствовать проведению согласованной валютной политики, сближению законодательств государств - участников Соглашения, регулирующих валютные правоотношения, взаимодействию уполномоченных органов государств - участников Соглашения. В юридической литературе встречается разделение указанных положений на два блока <4>. К первому блоку относят положения о разработке и согласовании: действий по устранению препятствующих интеграции валютных ограничений; подходов к порядку открытия и ведения счетов; перечня валютных операций между резидентами, в отношении которых не будут применяться валютные ограничения; необходимого объема прав и обязанностей резидентов при осуществлении валютных операций и т. д. -------------------------------- <4> Чернышевская Е. А. Интеграция валютной политики в странах Таможенного союза в рамках формирования Единого экономического пространства // Таможенное дело. 2012. N 2; СПС "КонсультантПлюс".

Ко второму блоку относят положения о сохранении или введении ограничений, которые выражаются в принципе сохранения национального суверенитета в отношении выработки подходов к требованиям о репатриации резидентами денежных средств и праве вводить валютные ограничения. Представляется, что указанная классификация не в полной мере отвечает структуре Соглашения и является отражением лишь положений Соглашения, которые являются декларативными (в большей степени ст. ст. 4 и 6). В то же время ст. 3 Соглашения содержит конкретные действия, которые государства - участники Соглашения обязаны принимать в целях проведения согласованной валютной политики, среди которых обеспечение конвертируемости национальных валют путем создания условий для возможности покупки и продажи иностранной валюты резидентами государств - участников Соглашения через банки государств - участников Соглашения без ограничений; создание условий и обеспечение прямых взаимных котировок национальных валют государств - участников Соглашения; обмен на систематической основе информацией о состоянии и перспективах развития валютного рынка и др. Статья 5 Соглашения посвящена взаимодействию уполномоченных органов государств - участников Соглашения, осуществляющих валютный контроль, которое происходит путем обмена информацией по установленным вопросам, сотрудничества по выявлению нарушений законодательства резидентами государств - участников Соглашения при осуществлении ими валютных операций и др. Таким образом, представляется целесообразным предложить следующую классификацию положений, направленных на реализацию принципов, закрепленных в ст. 2 Соглашения: 1) действия по проведению согласованной валютной политики; 2) меры либерализации и валютные ограничения в понимании, закрепленном в Соглашении; 3) взаимодействие уполномоченных органов государств - участников Соглашения. Обоснованность данной классификации подтверждается положениями п. 2 ст. 7 Соглашения, предусматривающего подписание отдельных договоров, в которых отражаются положения предложенной классификации. Следует отметить, что согласно п. 2 ст. 7 Соглашения отдельные международные договоры должны были быть подписаны до сентября 2011 г., однако к настоящему моменту заключен лишь один международный договор, и тот с нарушением определенного срока, - Договор о взаимодействии уполномоченных органов государств - участников Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 г., осуществляющих валютный контроль <5>, подписанный в г. Астане 15 декабря 2011 г. (далее - Договор о взаимодействии уполномоченных органов), ратифицированный Федеральным законом от 02.07.2013 N 138-ФЗ <6>. -------------------------------- <5> Бюллетень международных договоров. 2012. N 5. С. 70 - 73. <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 27. Ст. 3430.

Переходя к практическим вопросам регулирования рассматриваемой сферы, уместно отметить, что необходимость более детального регулирования правоотношений в области валютного регулирования неоднократно отмечалась Центральным банком Российской Федерации. Так, например, Центральный банк Российской Федерации отметил, что в результате осуществления надзорной деятельности за кредитными организациями выявляются случаи регулярного совершения недобросовестными клиентами кредитных организаций операций по масштабному выводу денежных средств из Российской Федерации в размере 1,5 - 2 млрд. долларов США ежемесячно. По мнению Банка России, масштабы таких операций обусловлены невозможностью осуществления стандартных процедур валютного контроля за реальным перемещением товаров в рамках Таможенного союза. При этом Банк России отметил, что на уровне регулирующего органа Таможенного союза и Единого экономического пространства - Евразийской экономической комиссии - отсутствует "площадка", в рамках которой возможно было бы обсуждать вопросы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также валютного контроля, обмениваться соответствующей информацией и вырабатывать предложения в указанной сфере. Для решения указанной проблемы Центральным банком Российской Федерации предложено создать в структуре Евразийской экономической комиссии отдельную структуру, к компетенции которой относились бы указанные вопросы, либо в рамках уже действующих структур Евразийской экономической комиссии создать рабочую группу с привлечением к ее работе экспертов центральных (национальных) банков и соответствующих органов финансовой разведки государств - членов Таможенного союза <7>. -------------------------------- <7> URL: http://izvestia. ru/ news/548039; http://izvestia. ru/ news/551831.

Не отрицая значимость выявленной Центральным банком Российской Федерации проблемы, следует отметить, что реализация предложений Центрального банка Российской Федерации приведет к излишнему администрированию правоотношений в рассматриваемой сфере по следующим причинам. В соответствии со ст. 3 Договора о Евразийской экономической комиссии от 18.11.2011 <8>, ратифицированного Федеральным законом от 01.12.2011 N 374-ФЗ <9>, к сфере деятельности Евразийской экономической комиссии относится в том числе валютная политика. -------------------------------- <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 11. Ст. 1275. <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7052.

Согласно ст. 39 указанного Договора Евразийская экономическая комиссия является правопреемником Комиссии Таможенного союза. Пунктом 4 Положения об экспертной группе "Валютное регулирование и валютный контроль", утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 20.05.2010 N 270 <10>, установлено, что основной задачей экспертной группы является разработка предложений по реализации целей и задач валютного регулирования и валютного контроля в государствах - членах Таможенного союза с учетом создания единой таможенной территории Таможенного союза. -------------------------------- <10> СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был).

Решением Комиссии Таможенного союза от 17.08.2010 N 362 "Об экспертной группе по направлению "Валютное регулирование и валютный контроль" <11> утвержден состав экспертной группы "Валютное регулирование и валютный контроль". -------------------------------- <11> СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был).

Таким образом, комиссия, которую предлагал создать Центральный банк Российской Федерации, уже создана. Одновременно с проблемой, выявленной Центральным банком Российской Федерации, следует обратить внимание на не менее важную проблему - нарушение государствами принятых на себя международных обязательств. Наиболее ярким примером указанному доводу служат положения Федерального закона от 14.03.2013 N 29-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <12> (далее - Федеральный закон N 29-ФЗ). -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 11. Ст. 1076.

Согласно пояснительной записке к проекту указанного Федерального закона, нормативный правовой акт подготовлен в связи с тем, что филиалы иностранных банков не подпадают в полном объеме под надзор регулирующих органов Российской Федерации, не обязаны выполнять нормативы по отчислению средств в фонды обязательного резервирования, отчитываться перед Банком России сразу в двух системах бухгалтерского учета - российской и международной, а также ежемесячно представлять отчетность в Банк России. При этом было отмечено, что создание в Российской Федерации филиалов иностранных банков на текущем этапе развития банковского сектора является преждевременным <13>. -------------------------------- <13> URL: http://asozd2.duma. gov. ru/work/ dz. nsf/ ByID/ 27CC4136ED9EC92543257A4D002FB12D/ $File/PZ. PDF? OpenElement.

Статьями 1 и 2 указанного Федерального закона предусмотрено исключение из Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <14> и Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <15> положений, касающихся филиалов иностранных банков. -------------------------------- <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 492. <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.

Статьей 3 Федерального закона N 29-ФЗ из п. 8 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <16>, содержащего определение уполномоченного банка, исключены слова "а также действующие на территории Российской Федерации в соответствии с лицензиями Центрального банка Российской Федерации филиалы кредитных организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, имеющие право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте". -------------------------------- <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4859.

Таким образом, принятие указанного Федерального закона привело к невозможности участия иностранных банков через свои филиалы в валютных операциях в качестве уполномоченных банков. Однако содержащиеся в Федеральном законе N 29-ФЗ положения не согласуются с п. 10 ст. 3 Соглашения о согласованных принципах валютной политики, согласно которому в целях проведения согласованной валютной политики стороны Соглашения принимают меры, обеспечивающие допуск на свой национальный валютный рынок банков, являющихся резидентами государств - участников Соглашения и обладающих в соответствии с законодательством государства своего учреждения правом на осуществление валютных операций, для проведения межбанковских конверсионных операций на условиях правового режима, не менее благоприятного, чем тот, который предоставлен банкам, являющимся резидентами этой стороны Соглашения. Как верно отмечает Г. В. Петрова, "важность вопросов гармонизации законодательства государств ЕврАзЭС о рынках банковских услуг непосредственно связана с актуальностью разработки и принятия на межгосударственном уровне (с учетом норм права Европейского союза и международного банковского права) общих принципов создания гармонизированного и унифицированного режима регулирования рынков банковских услуг государств ЕврАзЭС, что является важнейшим условием формирования единого экономического пространства и публичного правопорядка..." <17>. -------------------------------- <17> Петрова Г. В. Гармонизация законодательства об управлении банковскими рисками в операциях с ценными бумагами в интеграционных процессах // Банковское право. 2012. N 6; СПС "КонсультантПлюс".

Указанное подтверждает необходимость устранения выявленных противоречий. Представляется, что наиболее действенным способом устранения возникших противоречий положениям Соглашения со стороны Российской Федерации будет предусмотрение соответствующих исключений в Федеральном законе N 29-ФЗ, распространяющихся на банки государств - участников Соглашения. При этом подобные исключения не нарушат публичных интересов Российской Федерации, которые охраняются, т. к. в рамках Таможенного союза существует механизм валютного контроля. Неоспоримо, что этот механизм далек от совершенства, однако это не свидетельствует об отсутствии необходимости его применения и развития. Помимо этого, упомянутый механизм подлежит применению на основании принятых Российской Федерацией международных обязательств, исполнение которых также связано с публичными интересами Российской Федерации. В выводе следует отметить, что в рамках ЕврАзЭС благодаря в том числе развитию отношений в рамках Таможенного союза происходит формирование основных принципов валютного регулирования и валютного контроля. Указанные принципы оказывают влияние на инвестиционную деятельность, в связи с чем валютное регулирование и валютный контроль могут рассматриваться в качестве финансово-правового способа регулирования инвестиционной деятельности. В то же время в правоприменении не развит и не функционирует в полной мере механизм реализации данных принципов. При этом в рамках Таможенного союза существует платформа для развития указанного механизма. Однако такое развитие осложняется несоблюдением государствами принятых на себя международных обязательств в сфере валютной политики, пренебрежением к действующим способам регулирования данной сферы, несвоевременным принятием международных договоров.

Литература

1. Петрова Г. В. Гармонизация законодательства об управлении банковскими рисками в операциях с ценными бумагами в интеграционных процессах // Банковское право. 2012. N 6; СПС "КонсультантПлюс". 2. Чернышевская Е. А. Интеграция валютной политики в странах Таможенного союза в рамках формирования Единого экономического пространства // Таможенное дело. 2012. N 2; СПС "КонсультантПлюс". 3. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. 768 с.

Название документа