Компаративный анализ эффективности политико-правовых механизмов регулирования международной миграции в России и странах Европейского союза
(Трыканова С. А.)
("Миграционное право", 2012, N 3)
Текст документа
КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫХ
МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ МИГРАЦИИ В РОССИИ
И СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
С. А. ТРЫКАНОВА
Трыканова С. А., доцент кафедры конституционного и муниципального права факультета юриспруденции и политологии Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина, кандидат исторических наук.
В связи с увеличением миграционных процессов возникает острая необходимость совершенствования миграционной политики и права РФ, требуется внедрение инновационных методов государственно-правового менеджмента.
Ключевые слова: миграционный процесс, международная миграция, Европейский союз.
Comparative analysis of efficiency of political-law mechanisms of regulation of international migration in Russia and countries of the European union
S. A. Try'kanova
In connection with increase of migrational processes there arises an urgent necessity of improvement of migartional policy and law in the RF; introduction of innovational methods of state-law management.
Key words: migrational process, international process, international migartion, European union.
Активные миграционные последствия приводят как к позитивным демографическим, экономическим последствиям, так и к негативным результатам: нарушению групповой идентичности, возникновению социальной напряженности, массовым конфликтам, экстремистским движениям, криминализации и "поправению" политических сил. В Европе накоплен опыт, связанный с миграционной политикой. Она в основном отвечает условиям, диктующимся в данной сфере. Данный опыт целесообразно использовать при разработке и реализации миграционной политики в России. Применение компаративного анализа организационно-правового регулирования миграции в России и Европе на основе междисциплинарного подхода обеспечивает объективность и научность современного исследования миграционной политики и права России и стран Европы. Компаративный анализ эффективности политико-правовых механизмов регулирования международной миграции в России целесообразно делать на основе реализации следующих организационно-правовых характеристик в странах ЕС:
- особенностей правового регулирования управления миграционной политикой;
- специфики институциональных механизмов реализации миграционной политики;
- институционально-правовых механизмов борьбы с нелегальной миграцией;
- ответственности за нарушения миграционного законодательства и порядка обжалования решений миграционных властей.
Современная миграционная система, сложившаяся в Европе, отличается тесными экономическими, культурными, политическими, географическими связями между "центральными" странами, что и позволяет определить ее как единую миграционную систему. Она характеризуется многообразием миграционных потоков, их разнонаправленностью, появлением новых стран иммиграции и подключением новых стран - поставщиков мигрантов, формированием нового вектора миграции "Восток - Запад", который пришел на смену доминировавшему еще недавно вектору "Юг - Север". В Европейской миграционной системе центрами притяжения рабочей силы выступают страны Западной, Северной, Восточной и Южной Европы.
Можно выделить несколько моделей регулирования миграционных отношений в зависимости от степени консолидации (кодификации) актов. Это: неконсолидированное миграционное законодательство государств, принадлежащих к семье англосаксонского, или общего, права (например, Великобритании); консолидированное миграционное законодательство государств, принадлежащих к романо-германской правовой семье (например, Австрии, Бельгии, Германии, Италии, Испании, Франции); трансформационная модель миграционного законодательства стран Восточной Европы.
В странах Европейского союза, где в основном преобладает децентрализованная система управления миграционной политикой, совершенствование правовой базы миграционной политики является первостепенной задачей обеспечения европейской безопасности. Между тем на современном этапе в Европейском союзе отсутствует единая политика в области регулирования миграционных процессов.
В последние годы вопрос гармонизации миграционной политики все чаще поднимается на форумах ЕС. Главными общими чертами современной миграционной политики в рамках ЕС являются следующие тенденции: уничтожение барьеров на пути миграции внутри Европейского союза граждан ЕС и граждан других развитых стран; создание барьеров на пути иммиграции и движения внутри ЕС граждан третьих развивающихся стран.
Несмотря на предпринимаемые попытки унификации миграционной политики, европейским государствам все еще приходится в одиночку противостоять массовому притоку иммигрантов (особенно в южные страны ЕС и Германию), что нередко приводит к недовольству и конфликтам в отношениях между странами.
Новые тенденции в развитии миграционной политики ЕС дает вступление в силу Лиссабонского договора. По новому Договору усовершенствованная процедура принятия решений (законодательная инициатива, исходящая от Комиссии, голосование квалифицированным большинством в Совете, полноправное участие Европарламента) в рассматриваемой нами области становится стандартной законодательной процедурой в следующих сферах: легальной иммиграции и интеграции лиц из стран, не входящих в Евросоюз; порядке определения визовых требований для иностранцев и правил единого формата виз.
Распространение голосования квалифицированным большинством на новые сферы пространства внутренней безопасности, в том числе в области миграционной политики и права, несомненно, стало результатом поступательного движения Евросоюза к формированию все более тесного и скоординированного взаимодействия государств-членов. Эффективность принятия решений, таким образом, может значительно повыситься, так как уменьшается опасность затягивания, возникновения тупиковых ситуаций и вынужденных компромиссов по вопросам с наименьшим общим знаменателем, когда Совет принимает предложение, настолько выхолощенное, что в нем почти ничего не остается от оригинальной инициативы.
В настоящее время государственные органы и население стран ЕС столкнулись с целым рядом очень серьезных проблем, от решения которых в определенной степени зависит будущее Европейского союза и которые требуют правового регулирования. К таким проблемам нужно отнести:
1) отсутствие единого определения понятия "мигрант". Так, в одних странах (Германии и странах Южной Европы) в первую очередь при определении гражданства мигранта принимают во внимание его национальность. Главную роль при этом играют доказательства его происхождения от той или иной этнической группы (принцип jus sanguinis). В то же время, например, Франция и Великобритания при определении гражданства лица первоочередное значение придают месту его рождения (принцип jus solis);
2) неразработанность унифицированной правовой базы по обеспечению статуса иностранцев. Речь идет о приезжающих в шенгенские государства на долгосрочный (более трех месяцев) период или постоянно в них проживающих;
3) малые полномочия Европейского союза в сфере контроля за передвижением людей по территории Союза и отсутствие единого механизма реагирования на угрозы иммиграции. До сих пор существовали лишь системы договоров между странами внутри и вне ЕС;
4) слабое функционирование системы регулирования иммиграционных потоков. Они из эпизодического явления превращаются в ЕС в постоянный фактор;
5) недостаточная степень адаптированности к современным условиям правовой базы. Данный вопрос касается нелегальных иммигрантов и беженцев;
6) несовершенство законодательства и мер по адаптации иммигрантов. Этот вопрос имеет отношение к условиям труда, быта и культуры страны их пребывания.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в начале XXI века миграция становится главным аспектом европейской безопасности. Опыт, накопленный в Европе в этой сфере, несомненно, может быть использован при разработке российской миграционной политики.
Организационно-правовое регулирование миграционной политики РФ характеризуется следующим образом. Во-первых, в источниках миграционного права представлен весь их спектр, свойственный российской системе права. Для их характеристики важно признание федерального закона главным регулятором миграционных отношений. Однако в связи с запаздыванием законодателя в реагировании на сложившиеся и складывающиеся отношения в этой сфере, наличием значительного числа процессуальных аспектов этих отношений, а также поиском оптимальных форм их регулирования сохраняется достаточно большой объем подзаконного нормотворчества, которое ограничено строгими рамками компетенции соответствующих государственных органов. Роль регионального сегмента правового регулирования невелика, но в связи с тенденцией возложения ответственности за социальную адаптацию мигрантов на органы власти субъектов Федерации следует ожидать его расширения. Одним из непременных условий формирования источниковой базы современного миграционного права России в условиях глобализации будет активное внедрение международных и межгосударственных стандартов регулирования правоотношений в сфере миграции населения.
Во-вторых, в сфере миграционных отношений федеральные органы государственной власти осуществляют основной массив регулятивных полномочий. Большую их часть берет на себя исполнительная власть - Правительство РФ. Тем самым ограничиваются возможности в урегулировании миграционных процессов субъектов Федерации.
Произведенный анализ эффективности политико-правовых механизмов регулирования международной миграции в России свидетельствует о необходимости оптимизации в данной сфере, а именно:
- определения и выработки стратегии миграционной политики России;
- решения вопроса о распределении полномочий между органами публичной власти в регулировании миграционных отношений в нашей стране;
- использования инновационных методов управления миграционной политикой Российской Федерации (например, применения программно-целевого метода управления на всех уровнях власти и привлечения ресурсов органов местного самоуправления);
- оптимизации правового регулирования управления миграционными процессами в соответствии с требованиями обеспечения национальной безопасности (например, совершенствования миграционного законодательства в области борьбы с нелегальной миграцией и в сфере создания условий социальной и политической адаптации мигрантов).
Таким образом, совершенствование миграционной политики и права Российской Федерации предлагается проводить на основе централизованной модели управления миграционными процессами при использовании комплексного системного подхода и инновационных методов государственно-правового менеджмента.
Название документа