Пути реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции в российском законодательстве и прокурорской практике

ПУТИ РЕАЛИЗАЦИИ СТ. 20 КОНВЕНЦИИ ООН ПРОТИВ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ПРОКУРОРСКОЙ ПРАКТИКЕ

Ю. П. СИНЕЛЬЩИКОВ

Синельщиков Юрий Петрович, депутат Государственной Думы РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, доцент.

Статья посвящена актуальной проблеме - реализации положений ст. 20 Конвенции ООН против коррупции (незаконное обогащение) в российском законодательстве с учетом положений Конституции РФ о презумпции невиновности. Высказываются предложения о внесении соответствующих изменений в УПК РФ и повышении роли прокуратуры в этой деятельности.

Ключевые слова: ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, незаконное обогащение, презумпция невиновности, участие прокурора в борьбе с коррупцией.

The ways of implementation of Article 20 of the UN Convention against Corruption in the Russian legislation and prosecutorial practice Y. P. Sinelshchikov

The article is devoted to the actual problem - the implementation of Article 20 of the UN Convention against Corruption (the illicit enrichment) in the Russian legislation with regard to the provisions of the Constitution of the Russian Federation concerning provisions of the presumptionof innocence. Suggestions for amending the Code of Criminal Procedure and enhancing the role of prosecutors in this activity are made.

Key words: Article 20 of the UN Convention against Corruption, the illicit enrichment, the presumption of innocence, participation of the prosecutor in the fight against corruption.

В ст. 20 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции "Незаконное обогащение" указано, что "при условии соблюдения конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать". В Конвенции положения о криминализации незаконного обогащения отражены в "мягкой форме" и с использованием трех ограничителей: а) следование конституции; б) соблюдение основополагающих принципов правовой системы и в) предложение всего лишь рассмотреть возможность принятия со ответствующих мер. С учетом этих оговорок, по мнению некоторых ученых, ст. 20 Конвенции с точки зрения ее императивности ничтожна <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Михайлов В. Статья 20 Конвенции ООН против коррупции об ответственности за незаконное обогащение и возможные направления отражения ее идей в правовой системе Российской Федерации // Уголовное право. 2012. N 2. С. 113 - 114.

Следует отметить, что непосредственное применение международно-правовых норм, предусматривающих уголовную ответственность, в российской судебной практике исключено. Международные договорные нормы, устанавливающие уголовную ответственность, требуют имплементации (от англ. "implementation" - осуществление, выполнение, претворение в жизнь) в УК РФ <2>. -------------------------------- <2> См.: Ображиев К. В. Проблемы реализации международных обязательств России в сфере уголовно-правового противодействия коррупции. Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство. Академия Генеральной прокуратуры РФ: Сборник материалов. Ч. 2. М., 2011. С. 19.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ в полном объеме без каких-либо изъятий, поэтому многочисленные разговоры среди поли тиков, депутатов всех уровней, ученых и журналистов о необходимости ратификации ст. 20 Конвенции беспочвенны. С названной нормой связаны не соответствующие действительности утверждения о том, что Россия сделала некие "оговорки" в отношении незаконного обогащения при принятии упомянутой Конвенции ООН. Однако Конвенция во обще не предусматривает возможности оговорок. Заявления, сделанные Российской Федерацией, соответствуют конвенционному режиму, позволяющему государствам осуществлять свою юрисдикцию на разумных основаниях <3>. -------------------------------- <3> См.: Богуш Г. И. О реализации положений международных антикоррупционных конвенций в российском уголовном праве. Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство. Академия Генеральной прокуратуры РФ: Сборник материалов. Ч. 1. М., 2011. С. 56.

При оценке Федерального закона о ратификации необходимо учитывать, что в соответствии с подп. "d" п. 1 ст. 2 и ст. 19 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., ст. ст. 2 и 25 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" исключение действия ст. 20 Конвенции в ее применении к России должно быть оформлено в виде оговорки при ратификации Конвенции. Закон о ратификации никаких оговорок не содержит. Таким образом, применительно к Российской Федерации Конвенция действует в полном объеме. В связи с этим следует согласиться с высказанной еще несколько лет назад позицией председателя комитета по международным делам Госдумы К. Косачева о том, что некоторые не понимают разницы между "оговоркой", на которую имеет право каждое государство при подписании многостороннего договора, и "толковательным заявлением", которое никоим образом не отражается на обязательствах и правах государства, подписавшего международный договор и сделавшего при этом заявление. В нашем случае речь идет именно о толкова тельных заявлениях, которые сопровождали ратификацию в 2006 г. Косачев подчеркнул, что мы ратифицировали Конвенцию целиком, без каких-либо изъятий, и дополнительных "доратификаций" поэтому не требуется <4>. -------------------------------- <4> http://rg. ru/2011/07/23/kosachev-site. html.

Подавляющее большинство юристов высказывает сомнение по поводу возможности введения в Уголовный кодекс РФ положений ст. 20 упомянутой Конвенции. При этом они отмечают, что при решении вопроса о допустимости законодательного закрепления в России обязанности гражданина доказывать в процессе уголовного преследования свою невиновность в получении активов следует исходить из положений ч. 2 ст. 49 Конституции РФ, где указано, что обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Однако среди юристов существует и иная позиция. Так, О. Дамаскин и А. Волков полагают, что провозглашенная в нашей Конституции презумпция невиновности в отношении государственных служащих имеет определенные ограничения. Статья 55 Конституции РФ дает для этого соответствующее основание. Конституционный Суд РФ в Определении от 20 марта 2007 г. N 169-О-О указал, что конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию не исключает возможности закрепления в законе определенных требований к лицам, осуществляющим деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на судейских должностях. Гражданин РФ, пожелавший реализовать указанное конституционное право, добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре. Из этого следует, что запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, который приобретает лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица. С учетом этого упомянутые ученые полагают, что есть достаточная правовая основа для признания в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконного обогащения, т. е. значительного увеличения активов публичного должностного лица, превышающего его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать <5>. -------------------------------- <5> См.: Дамаскин О. В., Волков А. Н. Актуальные вопросы законодательного обеспечения ответственности государственных служащих за незаконное обогащение // Современное право. 2012. N 4. С. 37 - 38.

Следует напомнить, что еще раньше, в Определении от 30 сентября 2004 г. N 299-О, Конституционный Суд указал, что гражданин, пожелавший реализовать конституционное право, предусмотренное ст. 37 (ч. 1) Конституции РФ, при осуществлении деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус должностного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре, и это не влечет ограничения или нарушения конституционных прав такого гражданина. При этом сторонники введения уголовной ответственности за незаконное обогащение обращают внимание на то, что такое правовое нововведение коснется незначительного числа населения, поскольку численность государственных служащих в России составляет около 1,5% от числа всех граждан страны. С учетом этих позиций на сегодня есть несколько путей реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции. 1. Путем имплементации этой статьи в Уголовный кодекс РФ. При этом в законодательный оборот необходимо будет ввести понятие презумпции виновности за незаконное обогащение, особенно в тех случаях, когда активы должностного лица многократно превышают его законные доходы. Под презумпцией виновности следует понимать обязанность обвиняемого (подсудимого) в коррупции должностного лица доказать на следствии и в суде легальность и легитимность полученных (имеющихся) доходов и имущества <6>. -------------------------------- <6> См.: Лут С. С. Некоторые вопросы, касающиеся совершенствования антикоррупционного законодательства России // Российский следователь. 2010. N 22. С. 11; Козлов Т. А. О развитии института декларирования доходов публичными служащими // Вопросы правоведения. 2012. N 2. С. 214.

Такая презумпция виновности отчасти либо в полном ее виде существует в Нидерландах, Бельгии, Ирландии, Дании, США, во многих странах Латинской Америки <7>. Однако это сделано помимо ст. 20 Конвенции, которая не включена в национальное законодательство многих этих государств. При этом ответственность за незаконное обогащение в этих странах закреплена как в уголовном законодательстве, так и в законодательстве о налогах, трудовых отношениях и государственной службе. -------------------------------- <7> См.: Сафонов А. О мировой практике применения ст. 20 Конвенции ООН по борьбе с коррупцией // Следователь. 2012. N 1. С. 46 - 55.

Для введения такой презумпции виновности в России понадобится корректировка ст. 49 Конституции РФ, предусматривающей принцип: "Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность". Таким законодательным инициативам, разумеется, должны предшествовать соответствующие научные разработки. В связи с этим профессор А. Алексеев отмечает: "...Из всех правовых презумпций наиболее известная, детально регламентированная в законодательстве, широко обсуждаемая и применяемая - презумпция невиновности обвиняемого (подозреваемого). В то же время другие правовые презумпции, в том числе презумпция виновности, остаются в тени и применительно к антикоррупционной проблематике обычно не рассматриваются. А необходимость в этом есть, прежде всего в связи с понятием незаконного обогащения, которое закреплено в ст. 20 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г." <8>. -------------------------------- <8> Алексеев А. Презумпции против коррупции // Законность. 2008. N 4. С. 2 - 8.

Необходимо отметить, что в случае введения такой уголовной ответственности необходимо будет также ввести в УК конфискацию имущества как вид дополнительного наказания: включить ее в ст. ст. 44, 45 и 52 УК, предусмотрев применение конфискации за незаконное обогащение, а также за совершение всех тяжких и особо тяжких преступлений коррупционной направленности. 2. Другой эффективный способ реализации идеи ответственности за незаконное обогащение, однако без ущерба для принципа презумпции невиновности, видится в использовании и развитии института обязательств вследствие неосновательного обогащения (ст. ст. 1102, 1109 ГК РФ), который может быть задействован в целях лишения недобросовестных государственных и муниципальных служащих незаконно нажитых материальных благ. Такой институт был введен Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", который вступил в силу с 1 января 2013 г. В ст. ст. 16, 17 указанного Закона предусмотрено, что в случае, если в ходе осуществления контроля за расходами лица, замещающего (занимающего) государственные должности РФ, субъектов Федерации, должности муниципальной службы и иные должности, указанные в п. 1 ч. 1 ст. 2 упомянутого Федерального закона, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей выявлены обстоятельства, свидетельствующие о несоответствии расходов такого лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу, материалы, полученные в результате осуществления контроля за расходами, в трехдневный срок после его завершения направляются лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами, в органы прокуратуры РФ. Генеральный прокурор РФ или подотчетные ему прокуроры при получении таких материалов в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход РФ земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы. Однако эти нормы Закона пока что не заработали, в органы прокуратуры такие материалы не поступают, и прокуроры, соответственно, иски не предъявляют. После некоторых практических наработок, вероятно, встанет вопрос о необходимости конкретизации этого законодательства, внесении соответствующих дополнений в ГПК и ГК. 3. Еще одна возможность реализации ст. 20 Конвенции - проведение доследственной проверки и введение нового основания для возбуждения уголовного дела, когда должностное лицо не может обосновать причины значительного превышения его активов по сравнению с его законными доходами. Известный юрист, профессор В. Быков в своей статье "Препятствует ли принцип презумпции невиновности борьбе с коррупцией" правильно отмечает: "Презумпция невиновности - это не какое-то абстрактное понятие. В уголовном судопроизводстве оно начинает реально и конкретно действовать только с появлением в уголовном деле процессуальной фигуры подозреваемого или обвиняемого. Этот принцип совершенно не препятствует проведению соответствующих проверок компетентными органами относительно законности получения тех или иных доходов должностного лица в целях выявления фактов незаконного обогащения. Кроме того, в УПК РФ может быть определен особый порядок возбуждения уголовных дел рассматриваемой категории" <9>. -------------------------------- <9> Быков В. М. Препятствует ли принцип презумпции невиновности борьбе с коррупцией // Российская юстиция. 2011. N 11. С. 35 - 36.

В настоящее время ч. 2 ст. 140 УПК предусматривает одно основание для возбуждения уголовного дела - наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Другим таким основанием могло бы стать наличие данных, свидетельствующих о значительном увеличении активов публичного должностного лица, превышающем его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Поводом для возбуждения такого уголовного дела могло бы стать постановление прокурора о направлении в орган предварительного расследования материалов, содержащих сведения о значительном увеличении имущества должностного лица, превышающем его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Предоставление такого права прокурору обусловлено тем, что в соответствии с упомянутым Законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ материалы контроля, свидетельствующие о не соответствии расходов должностного лица его доходам, поступают именно в органы прокуратуры. Однако при этом необходимо будет внести в ч. 2 ст. 14 УПК изменения, связанные с исключением подозреваемого из круга лиц, на которые распространяется презумпция невиновности. Эту норму надо будет изложить в следующей редакции: "Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту обвиняемого, лежит на стороне обвинения". Исключение, таким образом, подозреваемого из ч. 2 ст. 14 УПК не противоречит ни ст. 49 Конституции РФ (которая говорит о презумпции невиновности лишь в отношении обвиняемого), ни духу действующего Уголовно-процессуального кодекса РФ. Для эффективной работы этого правила следовало бы внести существенные изменения и в ст. 448 УПК, предусматривающую особый порядок возбуждения уголовного дела в отношении лиц, обладающих уголовно-правовым иммунитетом, перечень которых предусмотрен в ст. 447 УПК. Представляется, что решение о возбуждении дела в отношении таких лиц должен принимать Председатель Следственного комитета РФ либо руководитель следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ (в зависимости от уровня лица, заподозренного в преступлении) без по лучения согласия Совета Федерации, Государственной Думы, а также каких-либо коллегий судей. Иначе говоря: решение о возбуждении уголовного дела в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, судей любого уровня, Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, должно приниматься без проволочек и обсуждений незамедлительно, как и в отношении обычных граждан. Отличие должно быть лишь в том, что в отношении гражданина такое решение принимает следователь, а в отношении особой категории лиц - руководитель следственного органа. Иммунитет этих лиц должен сохраняться лишь при задержании, заключении под стражу, привлечении в качестве обвиняемых. Такой подход к решению вопроса о возбуждении уголовного дела позволит не только обеспечить реальное исполнение ст. 20 Конвенции, но и преодолеть "неприкасаемость" некоторых государственных деятелей и "нужных" людей.

Пристатейный библиографический список

1. Богуш Г. И. О реализации положений международных антикоррупционных конвенций в российском уголовном праве. Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство. Академия Генеральной прокуратуры РФ: Сборник материалов. Ч. 1. М., 2011. 2. Быков В. М. Препятствует ли принцип презумпции невиновности борьбе с коррупцией // Российская юстиция. 2011. N 11. 3. Дамаскин О. В., Волков А. Н. Актуальные вопросы законодательного обеспечения ответственности государственных служащих за незаконное обогащение // Современное право. 2012. N 4. 4. Козлов Т. А. О развитии института декларирования доходов публичными служащими // Вопросы правоведения. 2012. N 2. 5. Лут С. С. Некоторые вопросы, касающиеся совершенствования антикоррупционного законодательства России // Российский следователь. 2010. N 22. 6. Михайлов В. Статья 20 Конвенции ООН против коррупции об ответственности за незаконное обогащение и возможные направления отражения ее идей в правовой системе Российской Федерации // Уголовное право. 2012. N 2. 7. Ображиев К. В. Проблемы реализации международных обязательств России в сфере уголовно-правового противодействия коррупции. Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство. Академия Генеральной прокуратуры РФ: Сборник материалов. Ч. 2. М. 2011. 8. Сафонов А. О мировой практике применения ст. 20 Конвенции ООН по борьбе с коррупцией // Следователь. 2012. N 1.

Название документа