Трансформация современного международного морского права: роль неправительственных организаций США

(Овлащенко А. В.) ("Международное публичное и частное право", 2012, N 4) Текст документа

ТРАНСФОРМАЦИЯ СОВРЕМЕННОГО МЕЖДУНАРОДНОГО МОРСКОГО ПРАВА: РОЛЬ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ США <*>

А. В. ОВЛАЩЕНКО

Овлащенко Александр Владимирович, эксперт по морской политике, кандидат юридических наук.

Проанализирован фактор воздействия специализированных неправительственных организаций США на эволюцию международно-правового механизма по использованию пространств и природных ресурсов Мирового океана. Выявлен ряд прогнозных политико-правовых тенденций в этой сфере.

Ключевые слова: неправительственные организации, международное морское право, океаническое соуправление.

The author analyses impact of specialized non-governmental organizations of the USA on evolution of international-law mechanism with regard to use of territories and natural resources of the World Ocean. The author also reveals a number of forecast policy-law tendencies in this sphere.

Key words: non-governmental organizations, international sea law, ocean co-management.

Далеко не секрет, что в ряде случаев государственным институциям США удобнее осуществлять свои функции через частные организации и фонды. Важное место занимают контакты федеральной законодательной и исполнительной власти с так называемыми группами политического действия. Это неправительственные, негосударственные организации, по роду своей деятельности тесно связанные с внешней политикой Соединенных Штатов. В 1953 г. в Вашингтоне группой сотрудников ВМС США было создано "Океанографическое общество Конститьюшн Авеню", которое и явилось первой организацией в этой области, действовавшей практически на "общественных началах". После присоединения к нему ряда правительственных агентств общество было преобразовано в Координационный океанографический комитет - неправительственную организацию (НПО), основной задачей которой являлся обмен информацией об осуществлении программ отдельных ведомств <1>. Следует обратить внимание, что процесс активной институционализации управленческих структур в области морской политики США начал проходить в этой стране после проведения Женевских конференций по морскому праву 1958 г. и 1960 г. Началась борьба вокруг законодательного оформления организационной структуры руководства и координации национальной деятельности США в Мировом океане. Формирование и реализацию общенациональных программ предполагалось использовать для воздействия на другие страны <2>. -------------------------------- <1> См.: Писарев В. Д. США и Мировой океан. Экономико-политические тенденции освоения. М.: Наука, 1977. С. 56. <2> См.: Хозин Г. С. Глобальные проблемы современности (критика буржуазных концепций). М.: Мысль, 1982. С. 260.

Несколько десятилетий назад к разработке и рекламированию идеи "международной юрисдикции и контроля" - интернационализации - морского дна за пределами национальной юрисдикции и его минеральных ресурсов подключились многочисленные американские НПО. Особенно активны среди них были Комитет по проблемам ООН при американском центре "Всеобщий мир через право", Американский центр по изучению демократических институтов, Комитет по изучению организации мира и др. Эти НПО не ограничились призывами к интернационализации морского дна. Они приложили немало усилий к правовой разработке отмеченной проблемы и подготовке соответствующих политико-правовых документов. В конце 1960-х годов, не ограничиваясь доктринальной разработкой проблемы интернационализации морского дна за пределами национальной юрисдикции, американские юристы прибегали к активной пропаганде своих воззрений, выступая в ходе слушаний вопроса о морском дне в комиссиях Конгресса США, ставя свои подписи под различными обращениями американских и международных НПО, выступающих за интернационализацию морского дна как наилучший способ закрепления за США ведущей роли в деле освоения морского дна и его ресурсов <3>. -------------------------------- <3> См.: Океан, техника, право / Отв. ред. М. И. Лазарев и Л. В. Сперанская. М.: Юридическая литература, 1972. С. 142.

Широкая кампания в пользу интернационализации морского дна способствовала тому, что эта идея пробила себе дорогу на более широкую политическую арену. Указанные и другие организации, в том числе международные неправительственные организации (МНПО), проложили этой идее путь в ООН, где проблема интернационализации морского дна стала предметом обсуждения стран - членов Организации. Как известно, формальное международно-правовое закрепление такая идея получила в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и в Соглашении (от 28 июля 1994 г.) об осуществлении Части XI Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В 1970-х годах США вынуждены были изыскивать новые пути осуществления внешней политики и использовать новые инструменты расширения своего влияния и власти во взаимоотношениях со странами Азии, Африки и Латинской Америки. Особая роль в этой связи отводилась политическому и экономическому проникновению в эти страны под видом программы научной и технической помощи, в частности, с помощью МНПО. США входят в 30 неправительственных международных научных организаций по линии Национальной академии наук. Именно через академию США участвовали в такой важной международной программе, как Международная декада исследования океана (1970 - 1980-е годы). На протяжении всей послевоенной истории развития морской политики США кооперация федеральных органов власти с негосударственными структурами является основой формирования этой политики. В 1971 г. институт неправительственных участников осуществления и совершенствования национальной океанической политики был оформлен законодательно созданием Национального консультативного комитета по океанам и атмосфере (НККОА). Этот комитет выявлял и обсуждал важнейшие национальные и международные проблемы и готовил для президента рекомендации по их решению. Особое место среди неправительственных участников формирования океанической политики (в ее национальном и международном контексте) заняли организации экологического профиля, чему во многом способствовало развитие природоохранного движения в Соединенных Штатах <4>. -------------------------------- <4> См.: Писарев В. Д. Океаническое соуправление и политика США // США - Канада: экономика, политика, культура. 2007. N 2. С. 5 - 6.

В брошюре основателя Римского клуба А. Печчеи "Вызов современному миру" решение глобальных проблем было впервые соотнесено с системой принятия решений и ролью в этом "неправительственных акторов". Парадоксально, но идея соуправления в принятии решений, предложенная А. Печчеи, уже через три года была реализована, но не на глобальном уровне, а в морской политике США <5>. -------------------------------- <5> См.: Писарев В. Д. Глобальные проблемы: система соуправления // США - Канада: экономика, политика, культура. 2009. N 2. С. 42 - 43.

На местном уровне в США важную роль в обсуждении океанических проектов, планов и программ соуправления (governance) деятельностью в прибрежной зоне и оптимизации системы принятия решений играют "круглые столы" местных общин и НПО. В рамках данной модели упор делается на создание "коалиций" и "сетей", которые участвуют в разработке национальной океанической политики. Подключение негосударственного сектора к разработке и реализации программ интегрированного управления было основополагающим этапом становления системы "океанического соуправления" <6>. -------------------------------- <6> Писарев В. Д. Дипломатия океанического соуправления // Международные процессы. 2007. Т. 5. N 2. URL: http://www. intertrends. ru.

Океаническое соуправление согласно озвучивающему западные идеи В. Д. Писареву требует "создания сетевых объединений, ориентированных на разработку и принятие сбалансированных решений" <7>. Причем основными акторами здесь выступают правительство, бизнес и гражданское общество. Важными акторами сетей выступают НПО и МНПО. Как признает сам В. Д. Писарев, "одинаково мыслящие" представители гражданского общества обеспечиваются при помощи сетевых коммуникативных связей возможностью "вхождения" в процесс выработки морской политики, а также давления на ее разработчиков. Собственно, сходные мысли высказывала еще в середине 70-х годов прошлого века американская исследовательница А. Феррару. Она считала, что "люди, придерживающиеся общей точки зрения на... проблемы, встречаются почти везде: в правительствах, в деловых кругах, в университетах, в международных организациях; и все они стремятся добиться достижения... задач многими средствами, одним из которых и являются МНПО" <8>. -------------------------------- <7> Писарев В. Д. Анализ процессов формирования глобальных сетевых систем океанического управления // Россия и Америка в XXI веке // Электронный научный журнал. 2008. N 1. URL: http://www. rusus. ru. <8> Цит. по: Васильев В., Писарев В., Хозин Г. Экология и международные отношения. Проблемы окружающей среды в мировой политике и экономике. М.: Международные отношения, 1978. С. 214.

В США основу системы соуправления составляет курс на расширение числа участников системы НПО. В качестве примера "целевой" НПО, предложившей ряд важнейших рекомендаций по совершенствованию океанической политики США в 2000 - 2004 гг., В. Д. Писарев называет "PEW Oceans Commission". Небезынтересно добавить, что одним из основателей этой НПО стал Л. Панетта. В дальнейшем, с 2005 г., Л. Панетта являлся одним из сопредседателей неправительственной комиссии по морской политике "Joint Ocean Commission Initiative", фактически объединившей "PEW Oceans Commission" и соответствующее государственное ведомство - Комиссию США по океанской политике (U. S. Commission on Ocean Policy). Все эти структуры во многом продолжили отработку методов океанического, "экологически ориентированного" соуправления в самих США, с последующим внедрением таких методов и политтехнологий в международные морские отношения и международное морское право. 12 февраля 2009 г. Сенат США утвердил выдвинутого президентом Б. Обамой Леона Эдварда Панетту в должности директора Центрального разведывательного управления США. И если, как пишет В. Д. Писарев <9>, о роли экологического направления в американском подходе к освоению Мирового океана свидетельствует тот факт, что главой Комитета по океанической политике США, созданного президентом Бушем в 2004 г. и состоящего из всех высших представителей исполнительной власти страны, был назначен председатель национального Совета по качеству окружающей среды, то назначение директором ЦРУ Л. Панетты - человека, прекрасно ориентирующегося в проблемах океанской политики, "глобального океанического соуправления", - свидетельствует прежде всего о чрезвычайно высоком внимании, уделяемом в США океанской проблематике в целом, о планах по дальнейшему активному воздействию Соединенных Штатов на международные морские отношения, трансформации, в выгодном для США направлении, международного морского права. -------------------------------- <9> См.: Писарев В. Д. Дипломатия океанического соуправления.

С конца 60-х годов прошлого века потенциал разведывательных служб США был активно задействован для решения новых задач, возникших перед американской внешней политикой и дипломатией, включая направление в нужном для США "русле" хода III Конференции ООН по морскому праву (в том числе путем направленного воздействия на руководителей делегаций ряда стран - участниц конференции). Один из основателей и видных функционеров "PEW Oceans Commission" Дж. Райхерт (специалист в области "поведенческих наук", получивший в Принстонском университете докторскую степень в области социальной антропологии) является управляющим директором специализирующейся на защите "глобальной" морской среды "Pew Environment Group". Поработав на различных должностях в правительственных и неправительственных организациях, Дж. Райхерт стал "главным архитектором" и основателем с десятка эколого-морских организаций, включая "Oceana", "National Environmental Trust", "SeaWeb", "Earth Force", "Ocean Law Project", "Pew Institute for Ocean Science", "Ocean Wildlife Campaign" и др. В своей практической деятельности "PEW Oceans Commission" тесно взаимодействовала со всевозможными фондами. Например, в 2004 г. этой НПО при "щедрой поддержке" основанного "в пригородах Филадельфии" фонда "Lenfest" была начата программа "Lenfest Ocean Program" (примечательна следующая "взаимная отсылка": на сайте фонда "Lenfest" указано, что программа "Lenfest Ocean Program" осуществляется при поддержке "Благотворительных фондов PEW" <10>). Среди ее целей значится поддержка грантами тех морских исследователей, которые "будут полезны при выработке решений по проблемам океанов". На основе рекомендаций этих исследователей руководство программы определяет направления исследовательских проектов, имеющих непосредственное отношение к формированию и проведению морской политики. Программа вкладывает "значительные ресурсы" в обеспечение того, чтобы поддерживаемые фондом результаты исследований становились бы "широко и эффективно" доступными для мировых политиков и общественности. Естественно, что данная программа действует строго в рамках "экосистемного подхода" и "устойчивого развития". Поэтому ученым, работающим не в рамках этих политизированных квазинаучных направлений <11>, сотрудничество с программой, что называется, "не грозит". Как указано на сайте программы, последняя "не предусматривает незапрошенного предложения". -------------------------------- <10> См.: The Lenfest Foundation Website: Homepage. URL: http://www. lenfestfoundation. org. <11> См.: Овлащенко А. В., Покровский И. Ф. К вопросу об "экологизации" современного международного морского права // Транспортное право. 2009. N 2. С. 31 - 37; они же. Использование экосистемного подхода в морской деятельности: правовые вопросы и их дискуссионные моменты // Транспортное право. 2010. N 4. С. 16 - 23.

На сайте "Lenfest Ocean Program" (кстати, теперь ее месторасположение указано уже отнюдь не в "пригородах Филадельфии", а в столичном Вашингтоне) так и заявлено: "Мы поддерживаем научные исследования... которые помогут лицам, принимающим решения... разрабатывать и проводить политику, которая будет реализовывать устойчивое управление океаническими экосистемами". Безусловно, что подобные программы играют активную роль и во внутриполитической жизни Соединенных Штатов. Так, создание в июле 2004 г. "Lenfest Ocean Program" "совпало" с призывом "PEW Oceans Commission" и "U. S. Commission on Ocean Policy" об увеличении в два раза расходов федерального бюджета на океанические исследования. "Стипендиатами" осуществляемой "PEW" "Программы по сохранению морской среды" стали с 1990 г. 140 ученых мирового уровня <12>. Пропагандистские усилия "PEW" реализуются как в Америке, так и во всем мире через природоохранные компании "в диапазоне": от защиты голубого тунца в Мексиканском заливе до сохранения "морских экосистем" Арктики и Антарктики. Как позиционирует себя сама "PEW", эта организация является "лидером в области содействия принятию решений", ставя при этом "конкретные измеримые цели". Среди одной из таких целей стало создание в 1994 г. при поддержке "The Pew Charitable Trusts" организации "National Environmental Trust" (NET). К 2008 г. NET являлась одной из крупнейших в США экологических организаций. Ее сотрудники представляли интересы организации на территории США, а также в Канаде, Европе, Австралии, Новой Зеландии, в западной части Тихого и Индийского океанов. -------------------------------- <12> См.: The Pew Charitable Trusts. Marine Science. URL: http://www. pewtrusts. org.

На что же расходуются средства "Благотворительных фондов PEW"? Среди расходов "The Pew Charitable Trusts" в 2008 г. можно, например, обнаружить выделение 728 тыс. долл. <13> Университету Британской Колумбии на "Глобальный океанский экономический проект", связанный с "устойчивым рыболовством". В том же году более 2 млн. долл. было предоставлено одной из НПО для реализации проекта по "защите" арктических морских пространств. Сетевой проект по защите морских рыбных ресурсов получил в 2008 г. 305 тыс. долл. на цели "публичного образования, политического анализа и стратегических коммуникаций". -------------------------------- <13> Все данные взяты из отчетов "The Pew Charitable Trusts", размещенных на официальном сайте этой организации (www. pewtrust. org).

В 2009 г. в рамках "общей эксплуатационной поддержки" и на цели по "усилению возможностей" в деятельности по "восстановлению океанических экосистем и защите морского разнообразия" упомянутой выше сетевой организации "Oceana" предоставлено (несмотря на "глобальный" экономический кризис) 4,5 млн. долл. Среди сопутствующих целей в данном случае можно обнаружить деятельность по усилению "привлекательности" указанных мероприятий, соответствующее обучение и научные исследования, а также оказание "институциональной поддержки". В 2002 г. НПО "Oceana" получила от "PEW" 4,5 млн. долл. (с целью "приостановления деструкции морской жизни"), в 2003 г. - 5 млн. 625 тыс. долл. (на обеспечение "общих эксплуатационных расходов"), в 2005 - снова 4,5 млн. долл. (как "международная морская защитная организация"), в 2007 г. в рамках проекта "Сохранение морских экосистем" - 9 млн. долл. (причем в целях этой программы было недвусмысленно указано на то, что средства предназначены для усиления влияния организации в ходе "привлечения общества, проведения научного анализа и конструирования институциональной поддержки"). Если бы такие средства сетевые организации, университеты, отдельные ученые из других стран получали сегодня напрямую, например, от Госдепартамента, то возникло бы много "лишних" вопросов бюджетного, партийного характера, от вездесущей прессы и т. п. Однако определенная преемственность прослеживается. Например, в таблице распределения федеральных ассигнований на изучение Мирового океана можно было обнаружить, что Госдепартамент получил в 1975 г. - 11,6 млн. долл., в 1976 г. - 13,2 млн. долл., в 1977 г. - 15,3 млн. долл. Интересно, что по целевому назначению эти цифры практически совпали с данными в графе "Международные связи и сотрудничество" <14>. -------------------------------- <14> Цит. по: Писарев В. Д. США и Мировой океан. Экономико-политические тенденции освоения. С. 56.

В период с июня 2004 г. по декабрь 2008 г. на одни только исследовательские гранты "The Pew Charitable Trusts" израсходовала более 8,5 млн. долл. В качестве принимающей стороны значительные суммы из общих расходов были получены "сетевыми организациями", т. е. теми самыми НПО и МНПО. А вот примеры латентного отстаивания геополитических интересов США в Южно-полярном регионе, закрепления национальных интересов этой страны в Системе Договора об Антарктике. В 2004 г. одна из МНПО получила от "The Pew Charitable Trusts" 399 тыс. долл. на реализацию проекта по "экосистемному подходу" в вопросе взаимодействия "пингвин - криль". В 2006 г. "Коалиция Антарктики и Южного океана" ("Antarctic and Southern Ocean Coalition") получила по проекту "Антарктический криль" на защиту "пищевой цепочки" Южного океана 414 тыс. долл. В 2007 г. в рамках проекта по защите антарктического криля финансовую "подпитку" в размере 755 тыс. долл. получила организация "NET". В 2008 г. организация "World Wildlife Fund" получила от "The Pew Charitable Trusts" 101 тыс. долл. для "усиления координации" различных международных антарктических программ и инициатив. В 2008 г. "Коалиция Антарктики и Южного океана" ("Antarctic and Southern Ocean Coalition") в рамках проекта по защите антарктического криля получила еще 300 тыс. долл. Так называемое глобальное соуправление открывает для ангажированных государственными институциями и заинтересованными компаниями США НПО и МНПО каналы выхода на арену международных морских отношений и дает возможность участия в разработке и принятии решений в области международно-правового регулирования таких отношений. Это, в свою очередь, позволяет Соединенным Штатам активно влиять на морскую политику конкретных государств. С другой стороны, США заинтересованы в том, чтобы скрыть планомерное и широкое использование в своих целях НПО и МНПО. Поэтому руководство ими осуществляется негласно и возлагается, как правило, на разведывательные службы, которые располагают для этого специальными силами и средствами. Для подчинения НПО и МНПО и использования их в интересах своей внешней морской политики проводится скрытое финансирование этих организаций и подкуп их руководителей. Как пишет З. Бжезинский, "американская мощь проявляется через глобальную систему явно американского покроя, отражающую внутренний американский опыт". "Как и в случае с внутренней американской структурой, - откровенничает далее З. Бжезинский, - эта гегемония влечет за собой комплексную структуру взаимозависимых институтов и процедур, предназначенных для выработки консенсуса и незаметной асимметрии в сфере влияния и власти" <15>. Он упоминает о дополнительных "исторических преимуществах" использования в своих интересах "вновь созданной сети международных связей, которая заметно развивается вне рамок более традиционной системы национальных государств". Эта сеть, как подчеркивает З. Бжезинский, "сотканная" транснациональными по характеру НПО и "научными сообществами", уже создает неофициальную "мировую систему" <16>. -------------------------------- <15> Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. М.: Международные отношения, 2002. С. 36, 39. <16> Там же. С. 254.

Возможности сохранения и укрепления своего лидерства в международных морских отношениях США увязывают с активизацией участия всех ведомств, связанных с освоением океана, в международных переговорах по океанической проблематике <17>. Очевидно, что в рамках поставленной цели США будут, как и раньше (например, в ходе работы III Конференции ООН по морскому праву), использовать все средства, в том числе и те, которыми располагают специализированные НПО этой страны. -------------------------------- <17> См.: Писарев В. Д. Развитие океанической политики США и возможности использования американского опыта в России...

Свое влияние в сфере разработки международных морских договоров, программ и проектов американские НПО будут, как и прежде, реализовывать прежде всего в рамках соответствующих международных конференций и семинаров, деятельности рабочих групп и экспертов на международных переговорах. Уже сегодня на многих из этих встреч в условиях отсутствия каких-либо иерархических ограничений закладываются концептуальные основы будущего "соуправляемого" использования пространств и ресурсов Мирового океана, обсуждаются конкретные проблемы создания, функционирования и развития такого механизма. Особое внимание будет уделяться воздействию на международные морские отношения через сетевые организации, подобные созданной в рамках Координационного совета руководителей системы ООН - Сети по океаническим и прибрежным районам ("ООН - Океаны"). Именно последняя предусматривает широкое участие в ее деятельности НПО, "гражданского общества" и бизнеса. Таким образом, планирование внешней морской политики в Соединенных Штатах имеет давние традиции. Своего рода ориентиром для последующих поколений американских внешнеполитических "дизайнеров" послужил опыт конца 40-х - начала 50-х годов прошлого века <18>. Отличительная черта организации разработки морской политики США, ее международно-правового обеспечения всех последующих десятилетий и вплоть до настоящего времени - это система постоянного взаимодействия между правительственными институциями и НПО, "конструирующими институциональную поддержку" на международном уровне выработанных в США концепций. Подобный же подход можно прогнозировать и на среднесрочную перспективу. -------------------------------- <18> См., например: Макарычев А. С. Из истории холодной войны: "психологическая стратегия" // США: Экономика, политика, идеология. 1997. С. 81.

Название документа