Теория международного финансового (бюджетного) права и проблемы разработки Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС

ТЕОРИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ФИНАНСОВОГО (БЮДЖЕТНОГО) ПРАВА И ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ ОСНОВ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРАЗЭС <*>

Д. В. ВИННИЦКИЙ

Винницкий Данил Владимирович, директор Научно-исследовательского центра сравнительного и международного финансового права, зав. кафедрой финансового права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор.

В статье анализируются проблемы разработки Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС в свете сложных аспектов соотношения международной договорно-правовой базы Сообщества (в т. ч. договорно-правовой базы Таможенного союза) с национальным законодательством государств - членов Сообщества. Рассматривается роль Суда ЕврАзЭС в решении возникающих споров, анализируются основные подходы европейских научных доктрин по анализируемой проблематике. Предлагаются структура и основные концептуальные положения проекта Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС.

Ключевые слова: ЕврАзЭС, Таможенный союз, бюджетное право, Основы бюджетного законодательства, юрисдикция Суда ЕврАзЭС.

The article deals with the issues of elaboration of the Fundamentals of Budget Legislation of the EurAsEC (as a multilateral international treaty) in the light of the discussion on the correlation of the treaty law of the Community (including treaties on the Customs Union) and national budget legislation of the Member States. The author also analyzes the role of the EurAsEC court and its jurisdiction and the relevant European academic doctrine. In the end of the article the main principles, the key provisions and the structure of the Draft Fundamentals of Budget Legislation of the EurAsEC are offered for discussion.

Key words: EurAsEC, Customs Union, Budget law, Fundamentals of Budget Legislation, jurisdiction of the EurAsEC court.

С конца XIX в. бюджетное право и собственный бюджет государства традиционно рассматриваются как неотъемлемые проявления его суверенитета и как социальные институты, обусловливающие финансирование публичных расходов. На протяжении многих десятилетий по мере развития федеративных начал в сложносоставных государствах мы также наблюдали перманентное усложнение механизмов правового регулирования <1>, практикуемых в бюджетном праве многих стран. Россия не является исключением в этом ряду, и начиная с 1 января 2000 г., с момента вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, почти ежегодно мы становились свидетелями различных (более или менее значимых) изменений в формах правового регулирования межбюджетных отношений, условий выделения субсидий, субвенций, в правилах бюджетного процесса и отчетности и т. д. -------------------------------- <1> Примеры федеративных начал в финансовом/бюджетном управлении можно найти даже в достаточно архаичных государственных системах, на рубеже XIX - XX вв. См., например, работу Ф. Вебера (Мюнстер, 1909): Weber F. Die koloniale Finanzverwaltung. Munster, 1909. P. 156 - 330.

В этих обстоятельствах не всегда оказываются в должной мере замеченными изменения, может быть, не столь определяющие с точки зрения текущих вопросов реализации прав и обязанностей участников бюджетных отношений, но, несомненно, фундаментальные по своей природе, если мы проанализируем их с позиции отдаленных последствий и общих тенденций развития правовой системы. С учетом отмеченного в рамках данной небольшой статьи хотелось бы остановиться на анализе влияния международного договорно-правового регулирования на современное бюджетное право, в т. ч. в рамках российского правового порядка. Заметим, что некоторая сложность данной темы обусловлена в первую очередь ее обманчивой простотой в восприятии отечественной науки. С позиции классических представлений бюджетное право обеспечивает правовое регулирование формирования доходов и расходов бюджета, функционирование межбюджетных отношений, бюджетного процесса, механизмов осуществления принуждения и ответственности в бюджетном праве <2>. Дефиниции могут различаться в деталях, но неизменным остается то, что бюджетное право считалось и считается до сих пор достаточно защищенным от внешнего воздействия международных правовых механизмов регулирования. Действительно ли это так и в настоящее время, или в последние 20 - 30 лет произошли изменения, на которые нам следовало бы обратить более пристальное внимание? -------------------------------- <2> Несмотря на определенные расхождения в точках зрения относительно предмета бюджетно-правового регулирования, как правило, к нему относили бюджетное устройство, отношения по определению состава доходов и расходов бюджета, в т. ч. отношения по их разграничению между бюджетами различных уровней, отношения, возникающие в рамках бюджетного процесса, и др. (см., в частности: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 20 - 21). В работах последнего времени встречается более широкая трактовка предмета бюджетного права, например, О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова полагают, что Бюджетный кодекс РФ "...расширил прежнее понимание предмета бюджетного права и... включил в него комплекс отношений по поводу формирования и расходования средств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов" (см.: Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Бюджетное право России. М., 2002. С. 14). В задачи данной статьи не входит подробное обсуждение данных вопросов.

Если мы оттолкнемся от установок законодателя и отечественных доктринальных подходов, то основные точки соприкосновения внутригосударственного и международного правопорядка применительно к бюджетным вопросам видятся в сфере осуществления внешних заимствований и управления внешним долгом (гл. 14 Бюджетного кодекса РФ) <3>. Казалось бы, перевод российского бюджета в режим устойчивого профицита и сокращение объемов внешнего долга (что, соответственно, снимает повод для взаимодействия в рамках управления текущими экономическими процессами в России с институтами МВФ и Всемирного банка и т. п.) должны еще более ограничить влияние международных факторов на отечественное бюджетное право. Однако de facto мы наблюдаем обратные процессы, и связаны они, вероятно, не с пресловутой экономической турбулентностью на мировых рынках (или иными внешними для юриспруденции причинами), а с причинами сугубо правового характера. Постараемся остановиться на их анализе несколько подробнее. -------------------------------- <3> См., например: Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу РФ / Под ред. проф. А. Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс"; Арзуманова Л. Л., Артемов Н. М., Ашмарина Е. М. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный). Комментарий к главе 14 Бюджетного кодекса РФ / Под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009; Крохина Ю. А. Государственный кредит и государственный долг: политические причины и правовые последствия // Финансовое право. 2003. N 2; Покачалова Е. В. Публичный кредит и долг в системе финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины // Очерки финансово-правовой науки современности / Под общ. ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Харьков, 2011. С. 509 - 512; и др. В частности, С. Г. Еремин, анализируя эти вопросы, выделяет три разновидности международных договоров, значимых, по его убеждению, для бюджетного права России: 1) соглашения, заключенные от имени России как заемщика с иностранными государствами и международными финансовыми организациями (п. 2 ст. 98, ст. 103, п. 2 ст. 109 Бюджетного кодекса РФ); 2) договоры и соглашения, заключенные от имени России или субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации их долговых обязательств прошлых лет (ст. 105 Кодекса); 3) договоры о реструктуризации и списании долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Россией (ст. 127 Бюджетного кодекса РФ). См.: Еремин С. Г. Концептуальное осмысление международного договора как источника финансового права // Российская юстиция. 2011. N 1.

1. Теория международного бюджетного/финансового права в истории науки и на современном этапе. Само по себе терминологическое выражение "международное бюджетное право" способно вызывать множество вопросов. Противоречие заложено в сочетании слов "международное" и "бюджет", поскольку последний традиционно рассматривается как атрибут государства и его территориальных образований (регионов, муниципалитетов и т. п.). В свете этого подходы к данной проблеме в юридической науке не отличаются однозначностью. Вместе с тем сама правомерность постановки вопроса о международном бюджетном праве имеет право на существование уже по той причине, что мы сталкиваемся на практике с проблемами правового регулирования бюджетов международных организаций и региональных интеграционных образований. Более того, в связи с последними событиями и долговым кризисом в Еврозоне соответствующий спектр вопросов эмоционально обсуждается не только специалистами, но и политиками, журналистами, экономистами, общественными деятелями <4>. Впрочем, необходимо четко определиться с терминами, применительно к ЕС и иным интеграционным образованиям, вероятно, более логично говорить не о международном, а об "интеграционном бюджетном праве", поскольку исходя из господствующей доктрины "международный" и "интеграционный" правовые порядки представляют собой относительно автономные правовые системы регулирования <5>. В случае же если речь идет о бюджетах международных организаций, то возникающие в связи с этим вопросы в целом укладываются в понятие права международных организаций как отрасли международного публичного права <6>. -------------------------------- <4> Мамбеталиев Н., Леонов А. Общий бюджет ЕС - важнейший инструмент проведения финансовой политики // Налоги и финансы: финансово-экономический журнал (Казахстан). 2011. N 12 (49). С. 12 - 17. <5> Barents R. The Autonomy of Community Law, Kluwer Law International, The Hague, London, New York, 2004. P. 1 - 58. <6> Впрочем, в научной доктрине мы встречаемся и с более оригинальными взглядами, в частности, некоторые итальянские исследователи считали возможным отнести вопросы формирования доходов бюджетов международных организаций (например, ООН) к международному налоговому праву (см., например, обзор точек зрения в трудах профессоров М. Удины и Ж. К. Кроксатто: Udina M. II Diritto Internazionale Tributario. Padova, 1949; Croxatto G. C. Diritto internazionale tributario // Rassegna Tributaria. 1989. N 1), понимая его скорее как отрасль глобального права. Сейчас эти идеи находят свое продолжение в регулярно возникающих проектах введения глобальных налогов для финансирования социальных программ под патронажем ООН.

1.1. Первые научные доктрины. Не лишним будет краткий исторический анализ теорий международного финансового права (права публичных финансов), которые иногда выдвигались учеными отдельных стран, имеющими в виду, что подобный теоретический подход также допускает конструирование международно-правовых основ бюджетного права. Если поставить вопрос указанным образом, то нельзя не вспомнить об известном австро-венгерском ученом и практике Густаве Липперте (Gustav Lippert), который в своем масштабном курсе по международному финансовому праву (1912, 1928 и 1935 гг. издания) пытался представить комплексное изложение соответствующего предмета. Базируясь на весьма абстрактной трактовке внутригосударственного финансового права ("Finanzrecht ist der Inbegriff aller jener Normen des offentlichen Rechtes, welche das Verhaltnis zwischen dem die Finanzhoheit besitzenden Staate und dem derselben unterworfenen Personenkreis und Sachbereich regeln") <7>, он полагал, что все правовые нормы, регламентирующие финансовые отношения в рамках межгосударственных связей, относятся к международному финансовому праву <8>. Данная работа и сейчас остается редким примером рассмотрения предельно расширенного перечня публичных "финансово-правовых институтов" (в трактовке автора) непосредственно на международном уровне. -------------------------------- <7> Сказанное автором буквально означает следующее: "Финансовое право включает в себя все нормы публичного права, регулирующие отношения между государством, обладающим финансовой властью, его подданными и соответствующей предметной сферой" (S. 11). <8> Lippert G. Handbuch des internationalen Finanzrecht. Wien. 1st ed. 1912. 2nd ed. 1928. S. 11 (цит. по 1-му изданию).

Заметим, что в предисловии к первому изданию своего труда, претендуя определенным образом на научное первенство, Г. Липперт отмечает: "...попытка полной систематизации законодательных норм, регулирующих международные отношения финансово-правового характера, до сих пор не предпринималась. Поэтому для автора представляется ключевой задачей разработать системные принципы для финансового права с учетом особенностей этой отрасли права, которая, правда, уже сделала первые шаги в своем развитии, но нуждается в создании новых и совершенствовании своих уже имеющихся институтов" <9>. -------------------------------- <9> Lippert G. Das Internationale Finanzrecht. Eine systematische Darstellung der internationalen Finanzrechtsnormen. Triest; Wien; Leipzig; Verlag M. Quidde. 1912. S. 1 (цит. по 1-му изданию).

Вместе с тем позиция ученого не отличается четкостью, далее он пишет: "Настало время и для международного финансового права стать самостоятельной частью международного публичного права (internationales ffentliches Recht), наряду с международным правом (Volkerrecht), международным частным правом (гражданским торговым правом), уголовным правом и процессуальным правом" <10>. Таким образом, классифицируя определенным образом его взгляды, необходимо делать скидку на общую нечеткость и противоречивость занимаемой им научной позиции. -------------------------------- <10> Lippert G. Op. cit. S. 4.

1.2. Венгерская, итальянская и немецкая научные школы. Впрочем, наиболее детально разработанную концепцию (хотя и не вполне известную широкой научной общественности) международного финансового права (как права публичных финансов), вероятно, представила венгерская школа финансового права. Так, один из наиболее известных венгерских финансистов Тибор Надь (T. Nagy) предлагал включать в концептуальную сферу международного финансового права нормы международного публичного права, которые регулируют международные отношения, связывающие финансовые системы государств, а также нормы международного публичного права, которые регулируют финансовое управление в ООН и других межгосударственных организациях и финансовые отношения между этими организациями и соответствующими государствами <11>. Другой венгерский ученый Иван Мезнерич (Ivan Meznerics) также дает широкую дефиницию понятия международного финансового права; он включает в него - в дополнение к международному аспекту (bearing) налоговых и таможенных законов - правовые нормы, которые регулируют международные финансовые организации и валютное сотрудничество, а также правовые нормы, касающиеся валютного права (foreign exchange) и права международных платежей <12>. В целом солидаризируется с данными подходами и венгерский профессор Иштван Саси (Istvan Szaszy), который по результатам рассмотрения точек зрения своих коллег приходит к выводу о необходимости широкой трактовки международного финансового права, хотя и предпочитает в своей работе в значительной степени ограничиваться рассмотрением правовых вопросов международного налогообложения <13>. -------------------------------- <11> Nagy T. A nemzetkozi penzugyi jog targya es helye a jogrendszerben (Предмет и место международного финансового права в правовой системе). Jogtudomanyi Kozlony, 1960. P. 476. <12> Meznerics I. Penzugyi jog a szocialista gazdalkodas uj rendszereben (Финансовое право в новой социалистической экономической системе). Budapest, 1969. P. 397; Meznerics I. Penzugyi jog a szocialista gazdalkodasban es a nemzetkozi kapcsolatokban (Финансовое право в социалистической экономической системе и в международных отношениях). Budapest, 1972. P. 505. <13> Szaszy I. Collision of Legal Rules in the Sphere of International Financial Law. Questions of International Law / Ed. by Gorgy Haraszti, A. W. Sijthoff. Leyden: Akademiai Kiado; Budapest, 1977. P. 193 - 210.

Однако, несмотря на приведенные примеры, широкая трактовка международного финансового права в целом является редким явлением в правовой науке. Профессор М. Удина в своей работе справедливо обращает внимание на общую тенденцию в западноевропейской юридической науке отождествлять понятия публичного финансового и налогового права и, соответственно, международного финансового и международного налогового права. При этом даже те авторы, которые разграничивают эти понятия, обычно не идут дальше того, чтобы суть разграничения видеть в том, что финансовое право (в отличие от налогового) включает также нормы, регламентирующие получение иных видов государственных доходов, кроме налогов (взимаемых в силу jure imperii) <14>. -------------------------------- <14> Udina M. Op. cit. P. 34 - 35.

В частности, в работах немецких авторов, трактующих налоговое право (Steuerrecht) не как собственно право о налоге (Steuer), но как отрасль права, регулирующую все сходные взимания в пользу государства, имеющие принудительную природу (лингвистически более точным наименованием было бы, пожалуй, выражение Abgabenrecht), практическая потребность в дифференциации налогового и финансового права и, соответственно, международного налогового и международного финансового права существенно снижается, если и не отпадает совершенно <15>. -------------------------------- <15> См. по данной проблематике, в частности: D'Amati N. (Nicola). II diritto tributario, Trattato di diritto tributario, diretto da A. Amatucci, Padova - CEDAM, 2001. P. 6 - 7.

1.3. Исследования советских ученых в рамках экономических проектов СЭВ. Возможно, наиболее последовательными сторонниками широкой трактовки финансового права, в силу известных внутриэкономических причин, ограничивающих значение налогообложения, были ученые-финансисты - представители государств социалистического лагеря. Действительно, развитие международной торговли и расширение областей сотрудничества в рамках СЭВ <16> стимулировали в начале 60-х гг. XX в. всплеск интереса к вопросам международного финансового и налогового права в странах социалистического лагеря. Как известно, 22 октября 1963 г. в соответствии с Соглашением "О многосторонних расчетах в переводных рублях и организации МБЭС" был учрежден Международный банк экономического сотрудничества (МБЭС) <17>, который обеспечивал реализацию многосторонних расчетов в переводных рублях. Позднее, в 1970 г., был создан Международный инвестиционный банк (МИБ) в целях содействия развитию и углублению взаимного экономического сотрудничества первоначально социалистических стран (Соглашение было подписано странами - членами банка 10 июля 1970 г. <18>). Отмеченные и иные механизмы сотрудничества в СЭВ заставляли обратить особое внимание на вопросы расчетов, кредитования, финансирования международных организаций. В этом контексте Е. А. Ровинскому принадлежало определенное лидерство в формулировании советского научного подхода к международному финансовому праву <19>. С точки зрения данного автора, международные финансовые отношения включают прежде всего кредитные, расчетные и валютные отношения, которые он определяет как межгосударственные денежные отношения по нетоварным операциям. "Межгосударственность" этих отношений, по его мнению, проявляется в том, что, во-первых, их реализация отнесена к компетенции внутригосударственных органов, а во-вторых, данные отношения возникают на основе межгосударственных договоров <20>. -------------------------------- <16> Совет экономической взаимопомощи (СЭВ), создан в 1949 г., включал СССР, ПНР (Польскую Народную Республику), ЧССР (Чехословацкую Социалистическую Республику), ВНР (Венгерскую Народную Республику), СРР (Социалистическую Республику Румыния), НРБ (Народную Республику Болгария), ГДР (Германскую Демократическую Республику, 1950 - 1990), МНР (Монгольскую Народную Республику, с 1962), НСРА (Народную Социалистическую Республику Албания, 1949 - 1961), Республику Куба (с 1972), СРВ (Социалистическую Республику Вьетнам, с 1978). Кроме того, с 1964 г. Социалистическая Федеративная Республика Югославия (СФРЮ) имела в СЭВ статус ассоциированного члена, а Республики Ангола, Афганистан, Йемен, Никарагуа, Лаос, Мозамбик и Эфиопия являлись наблюдателями. <17> Членами банка были Болгария, Венгрия, ГДР, Монголия, Польша, Румыния, СССР, Чехословакия и Куба. <18> Членами банка являлись те же государства, что и в случае с МБЭС. <19> Ровинский Е. А. К вопросу о предмете международного финансового права // Вопросы советского финансового права: Труды ВЮЗИ. М., 1967. Т. IX. <20> Там же. С. 10 - 12.

Выделение международного финансового права в отдельную отрасль обсуждалось в среде ученых социалистических стран, начиная с дискуссии, проведенной в Будапештском университете в 1961 г. <21>. В дискуссии участвовали, в частности, представители ГДР - Г. Шпиллер (H. Spiller), Венгрии - Т. Надь (T. Nagy), Польши - М. Веральский (M. Veralski) и СССР - Е. А. Ровинский <22>, В. И. Лисовский <23>. Суть большинства предложений сводилась к дублированию при построении системы международного финансового права и системы внутригосударственного права. При подобном подходе международное финансовое право должно было (как минимум) включать основы формирования и исполнения бюджетов международных институтов, международное налоговое право, нормы, регулирующие кредитные, расчетные и валютно-финансовые отношения. Однако в рамках дискуссии не было достигнуто единства мнений в определении места международного финансового права в системе координат "публичное - частное". Формально констатируя относимость международного финансового права к международному публичному праву, участники дискуссии допускают весьма расплывчатые формулировки относительно его соотношения с международным частным правом. Например, оно определяется в качестве отрасли, "тесно связанной в ряде случаев с международным частным правом, но не сливающейся с ним" <24>. -------------------------------- <21> Panstwo i pravo. 1961. N 10. <22> См. обзор точек зрения: Ровинский Е. А. Указ. соч. С. 26 - 31. <23> Лисовский В. И. Сущность и система международного финансового права // Советская ассоциация международного права, VII собрание: Тезисы. М.: Изд-во АН СССР, 1964. <24> Ровинский Е. А. Указ. соч. С. 29. Более оригинальной, пожалуй, была точка зрения венгерского профессора Тибора Надя, который полагал, что международное финансовое право не укладывается ни в традиционное деление международного права на публичное и частное, ни в клише конструкций финансового права, сформировавшихся на внутригосударственном уровне (Ровинский Г. А. Указ. соч. С. 30).

1.4. Некоторые современные подходы. Идеи международного финансового права в изложении ученых стран социалистического лагеря (изолированно сформировавшиеся в отрыве от общего тренда развития мировой науки) в определенной степени воспроизводятся в современных отечественных работах по международному налоговому и финансовому праву. В частности, Г. В. Петрова рассматривает в составе международного финансового права международное валютное, инвестиционное и налоговое право, международно-правовое регулирование рынка ценных бумаг и финансовых инструментов, банковской деятельности, платежно-расчетных отношений, страхования, финансового учета и контроля <25>. Отмеченная трактовка оказывается взаимоувязанной с одновременным пониманием международного финансового права как части международного экономического права. В отличие от одноименного курса Г. В. Петровой, В. М. Шумилов ограничивает свою трактовку международного финансового права анализом роли международных организаций в финансовой системе, а также рассмотрением международного платежно-расчетного, валютного, кредитного и долгового права, институтов международных финансовых услуг и борьбы с легализацией преступных доходов <26>. Подход В. М. Шумилова, несомненно, ближе к сложившемуся ныне общемировому пониманию финансового/международного финансового права, которое связывается с организацией денежных потоков в рамках мирового финансового сектора <27> и имеют мало общего с концепцией права публичных финансов, берущей свои истоки в камералистике (архаичные теоретические установки которой рудиментно присутствуют в доктрине финансового права, разработанной сугубо для внутригосударственного употребления). -------------------------------- <25> Петрова Г. В. Международное финансовое право: Учебник. М.: Юрайт, 2009. <26> Шумилов В. М. Международное финансовое право. М.: Международные отношения, 2005. С. 124 - 187, 118 - 291. <27> См., например: Tennekoon R. C. Law and regulation of international finance. 1991; Wood P. Regulation of international finance. 2-nd ed. 2007; Valdez S. Introduction to global financial markets. 5-th ed. 2007; Blair M., Walker G. Financial services law. 2006; Blair M., Walker G. Financial markets and exchanges law. 2006; Norton J., Andenas M. Emerging financial markets and the role of international financial organizations. 1996; Current issues of international financial law, materials of Singapore conference. 1985. Среди недавних работ, переведенных на русский язык, см.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты / Пер. с англ. М.: Волтерс Клувер, 2007.

Таким образом, можно констатировать, что наиболее широко известные концепции международного финансового права вряд ли приемлемы в практической плоскости для конструирования правовых систем регламентации бюджетных отношений в региональных интеграционных образованиях и международных организациях. Более вероятно, что точкой опоры для серьезного научного анализа могли бы послужить положения теории и практики интеграционного права, совмещенные с традиционными подходами к регулированию бюджета и бюджетного процесса, в т. ч. в рамках национальных правопорядков <28>. -------------------------------- <28> См., например, подходы шведских ученых в контексте проблем соотношения национального бюджетного права (о мерах государственной поддержки) и права ЕС: Simonsson I. (Ingeborg). On the Emerging Obligation for Member State Authorities to Supervise and Enforce EC State Aid law, and the Resulting Need to Consider Decentralisation, Swedish Studies in european Law. Vol. 1. 2006 / Edited by Prof. N. Wahl and Prof. P. Cram r. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, 2006. P. 233 - 256.

2. Проблемы разработки Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС. В правовой системе Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) предусмотрено использование (среди прочего) специальных механизмов унификации и гармонизации законодательства государств-членов путем принятия Основ законодательства Сообщества. Основные вопросы, связанные с подготовкой данных документов и их целями, определены в Договоре от 18 июня 2004 г. "О статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации". Программа работы Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС предполагает принятие и Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС. С позиции международного публичного права Основы законодательства ЕврАзЭС могут быть квалифицированы как многосторонний международный договор, имеющий прямое действие и верховенство над национальным законодательством государств-членов в соответствии с их конституциями. Следовательно, при толковании правил, включенных в Основы законодательства, подлежат применению положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. С точки зрения интеграционного права Сообщества Основы выступают как фундаментальный интеграционный нормативный акт, определяющий основные принципы регулирования некоторой важной области отношений, подпадающих в сферу унификации и гармонизации в силу положений учредительных документов ЕврАзЭС. Из этого вытекает, что основным интерпретатором и гарантом правильной имплементации Основ законодательства в правовые системы государств - членов Сообщества должен выступать Суд ЕврАзЭС. Важно обратить особое внимание на то, что Основы законодательства (и, в частности, разрабатываемые Основы бюджетного законодательства) не являются актом модельного характера; они обязательны для применения во всех своих положениях. Но при этом исходя из своего назначения, они не должны дублировать или повторять нормы бюджетного законодательства государств - членов Сообщества и (или) вмешиваться в текущие вопросы реализации государствами-членами их компетенции в области бюджета, если только их действия не создают неустранимые препятствия для достижения общих целей Сообщества или не ведут к нарушению фундаментальных экономических свобод хозяйствующих субъектов в рамках общего рынка ЕврАзЭС. Таким образом, из сказанного вытекает, что Основы бюджетного законодательства должны иметь собственный предмет регулирования, отличный от предметов регламентации, воспринятых национальными Бюджетными кодексами государств-членов. К числу таких отношений, требующих наднационального воздействия, в частности, относятся: 1) бюджетные отношения, связанные с финансированием общих интеграционных проектов (включая бюджет ЕврАзЭС и отношения по финансированию межгосударственных программ); 2) бюджетные отношения трансграничного характера, влияющие на функционирование Таможенного союза и Единого экономического пространства (при этом, однако, важно избежать дублирования и пересечений с положениями, уже ставшими неотъемлемой частью договорно-правовой базы Таможенного союза). 2.1. Сфера действия, принципы, цели и ключевые положения Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС. Среди наиболее принципиальных положений, которые, вероятно, должны быть отражены в проекте Основ бюджетного законодательства Сообщества, следует назвать: - правила о единой системе бюджетной классификации в государствах - членах ЕврАзЭС (это, пожалуй, один из наиболее принципиальных и важных моментов на первом этапе сближения национальных бюджетных систем); - правила прямого действия о предельном объеме дефицита бюджетов государств - членов ЕврАзЭС и о предельных размерах внешних заимствований; - положения об основаниях для обращения в Суд ЕврАзЭС государств-членов и хозяйствующих субъектов при нарушении норм Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС, в частности, в случае применения дискриминационных механизмов государственной поддержки в одном из государств - членов ЕврАзЭС. Приведем некоторые предлагаемые нами базовые положения Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС, ключевые аспекты содержания которых представляются для нас наиболее очевидными: 1. Преамбула: "Настоящие Основы бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС (далее - Основы) устанавливают единые для государств Сообщества принципы и механизмы организации и функционирования бюджетных систем, непосредственно регулируют бюджетные отношения, возникающие в связи с формированием бюджета ЕврАзЭС, реализацией финансируемых за счет бюджетов государств - членов Сообщества совместных межгосударственных программ в рамках ЕврАзЭС, а также иные бюджетные отношения, унифицированная регламентация которых необходима для обеспечения целей формирования Единого экономического пространства. В соответствии с Договором о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г., а также принимая во внимание положения Венской конвенции о праве международных договоров, настоящие Основы являются документом прямого действия". 2. Статья 1 "Основные цели": Основными целями настоящих Основ являются: 1) обеспечение организации и функционирования бюджетных систем государств - членов ЕврАзЭС на основе единых принципов; 2) обеспечение состояния сбалансированности общегосударственных бюджетов государств - членов ЕврАзЭС и установление предельного уровня внешних заимствований; 3) установление единых правил применения мер государственной поддержки хозяйствующих субъектов за счет бюджетов государств - членов ЕврАзЭС и запрета неприемлемых форм дискриминации в данной сфере; 4) определение правил формирования и использования бюджета ЕврАзЭС, а также реализации финансируемых за счет бюджетов государств - членов Сообщества совместных межгосударственных программ в рамках Сообщества. 3. Статья 2 "Сфера действия": "Настоящие Основы действуют на всей территории государств - членов ЕврАзЭС и распространяются на отношения, связанные с составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджетов, в т. ч. с составлением, рассмотрением и утверждением отчетов об их исполнении, а также на межбюджетные отношения и отношения, связанные с государственными внебюджетными фондами, с формированием, управлением, обслуживанием, погашением государственного долга, долга субъекта Федерации и муниципального образования, осуществлением контроля за соблюдением бюджетного законодательства и применением ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Настоящие Основы непосредственно регулируют следующие группы отношений: - отношения, возникающие в связи с формированием и использованием бюджета ЕврАзЭС; - отношения, возникающие в связи с реализацией финансируемых за счет бюджетов государств - членов Сообщества совместных межгосударственных программ в рамках ЕврАзЭС; - отношения, связанные с обеспечением состояния сбалансированности общегосударственных бюджетов государств - членов ЕврАзЭС и установлением предельного уровня внешних заимствований; - отношения, связанные с применением мер государственной поддержки хозяйствующих субъектов за счет бюджетов государств - членов ЕврАзЭС и оспариванием хозяйствующими субъектами различных форм дискриминации в данной сфере, признаваемых неприемлемыми; - иные бюджетные отношения, унифицированная регламентация которых необходима для обеспечения целей интеграции и формирования Единого экономического пространства". 4. Ключевые моменты в содержании иных статей Основ бюджетного законодательства: - бюджетное устройство в государствах - членах Сообщества и настоящие Основы базируются на обязательности применения единой системы бюджетной классификации, для обеспечения сопоставимости всех показателей бюджетов <29>; -------------------------------- <29> Подчеркнем, что данное положение представляется нам наиболее важным само по себе, т. е. вне зависимости от успехов в разработке и принятии иных положений проекта Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС.

- предельный дефицит общегосударственного бюджета государства - члена Сообщества не может превышать ...% {подлежит определению в контексте утвержденных программ экономического развития ЕврАзЭС и устанавливаемых критериев ответственной финансовой политики} от общего объема доходов соответствующего бюджета государства - члена ЕврАзЭС; - доля внешних заимствований из финансовых фондов, не относящихся к структурам ЕврАзЭС, не должна превышать ...% {подлежит определению в контексте утвержденных программ экономического развития ЕврАзЭС и устанавливаемых критериев ответственной финансовой политики} от общего объема заимствований <30>; -------------------------------- <30> См. также по данной проблематике в части анализа опыта ЕС: Мамбеталиев Н., Леонов А. Указ. соч. С. 13.

- профицит бюджета используется для погашения государственного долга, если иное не предусмотрено национальным законодательством. При нарушении государством - членом ЕврАзЭС финансовых ограничений, установленных пунктом ... статьи ... Основ, профицит бюджета может использоваться исключительно на погашение внешних заимствований. 2.2. Структура Основ законодательства ЕврАзЭС. Сформулируем далее основные предложения по структуре рассматриваемого документа. Исходя из ранее приведенных принципов и ключевых положений Основ бюджетного законодательства видится целесообразным выделить следующие шесть разделов в составе данного документа: 1) о принципах и механизмах организации бюджетных систем государств - членов ЕврАзЭС; 2) о правовом режиме формирования и использовании бюджета ЕврАзЭС; 3) о правовом режиме финансирования за счет бюджетов государств - членов Сообщества совместных межгосударственных программ; 4) о правовом режиме обеспечения сбалансированности бюджета и контроле за соблюдением предельного уровня внешних заимствований; 5) о правовом режиме мер государственной поддержки и защиты хозяйствующих субъектов от дискриминации; 6) переходные положения. Приведем далее предложения по постатейной разбивке соответствующего нормативного материала <31>: -------------------------------- <31> Данная структура отражает научную позицию автора как члена рабочей группы по разработке Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС при Межпарламентской ассамблее ЕврАзЭС.

Раздел I. Принципы и механизмы организации бюджетных систем государств - членов ЕврАзЭС. Глава 1. Общие положения: ст. 1. Основные цели; ст. 2. Сфера действия; ст. 3. Основные понятия. Глава 2. Принципы организации бюджетных систем: ст. 4. Структура и принципы бюджетных систем государств-членов; ст. 5. Правовая форма бюджетов; ст. 6. Целевые и внебюджетные фонды. Глава 3. Бюджетная классификация: ст. 7. Бюджетная классификация; ст. 8. Обеспечение единства бюджетной классификации и сопоставимости бюджетов; ст. 9. Обмен информацией в части показателей бюджетов. Глава 4. Обеспечение сбалансированности бюджетов: ст. 10. Предельный дефицит бюджетов; ст. 11. Источники финансирования дефицита бюджета; ст. 12. Профицит бюджета и принципы его использования; ст. 13. Основные принципы управления государственным долгом; ст. 14. Лимиты (предельные объемы) долга и заимствований. Лимиты (предельные объемы) предоставления гарантий; ст. 15. Принципы обеспечения долга; ст. 16. Учет долга и опубликование сведений о его состоянии. Глава 5. Принципы бюджетного процесса и контроля: ст. 17. Составление проекта бюджета и координация среднесрочных (перспективных) финансовых программ; ст. 18. Принципы рассмотрения и утверждения бюджета и его исполнения; ст. 19. Взаимодействие компетентных органов государств-членов в сфере обмена информацией, необходимой для реализации контрольных полномочий. Раздел II. Правовой режим формирования и использования бюджета ЕврАзЭС. Статья 20. Основные принципы формирования и использования бюджета ЕврАзЭС; ст. 21. Доходы бюджета ЕврАзЭС; ст. 22. Расходы бюджета ЕврАзЭС; ст. 23. Бюджетный процесс; ст. 24. Бюджетный контроль в отношении расходов, осуществляемых за счет бюджета ЕврАзЭС; ст. 25. Ответственность за нецелевое расходование средств, выделенных за счет бюджета ЕврАзЭС. Раздел III. Правовой режим финансирования за счет бюджетов государств - членов Сообщества совместных межгосударственных программ. Статья 26. Основные принципы финансирования за счет бюджетов государств - членов ЕврАзЭС совместных межгосударственных программ; ст. 27. Уполномоченные органы; ст. 28. Кассовое исполнение; ст. 29. Отчетность; ст. 30. Бюджетный контроль в отношении расходов, осуществляемых в рамках финансирования межгосударственных программ ЕврАзЭС; ст. 31. Ответственность за нецелевое расходование средств, выделенных на финансирование межгосударственных программ ЕврАзЭС. Раздел IV. Правовой режим обеспечения сбалансированности бюджета и контроль за соблюдением предельного уровня внешних заимствований. Статья 32. Утверждение Межгосударственным советом ЕврАзЭС предельного уровня дефицита, допускаемого при утверждении бюджета государства - члена ЕврАзЭС; ст. 33. Контроль за соблюдением предельного уровня дефицита, допускаемого при утверждении бюджета государства - члена ЕврАзЭС; ст. 34. Утверждение Межгосударственным советом ЕврАзЭС предельного уровня внешних заимствований, допустимых для государства - члена ЕврАзЭС; ст. 35. Контроль за соблюдением предельного уровня внешних заимствований для государства - члена ЕврАзЭС; ст. 36. Ответственность государства - члена ЕврАзЭС за соблюдение принципов финансовой дисциплины и компетенция Суда ЕврАзЭС. Раздел V. Правовой режим мер государственной поддержки и защита хозяйствующих субъектов от дискриминации. Статья 37. Общие принципы применения мер государственной поддержки за счет бюджетов государств - членов ЕврАзЭС; ст. 38. Прямые субсидии хозяйствующим субъектам; ст. 39. Государственные гарантии и кредиты; ст. 40. Иные меры государственной поддержки; ст. 41. Запрет дискриминации и компетенция Суда ЕврАзЭС. Раздел VI. Переходные положения. Статья 42. Порядок вступления в силу настоящих Основ; ст. 43. Отношения, на которые распространяются настоящие Основы и переходные положения; ст. 44. Мониторинг бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС и практики его применения, а также дополнительные меры по организации обмена информацией между компетентными органами.

Название документа