Контрольные полномочия Верховного суда Японии и его место в системе центральных органов государственной власти

КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА ЯПОНИИ И ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ <*>

Е. Л. ЛЬВОВА

Львова Елена Львовна, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Верховный суд Японии, полномочный решать вопрос о конституционности любого официального акта, являет собой значимый элемент японской модели разделения властей. Как бы то ни было, в силу целого ряда причин Суд проявляет известную сдержанность в отношении вверенных ему Конституцией контрольных полномочий, что во многом определяет характер взаимоотношений Суда с центральными органами двух других ветвей государственной власти. В статье рассматриваются основы статуса Верховного суда Японии, выявляются проблемы нормативно-правового регулирования полномочий Суда по осуществлению конституционного контроля и анализируются возможные причины того, что институт конституционного контроля в Японии не получил должного развития, в результате чего судебная ветвь власти оказывается слабее законодательной и исполнительной ветвей.

Ключевые слова: Япония, Верховный суд Японии, Конституция Японии, судебная система, конституционный контроль, абстрактный и конкретный конституционный контроль, органы государственной власти, разделение властей.

The Supreme Court of Japan, vested with the power to determine the constitutionality of any official act, is a significant element of the Japanese model of separation of powers. Nevertheless, due to a number of reasons the Court tends to refrain from exercising its powers of constitutional review, given fact to a great extent determines the nature of relationship between the Court and the central bodies of the other two branches of government. The article analyses the basis status of the Supreme Court of Japan, deals with the problems of legal regulation of the Court's powers to implement constitutional review and examines probable reasons leading to the absence of proper development of constitutional review in Japan, so that judicial branch of government turns out to be the weakest of the three.

Key words: Japan, Supreme Court of Japan, Constitution of Japan, judicial system, constitutional review, abstract and concrete judicial review, governmental bodies, separation of powers.

Основы статуса Верховного суда, высшего органа судебной ветви государственной власти в Японии, определяются ст. 81 Конституции, согласно которой Верховный суд является инстанцией, полномочной "решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта". Суд высшей инстанции "западного" типа был впервые учрежден в Японии Министерством юстиции в 1875 г. После вступления в силу Конституции Японской империи 1889 г. (чаще именуемой Конституцией Мэйдзи) он был реорганизован и стал судом последней инстанции по уголовным и гражданским делам, а также по делам о преступлениях против Императора и тяжких преступлениях против общественного порядка. Нельзя не отметить, что Верховный суд в то время был во многом зависим от исполнительной власти (впрочем, выделять ветви власти применительно к Японской империи можно только с известной долей условности), более всего - от уже упомянутого Министерства юстиции. Кроме того, рассмотрение административных дел было вне его компетенции - вопросы административного права находились в ведении специализированного суда, независимого от суда Верховного. Полномочиями по осуществлению конституционного контроля - или подобными им - довоенный Верховный суд не обладал. Действующая Конституция Японии, промульгированная 3 ноября 1946 г. и вступившая в силу 3 мая 1947 г., кардинально изменила статус Верховного суда. Интересно, что современная Конституция технически является поправкой к первому японскому Основному Закону (будучи при этом единственной поправкой в истории японских конституций), хотя фактически являет собой новый и самостоятельный документ <1>. И если Конституция Мэйдзи выстраивала модель Суда (а во многом - и систему органов государственной власти вообще), опираясь на прусский опыт (образцом для имперской Конституции была Конституция Пруссии 1859 г.), то для создателей нового Основного Закона образцом был статус Верховного суда США, что - с учетом истории разработки Конституции, крайне любопытной и, безусловно, заслуживающей самого пристального рассмотрения в рамках отдельного исследования, - в полной мере объяснимо. Одним из новшеств, привнесенных в японскую систему органов государственной власти новой Конституцией, явились полномочия Верховного суда по осуществлению конституционного контроля <2>. Именно они, очевидно, в наибольшей степени определяют характер взаимоотношений, складывающихся между Верховным судом (и судебной ветвью власти в его лице, что особенно верно в условиях стройной властной вертикали, имеющей место в судебной системе Японии) и центральными органами двух других ветвей власти, законодательной и исполнительной. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Birth of the Constitution of Japan // URL: http://www. ndl. go. jp/ constitution/ e/index. html. <2> Ввиду отсутствия возможности углубленного рассмотрения вопроса о различии понятий конституционного контроля и надзора и обоснованности применения одного из них в отношении Верховного суда Японии в рамках данной статьи указанные понятия будут употребляться как синонимичные.

Отметим, что одним из основополагающих принципов, на котором Конституцией Японии выстраивается система органов государственной власти, является принцип разделения властей. Он не закрепляется Основным Законом прямо, но выводится из целого ряда его положений и находит развитие в принятых вскоре после вступления в силу Конституции законах, содержащих основы регулирования системы органов государственной власти (Законе о Парламенте, Законе о Кабинете министров и Законе о судах 1947 г., Законе об организации государственных органов 1948 г. и других законодательных актах). Так, ст. 41 Конституции провозглашает Парламент главным органом государства и единственным законодательным органом, исполнительная ветвь власти принадлежит Кабинету министров (ст. 65), судебная же осуществляется Верховным судом и судами нижестоящих инстанций (ст. 76). Очевидно, что ветви власти имеют те или иные рычаги влияния друг на друга. Современная Конституция была разработана под руководством штаба союзных войск, возглавляемого генералом Дугласом Макартуром, в силу чего можно было бы предположить, что в ней найдут отражение многие черты, свойственные государственному механизму США, в том числе в части системы сдержек и противовесов. Тем не менее итоговый вариант Конституции так или иначе отражал традиции японской политической жизни, а генерал Макартур во многом опирался на идеи либерально настроенных японских политических лидеров и правоведов и в определенной мере учитывал опыт государственного строительства прежней Конституции. Компромиссом явилась британская модель парламентарного правительства, которая виделась либералами Японии наиболее приемлемой альтернативой существовавшей прежде абсолютистской модели. Однако именно в части регулирования статуса Верховного суда можно говорить о значительном влиянии судоустройства США в целом и статуса американского Верховного суда в частности. Возвращаясь к разделению властей, справедливо будет отметить, что японская модель отличается известным своеобразием, проявляющимся более на практике, чем в нормативно-правовом регулировании. Специфика эта чаще всего рассматривается в аспекте особенностей взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей государственной власти, нередко - применительно к особой, исключительной роли Либерально-демократической партии Японии (далее - ЛДП) в функционировании всего государственного механизма <3>. Верховный суд, однако, тоже заслуживает самого пристального внимания в аспекте проблемы взаимодействия ветвей государственной власти. Его весьма своеобразная позиция в отношении вмешательства в "политические" дела и своей роли в системе разделения властей находит отражение в особой доктрине, выработанной Судом, и представляет известный интерес, оказывая значительное влияние на функционирование японского государственного механизма. -------------------------------- <3> Роль эта, впрочем, претерпела существенные изменения, начиная с политического кризиса середины 90-х годов, когда ЛДП впервые проиграла выборы в Палату представителей и была вынуждена вступить в коалицию с рядом партий. Самые же кардинальные перемены имели место в последние годы, ознаменовавшиеся приходом к власти Демократической партии Японии.

Однако, прежде чем перейти к более подробному рассмотрению места Верховного суда в системе высших органов государственной власти Японии, представляется целесообразным в общих чертах охарактеризовать порядок его формирования и деятельности. Верховный суд состоит из председателя, Главного судьи, и четырнадцати судей. Председатель назначается Императором по представлению Кабинета (назначение Главного судьи Императором - формальность, равно как и все императорские полномочия, связанные с государственными делами; фактически вся полнота принятия решений принадлежит Кабинету), Кабинет же назначает и остальных судей <4>. В дальнейшем мы увидим, что подобный порядок формирования состава Суда, очевидно, накладывает отпечаток на его позицию в отношении осуществления конституционного контроля. Кандидатами на должность судей могут быть лица в возрасте не менее 40 лет, обладающие глубокими познаниями в области права. По крайней мере десять из них должны быть бывшими судьями, прокурорами, адвокатами, профессорами права или ассоциированными профессорами права в университетах; остальные могут не быть юристами <5>. Отличительной чертой судебной системы Японии является то, что назначение судей оценивается народом во время первых общих выборов в Палату представителей Парламента после их назначения и каждые десять лет в последующем <6>. Если большинство голосов будет подано за смещение судьи, он уходит с должности. Предельный возраст для пребывания в должности, установленный Законом о судах 1947 г. для судьи Верховного суда, - 70 лет. По его достижении судья обязан уйти в отставку <7>. -------------------------------- <4> См.: Конституция Японии 1947 г. (ст. 6, 79) // URL: http:// www. asiapacific. narod. ru/ countries/japan/ constitusion_of_japan. htm; Закон о судах 1947 г. (ст. 39) // URL: http:// www. asianlii. org/jp/legis/ laws/caan59oa161947211/. <5> См.: Закон о судах 1947 г. (ст. 41). <6> См.: Конституция Японии 1947 г. (ст. 79). <7> См.: Закон о судах 1947 г. (ст. 50).

Дела в Верховном суде рассматриваются полным составом судей или одним из трех отделений: уголовным, гражданским или административным, из пяти судей каждое. На пленарном заседании Суд рассматривает дела, затрагивающие вопросы конституционности официальных актов, и дела, которые не смогли разрешить отделения. Те, в свою очередь, могут рассматривать дела о конституционности, только если общим составом Суда уже создан прецедент в этой области. Девять и более судей на пленарном заседании и три и более в отделениях составляют кворум для слушаний и рассмотрения дел <8>. -------------------------------- <8> Там же. Ст. 10.

Дела поступают в Верховный суд от одного из высших судов (которые, в свою очередь, являются апелляционными судами). Верховный суд осуществляет апелляционную юрисдикцию по обращениям к суду как к последнему средству защиты (т. н. jokoku) и обращениям, исходящим от органов управления или направленным против них (т. н. kokoku). По гражданским и административным делам jokoku может быть подано только по причине нарушения Конституции или наличия серьезных противоречий в решениях судов нижестоящих инстанций (исчерпывающие основания для подачи jokoku в таких случаях перечислены в Гражданско-процессуальном кодексе). По уголовным делам основания для обращения с jokoku включают в себя возможное нарушение Конституции, ошибки в толковании Конституции или конфликты с прецедентами Верховного суда (или высших судов в отсутствие прецедентов Верховного суда). В ответ на соответствующее ходатайство Верховный суд может принять к рассмотрению любое дело, которое, по его мнению, содержит важные проблемы толкования законов и постановлений. Kokoku может быть подано в Верховный суд либо по причине нарушения Конституции, либо с разрешения высшего суда, которое должно быть дано по делу, затрагивающему значимую проблему толкования законодательных актов <9>. -------------------------------- <9> Meryll Dean. Japanese Legal System. London, Cavendish Publishing Limited, 2002. P. 388.

Верховный суд вправе отменить любое решение нижестоящих судов, в котором, по его мнению, была допущена ошибка в толковании или применении закона. Он также полномочен отменить решение, если обнаружит ошибку в имеющихся по делу фактах или найдет наказание несправедливым или непропорциональным. Кроме того, Суд может вернуть дело в нижестоящую инстанцию, обнаружив основания для возобновления его рассмотрения <10>. -------------------------------- <10> Подробнее о судопроизводстве в Японии см.: Guide to Judicial Proceedings in Japan // URL: http:// www. courts. go. jp/ english/proceedings/ index. html.

В дополнение к своей основной функции - осуществлению судебной власти - Верховный суд устанавливает общие правила функционирования судебной системы <11>. -------------------------------- <11> См.: Конституция Японии 1947 г. (ст. 77).

Обратимся теперь к ряду спорных вопросов и проблем, возникающих в связи с регулированием контрольных полномочий Верховного суда, которые неизбежно накладывают отпечаток на японскую модель разделения властей и взаимоотношения центральных государственных органов. В первую очередь следует отметить неопределенность в том, какую форму конституционного контроля полномочен осуществлять Верховный суд - контроль абстрактный или конкретный. Действующая японская Конституция наделила Верховный суд властью решать вопрос о конституционности закона, приказа, предписания или любого другого официального акта. При этом самим Верховным судом было указано, что иные суды также вправе интерпретировать Конституцию и оценивать акты на предмет их соответствия Основному Закону. Как отмечалось ранее, модель высшей судебной инстанции Японии выстраивалась во многом по образу и подобию Верховного суда США. В частности, послевоенная Япония восприняла систему судебного надзора, в условиях которой акты оцениваются на предмет конституционности судами общей юрисдикции в процессе рассмотрения конкретных дел, а специализированного суда, в исключительном ведении которого находилось бы разрешение вопросов конституционности правовых актов, не предусмотрено. Исходя из этого, конституционность законов и иных правовых актов может оспариваться только в связи с конкретным делом. Абстрактного конституционного контроля суды не осуществляют, так как основной их задачей является рассмотрение дел в качестве судов общей юрисдикции. Действительно, в соответствии со сложившейся к настоящему времени практикой Верховный суд Японии рассматривает вопросы конституционности, вытекающие из конкретных дел, и не осуществляет абстрактный контроль. Однако вопрос абстрактного и конкретного контроля не столь однозначен, а в науке и практике нередко дискутируется сама система конституционного контроля, существующая в Японии, и ставится под сомнение невозможность осуществления Верховным судом абстрактного контроля. Ни Конституция, ни Закон о судах не прописывают четко контрольные полномочия Верховного суда. Следствием этого явились многолетние споры сторонников американской школы судебного контроля и приверженцев подхода, согласно которому Верховный суд является по сути своей конституционным и должен обладать полномочиями абстрактного нормоконтроля, соотносимыми с полномочиями конституционных судов ряда европейских государств. Дискуссии эти возникли сразу после принятия нынешнего Основного Закона (так, еще в 1946 г. профессор Шуичи Сасаки отметил, что Конституция наделяет Суд полномочиями абстрактного контроля и тем самым уравнивает его с законодательной и исполнительной ветвями власти <12>) и с разной степенью интенсивности ведутся до сих пор. -------------------------------- <12> Jun-ichi Satoh. Judicial Review in Japan: an Overview of the Case Law and an Examination of Trends in the Japanese Supreme Court's Constitutional Oversight // Loyola of Los Angeles Law Review. Vol. 41. P. 606 // URL: http://llr. lls. edu/ docs/41-2satoh. pdf.

Как известно, надзорные полномочия Верховного суда США были четко обозначены им самим в знаменитом деле "Марбери против Мэдисона" (1803 г.). Верховный суд Японии не выработал столь же определенной позиции. В деле "Коматсу против Японии" (1948 г.) Суд определил, что ст. 81 Конституции не должна толковаться расширительно, а система конституционного контроля в Японии аналогична американской. Тем не менее дискуссий это не прекратило. Так, в деле "Сузуки против Японии" (1952 г.) заявитель оспаривал конституционность статуса полиции, а также обосновывал позицию, согласно которой ст. 81 Конституции прямо наделяет Верховный суд полномочием рассматривать конституционность официальных актов вне конкретного дела, а особые требования к квалификации его судей, установленные ст. 79 Конституции и ст. 41 Закона о судах, подтверждают то, что Верховный суд является судом конституционным по сути своей <13>. Однако Верховный суд отклонил жалобу, сославшись на то, что в противном случае оспаривание конституционности законов будет иметь место слишком часто, а Суд получит превосходство над другими ветвями власти, нарушая тем самым фундаментальные конституционные принципы независимости, равноправия ветвей власти и их невмешательства в компетенцию друг друга <14>. Несмотря на обозначенную Судом позицию, отсутствие ясного законодательного регулирования дает возможность ставить под сомнение то, какую форму контроля он полномочен осуществлять. Вероятно, они неизбежны еще и потому, что вся японская правовая система представляет собой переплетение англосаксонских и континентальных традиций. Как бы то ни было, исходя из существующего законодательного регулирования и принимая во внимание сложившуюся практику, а также позицию, занимаемую самим Судом, можно признать, что на настоящий момент модель конституционного контроля в Японии тяготеет к американскому образцу, а Верховный суд осуществляет исключительно контроль конкретный. -------------------------------- <13> Wu Xingping. Japanese System of Judicial Review and Its Significance to China // URL: http:// www. research. kobe-u. ac. jp/ gsics-publication/jics/ wu_6-1.pdf. <14> Herbert F. Bolz. Judicial Review in Japan // Hastings International and Comparative Law Review. Vol. 4. No. 1.

Наряду с вышеуказанной проблемой следует обратиться к вопросу правовых последствий признания акта неконституционным. Если рассматривать ст. 81, уполномочивающую Суд признавать любой акт неконституционным, в связи со ст. 98, согласно которой Конституция является Верховным законом страны, и никакие законы, указы, рескрипты или другие государственные акты, противоречащие в целом или в части ее положениям, не имеют законной силы, то можно сделать вывод, что признанный неконституционным акт недействителен и юридической силы не имеет. Вместе с тем правовые последствия решений Верховного суда также нигде не прописаны четко. В силу этого можно встретить указания на то, что контрольные полномочия Верховного суда должны соотноситься с его статусом суда общей юрисдикции. Следовательно, полномочия Суда по признанию акта неконституционным относятся только к конкретному делу, в связи с которым оспаривалась его конституционность. Согласно такой позиции лишь в этом случае полномочия Суда не будут вступать в конфликт с компетенцией Парламента <15> (как уже упоминалось, Конституция провозглашает Парламент главным органом государства и проблема соотношения контрольных полномочий Верховного суда и верховенства Парламента очень важна для определения роли Суда в системе высших государственных органов). Однако первая из указанных выше позиций, опирающаяся на положения Конституции, представляется более оправданной и отражает сформировавшуюся в Японии практику конституционного контроля. -------------------------------- <15> Ukai. The Effect of Decisions Holding Statute Unconstitutional // Kokka Gakkai Zassi. Vol. 62. No. 2 // URL: http:// www. j.u-tokyo. ac. jp/ en/kokka/ index. html.

Определив основные черты статуса Верховного суда и ознакомившись с проблемами, характерными для нормативно-правового регулирования его контрольных полномочий, следует перейти к рассмотрению проблемы взаимодействия Суда с органами других ветвей государственной власти и его места в системе сдержек и противовесов. В общем и целом следует отметить, что к своим полномочиям по осуществлению конституционного контроля - основного инструмента, позволяющего Суду быть противовесом двум другим ветвям власти, - Суд прибегает крайне редко. Чаще всего он занимает консервативную, проправительственную позицию, а в большинстве случаев явственно отстраняется от осуществления надзорных полномочий (в основном из-за нежелания быть вовлеченным в решение политически значимых вопросов), в силу чего некоторые исследователи характеризуют его как "юридически пассивный" орган. Со времени вступления в силу Конституции и до 1960-х годов Суд редко рассматривал вопросы конституционности. В то время для него были характерны самоограничение и даже, по словам профессора Ясухиро Окудайра, "абсолютная отстраненность" от рассмотрения конституционных дел <16>. Профессор Коба отмечает, что в те годы доктрина общественного благосостояния превалировала над защитой прав человека в целом и конкретного жалобщика в частности <17>. -------------------------------- <16> Подробнее см.: Yasuhiro Okudaira. Forty Years of the Constitution and its Various Influences: Japanese, American, and European // Law and Contemporary Problems. 1990. Vol. 53. No. 1 // URL: http://www. jstor. org/pss/1191824. <17> Koba. Judicature and Judicial Review in 50 Years // CASS Journal of Foreign Law. 1997. No. 1.

В 1960 - 1970-е годы позиция Суда в отношении конституционного контроля стала более активной. Так, в качестве примера можно привести дело "Аизава против Японии" (1973 г.), которое затрагивало положения Уголовного кодекса, устанавливавшие более тяжкое наказание за убийство члена семьи. В этом деле в конфликт вступали нормы морали и социальные нормы, отражавшие особую роль семьи и нашедшие выражение в уголовном законодательстве, и универсальные конституционные нормы о равенстве всех перед законом. Суд рассматривал аналогичное дело в 1950 г., и тогда выбор был сделан в пользу норм Уголовного кодекса, которые были признаны конституционными. В 1973 г. Суд, что характерно, изменил свою позицию в пользу принципа равенства. Следует также упомянуть дело "Сумиеши против Губернатора префектуры Хиросима" (1975 г.), когда Суд признал неконституционным положение закона, запрещавшее создавать новые аптеки на расстоянии менее ста метров от аптек существующих. Дело это примечательно тем, что, во-первых, Суд отменил прежнее свое решение, во-вторых, впервые неконституционным было признано экономическое законодательство и, наконец, решение имело далеко идущие последствия, так как были отменены другие акты, содержавшие аналогичные нормы. В деле "Курокава против избирательной комиссии префектуры Тиба" (1976 г.) Суд признал неконституционным статут, регулирующий систему определения электоральных округов. Границы избирательных округов пересматривались редко, что привело к преимуществу сельских округов по отношению к городским. Ранее, в 1964 г. (дело "Ишияма против избирательной комиссии префектуры Токио"), Суд не посчитал это конституционной проблемой. Напротив, в 1976 г. Суд счел разницу в соотношении голосующего к представителю 5:1 между двумя округами нарушением конституционного принципа равного избирательного права и недопустимости дискриминации кандидатов на выборах <18>. -------------------------------- <18> Подробнее об указанных делах см.: Jun-ichi Satoh. Judicial Review in Japan: an Overview of the Case Law and an Examination of Trends in the Japanese Supreme Court's Constitutional Oversight // Loyola of Los Angeles Law Review. Vol. 41. P. 610 - 616 // URL: http:// llr. lls. edu/ docs/41-2satoh. pdf.

После 1980 г. судебная система вступила в новый этап развития, когда Верховный суд снова предпочитает отстраняться от принятия решений по делам о конституционности и избегает рассмотрения дел в полном составе. Итак, приходится в очередной раз отметить, что в целом для Верховного суда характерны пассивность и отстраненность в части осуществления полномочий по конституционному контролю. Суд склонен поддерживать действия органов государственной власти и очень редко противоречит им в своих решениях. По мнению политолога Т. Дж. Пемпела, Верховный суд - это "важный, хотя зачастую "невидимый", механизм поддержания статус-кво в Японии и ограничения возможности судов искажать волю законодательной и исполнительной власти" <19>. Профессор Дэвид Беатти склонен оценивать позицию Верховного суда несколько иначе, называя ее "крайне осторожной", особенно в случаях, касающихся политических решений Парламента или Кабинета, а также усмотрения законодателя, базирующегося на специальных или технических знаниях <20>. Кроме того, Суд фактически отказывается вмешиваться в споры, вытекающие из взаимоотношений частных или юридических лиц и не затрагивающие государство. Он весьма деликатно придерживается позиции невмешательства в полномочия других ветвей власти, согласно которой областью действий суда должны быть поиск фактов и принятие юридических решений. -------------------------------- <19> Dr. Itsuo Sonobe. Standards of Review in Constitutional Jurisdiction in Japan // URL: http:// www. ccourt. go. kr/ home/english/ introduction/pdf/04.pdf. <20> Там же.

Суд нередко оправдывает свое нежелание обращаться к вопросам конституционности актов доктриной "государственных дел" (или "политических вопросов"), им же выработанной. Согласно этой доктрине дела, являющиеся по сути своей политическими (термин, как мы видим, крайне неопределенный и допускающий усмотрение), не должны рассматриваться Судом. В противном случае будет иметь место вмешательство в полномочия других ветвей власти, которыми их наделила Конституция. Доктрина государственных дел дополняется доктриной "общественного благосостояния" (сейчас она, впрочем, нечасто используется Судом, но в первый период его функционирования была весьма популярна) и доктриной "усмотрения законодателя", согласно которой Суд избегает вступления в противоречие с волей Парламента <21>. Суд также нередко обращается к методу ограничительного толкования, воспринятому им с 1966 г., при рассмотрении дел о конституционности актов. Этот метод применяется в случаях, когда существует более одного возможного толкования нормы правового акта. Если строгое, буквальное понимание нормы не вступает в противоречие с Конституцией, а расширительное толкование поднимает вопрос о несоответствии правового акта Основному Закону, Суд придерживается буквального толкования <22>. -------------------------------- <21> Peter Mosleh Japan's Judiciary: Shying Away from Judicial Review // URL: http:// smu. edu/ecenter/ discourse/Mosleh. htm. <22> Dr. Itsuo Sonobe. Standards of Review in Constitutional Jurisdiction in Japan // URL: http:// www. ccourt. go. kr/home/ english/ introduction/pdf/04.pdf.

Следует отметить, что подобная позиция Суда неоднозначно оценивается учеными и государственными деятелями Японии. Многие считают это безусловно негативным фактором, нивелирующим ту роль, которая была уготована для Суда Конституцией. Некоторые, однако, солидарны с Верховным судом и оценивают его сдержанность в позитивном ключе, считая обоснованным ограниченное вовлечение судебной ветви власти в государственные дела, в той или иной мере связанные с политическим процессом согласования различных точек зрения. Чиба Кацуми, служащий Верховного суда, отмечает проблему соотношения конституционного контроля и разделения властей в аспекте того, что вмешательство Суда в законодательный процесс могло бы повлечь "перекосы" в разделении властей. В противовес этому звучат возражения, что полномочия конституционного контроля - важнейшая прерогатива судебной власти, во многом определяющая ее автономность, и едва ли их ограничение можно считать оправданным. Очевидно, обе позиции имеют право на существование, но, принимая во внимание безусловную значимость института конституционного контроля и принципиальность контрольных полномочий Суда для определения его места в системе органов государственной власти, следует признать чрезмерную отстраненность Суда от осуществления конституционного контроля негативным явлением. Обратимся теперь к тому, какими причинами может быть обусловлена "пассивность" Верховного суда Японии применительно к осуществлению конституционного контроля. Здесь и далее целесообразно затронуть ряд заслуживающих внимания суждений, высказанных о Верховном суде и возможных перспективах развития конституционного судопроизводства в Японии членами Комиссии по исследованию Конституции (далее - Комиссия), образованной в Палате представителей японского Парламента. Комиссия была учреждена нижней палатой в 2000 г. с целью осуществления полного и всеобъемлющего исследования Конституции. За пять лет деятельности она добилась немалых результатов в изучении и толковании положений действующего Основного Закона, а также выработке предложений по его изменению. Несмотря на то что основной причиной образования Комиссии было, очевидно, намерение ЛДП пересмотреть Конституцию (как и в случае с первой подобной Комиссией, работавшей с 1957 по 1964 г.), ею было осуществлено беспристрастное - насколько это возможно - исследование Основного Закона, включавшее рассмотрение самых разных точек зрения практически на каждое из его положений. Комиссия опубликовала свой объемный итоговый отчет в 2005 г. <23>. В свете интересующих нас проблем следует отметить, что уже в самом начале отчета Комиссия обращает внимание на значительный разрыв между положениями Конституции и кардинально изменившейся за годы ее действия обстановкой как внутри Японии, так и за ее пределами. -------------------------------- <23> Final Report of the Research Commission on the Constitution of the House of Representatives // URL: http:// www. shugiin. go. jp/ itdb_english. nsf/html/ kenpou/english/ report. pdf/ $File/report. pdf.

Иначе говоря, разрыв между конституционными положениями и политико-правовой реальностью весьма значителен. Безусловно, разрыв этот в той или иной мере характерен для всех государств, но в Японии он зачастую становится очень ощутимым в ряде областей. Можно выявить немало причин, так или иначе способствующих этому, в том числе саму историю разработки и принятия Основного Закона (которой, впрочем, сложно дать однозначную оценку), а также порядок внесения изменений в Конституцию, который - вкупе с отсутствием необходимого нормативно-правового регулирования и рядом негласных запретов - до последнего времени делал пересмотр Конституции если не невозможным, то крайне затруднительным. Как бы то ни было, Верховный суд, по мнению Комиссии, усугубляет эту ситуацию, потому что его пассивная позиция в отношении конституционно значимых вопросов мешает ему (и государственной власти в его лице в целом) принимать своевременные и адекватные решения, которые могли бы сближать юридическую конституцию и реальность. Немаловажно и то, что подобная отстраненность Суда и отсутствие четко выраженной позиции по спорным вопросам толкования Конституции является фактором, позволяющим различным инстанциям по-разному интерпретировать положения Основного Закона, что порождает известные сложности в правоприменительной практике. В пример можно привести положения знаменитой ст. 9 Конституции, так называемой пацифистской статьи (порождающей едва ли не больше всего ярых дискуссий в среде сторонников и противников изменения Конституции), и проблему соотношения с ней существующих Сил самообороны Японии. Применительно к контрольным полномочиям Суда Комиссия отмечает, что для достижения подлинной конституционной демократии крайне важно наличие "состояния напряженности" между судебной и политическими ветвями власти. Именуя законодательную и исполнительную ветви власти политическими, Комиссия подчеркивает тем самым положение Верховного суда, находящегося - насколько возможно, ибо трудно избежать тесной связи конституционного права с политикой, - вне политического поля. Напряжение это должно достигаться в первую очередь посредством судебного надзора, который стимулирует конституционные дебаты и привлекает внимание к "проблемным" положениям Конституции. Шиба Катсуми, служащий Верховного суда, называет Суд "стражем Конституции", необходимым звеном в системе сдержек и противовесов, основополагающим для обеспечения демократии и власти закона. Именно Суд, по словам Хатадзири Тсуеши, информанта Комиссии, может эффективно осуществлять защиту прав меньшинства посредством судебного надзора <24> (заметим, что защита прав меньшинства принципиальна для характеристики современной демократии). Очевидно, со справедливостью этого трудно не согласиться. -------------------------------- <24> Final Report of the Research Commission on the Constitution of the House of Representatives. P. 446 // URL: http:// www. shugiin. go. jp/ itdb_english. nsf/html/ kenpou/english/ report. pdf/ $File/report. pdf.

Возвращаясь к причинам, обусловливающим "настороженное" отношение Суда к собственным контрольным полномочиям, следует прежде всего обратить внимание на организацию японской системы государственных органов в целом, на принципы ее построения и функционирования. Исследователи отмечают, что система сдержек и противовесов, которая должна обеспечивать реальное разделение властей, не оформилась в Японии четко и в целом слаба. В отношении Японии нередко говорят о балансе, компромиссе, гармонии и системе социального партнерства как о принципах, применимых в том числе к системе органов государственной власти и, более того, превалирующих над системой сдержек и противовесов. Профессор Масами Ито отмечает, что для Японии характерна традиция "согласия", уважения властных институтов, а не критика их действий и решений. Позиция Верховного суда вполне согласуется с подобными утверждениями. Нельзя в очередной раз не упомянуть о верховенстве Парламента (по крайней мере, формальном), провозглашенном Конституцией. Верховный суд в своих решениях не раз указывал, что осуществление им абстрактного контроля или же просто излишне частое, по его мнению, оспаривание конституционности актов, принятых Парламентом, явилось бы вмешательством в полномочия законодательного органа и посягательством на его особое положение, а также - в случае с отменой давно действующих статутов - могло бы негативно сказаться на стабильности законодательства. В то же время, как уже не раз отмечалось, контрольные полномочия Верховного суда нигде четко не прописаны. В этих условиях Суд предпочитает избегать возможной конфронтации с законодательной ветвью власти. Следует принять во внимание и фактический приоритет исполнительной власти во всей японской государственной системе - еще одну причину "пассивности" Верховного суда и его лояльности по отношению к органам власти. Суд не стремится вступать в противоречия с органами исполнительной власти и предпочитает сохранять статус-кво. Ичикава Масато, информант Комиссии, отмечает, что, пока у власти находилось одно правительство и, по сути, одна партия, в Суд назначались "нужные" люди, легализующие решения исполнительной власти. В таких условиях конституционный контроль более эффективно осуществлялся судами нижестоящих инстанций, менее подверженных влиянию высших органов власти. Однако в японской судебной системе сильна вертикаль власти и Верховный суд вправе отменить решение нижестоящей инстанции (подобное произошло, например, в 1969 г., когда Судом было отменено решение, расходившееся с позицией ЛДП <25>). -------------------------------- <25> Подробнее см.: Peter Mosleh. Japan's Judiciary: Shying Away from Judicial Review // URL: http:// smu. edu/ecenter/ discourse/Mosleh. htm.

Карел фон Вольферен <26> утверждает, что ныне судьи зависимы от бюрократов почти в той же мере, что и до войны. У судей, лояльных к чиновничеству, карьера куда более успешна. Более того, от исполнительной власти зависят и учебные заведения: так, Институт правовой подготовки и исследований находится под управлением Кабинета, а Министерство юстиции в эру господства ЛДП выступало связующим звеном между нею и Институтом. -------------------------------- <26> Karel van Wolferen. The Enigma of Japanese Power. New York: Vintage Books, 1989.

В системе государственных органов Японии в целом и в части взаимоотношений исполнительной и судебной ветвей власти значимую роль играет Законодательное бюро Кабинета. Его основная задача - оценивать законопроекты и действующие акты на предмет соответствия Конституции и представлять заключения Кабинету и Премьер-министру. Бюро, вне всяких сомнений, обладает очень большим влиянием (особенно учитывая то, что основной массив законопроектов, становящихся впоследствии законами, исходит от Кабинета). Кроме того, в отсутствие толкований Верховного суда именно толкования Конституции и законодательства, даваемые Законодательным бюро Кабинета, воспринимаются всеми государственными органами (в том числе и судами) как окончательные и единственно верные <27>. Могущество Бюро, зачастую подменяющего не только Кабинет министров, но даже законодателей и органы судебной ветви власти без конституционных на то оснований, вызывает опасения. -------------------------------- <27> Подробнее о роли Законодательного бюро Кабинета см.: Richard J. Samuels. Politics, Security Policy, and Japan's Cabinet Legislation Bureau: Who Elected These Guys, Anyway? // URL: http:// www. jpri. org/ publications/ workingpapers/ wp99.php.

Очевидно, в становлении взаимоотношений Верховного суда и иных высших органов власти Японии свою роль сыграли исторические причины. Институт конституционного контроля был воспринят Японией с Запада и не был продуктом исторического развития судебной системы Японии как части системы сдержек и противовесов. Полномочия были "дарованы" Верховному суду сверху, а не обозначены им самим, как это произошло в США. Повторим: для Японии принципиален аспект баланса, гармонии и сотрудничества в деятельности государственных органов. Как отмечает профессор Хироши Ито, Япония - бюрократическое государство, где управленцы высшего уровня формируют и изменяют правила регулирования публичного порядка, а суды склонны не вмешиваться в принятие политических решений законодателями и чиновниками. Система во многом функционирует так же, как и в довоенный период, когда суды всегда были на стороне правительства, хотя именно судебная власть могла бы стать действенным противовесом власти исполнительной (в условиях японской парламентарной монархии законодательная и исполнительная ветви власти сосуществуют в целом гармонично). Вне всяких сомнений, важную роль сыграло и то, что в условиях парламентарной монархии (иногда Японию относят к парламентарной республике с монархическими атрибутами, ссылаясь на то, что Император даже формально не провозглашается главой государства) одна партия в течение многих лет обладала стабильным большинством в Парламенте, оказывая решающее влияние на формирование состава Кабинета. В силу этого взаимоотношения законодательной и исполнительной власти характеризовали "согласованность и преемственность". Как отмечает Ямагучи Шигеру, информант Комиссии, напряженность в отношениях этих ветвей власти не была для Японии характерной, "тупиков" возникало мало, а все проблемные вопросы разрешались в рамках политического процесса и не доходили до Верховного суда <28>. -------------------------------- <28> Final Report of the Research Commission on the Constitution of the House of Representatives. P. 446 - 447 // URL: http:// www. shugiin. go. jp/ itdb_english. nsf/html/ kenpou/ english/ report. pdf/ $File/report. pdf.

Далее следует снова обратиться к проблеме вида осуществляемого Судом конституционного контроля. В силу того что Верховный суд Японии, с его полномочиями конкретного нормоконтроля, создан по образу и подобию американской высшей судебной инстанции, основной его функцией является рассмотрение административных, гражданских и уголовных дел. Судьи и служащие Суда сами нередко отмечают, что именно рассмотрение Судом дел в качестве последней судебной инстанции - его основная задача. Конституционный контроль, таким образом, становится вторичной функцией, особенно в условиях загруженности судей апелляционными жалобами. Суд, как отмечалось выше, избегает рассмотрения дел в полном составе и предпочитает не поднимать вопрос о конституционности актов, когда это только возможно. Можно предположить, что отсутствие у Суда полномочий по осуществлению абстрактного конституционного контроля также в какой-то мере является препятствием для эффективного осуществления им надзорных полномочий. Анализируя причины "пассивности" Верховного суда, необходимо снова обратить внимание и на возможную связь позиции Суда и особо жесткой процедуры внесения изменений в Конституцию. Любое значимое решение, принятое судом по важному "политическому" делу, затрагивающему вопрос о конституционности акта, принципиального для проводимого другими ветвями власти политического курса, привлечет самое пристальное внимание и может повлечь конституционные дебаты. В то же время свободные конституционные дебаты в Японии до последнего времени были невозможны, на них было наложено негласное табу, а Конституция остается неприкосновенной. Однако в мае 2007 г. был принят Закон о национальном референдуме, который вступил в силу через три года после принятия, в мае 2010 г. Им регулируются все вопросы, касающиеся проведения референдума по пересмотру Конституции. Закон очень подробно прописывает процедуры и носит в большей мере технический характер, но ряд его положений (равно как и сам факт его принятия) имеет большое значение для всей политической жизни страны - с его принятием появилась правовая база для внесения поправок в Конституцию. Значимым фактором, определяющим позицию Суда, является порядок назначения его судей. Очевидно, что порядок формирования состава может существенно влиять на то, как Суд будет относиться к решению конституционных вопросов и станет ли он органом, "дарующим" конституционность политике правительства. Сейчас Главный судья и остальные члены Верховного суда назначаются Кабинетом. Герберт Больц, американский политолог, отмечает, что судьями Верховного суда чаще всего становятся консерваторы, и обращает внимание на единство взглядов, царящее в среде бюрократии. Довоенный Верховный суд в полной мере зависел от исполнительной власти. Сейчас кандидаты на должность судей представляются Кабинету судами, адвокатскими объединениями и прочими автономными институтами, но значительная зависимость от исполнительной власти, за которой всегда остается решающее слово, в известной мере сохранилась. Суд очень тесно связан и с бюрократией, и с ЛДП. Партия до последнего времени "цементировала" государственный механизм Японии и тесно связывала все его звенья. Безусловно, в свете изменений, происходящих в последние годы, следует ожидать перемен и в этой области, но делать определенные выводы пока еще рано. Кроме того, процедура отбора кандидатов на должности судей Верховного суда такова, что делает возможным назначение только в весьма преклонном возрасте. Учитывая, что законодательством установлен предельный срок пребывания в должности (до 70 лет), судьи меняются слишком часто и нередко у них просто не хватает времени для выработки четкой позиции и курса. Нельзя не вспомнить и о том, что обучение большинства судей имело место в рамках старой системы, когда судебная власть была очень слабой и не обладала значительной степенью самостоятельности <29>. Конечно, со временем ситуация меняется, но едва ли можно ожидать, что этот процесс будет быстрым. -------------------------------- <29> Подробнее см.: John Haley. Law in Japan 2002: A Turning Point? 30.09.2002 // Washington University in St. Louis // URL: http:// ls. wustl. edu/ Academics/faculty/ Workingpapers/ TurningPoint. pdf# search='John%20Haley% 20japan%20law.

Применительно к формированию состава Суда нередко отмечают политическую окраску назначения судей и судебных чиновников, что может влиять на их объективность, беспристрастность и независимость. В Японии, как указывалось выше, предусмотрена оценка населением назначения судей. Очевидно, это было призвано компенсировать то, что население в лице Парламента не оказывает влияния на назначение судей напрямую. Но тем самым судьи невольно вовлекаются в политический процесс, становясь зависимыми от общественного мнения в той же мере, что и парламентарии. Впрочем, на деле это положение Конституции воспринимается формально и за всю историю существования Верховного суда в его нынешнем виде ни один судья отозван не был. Возможно, устранению многих из указанных выше проблем могло бы поспособствовать создание конституционного суда (или его альтернативы в виде, к примеру, конституционного департамента в Верховном суде или специализированных высших судов), сильной и независимой инстанции, обладающей широким кругом контрольных полномочий. Обращаясь к этому вопросу, многие японские правоведы указывают на положительные стороны подобного института <30>. Но справедливо и то, что - как и в случае с надзорными полномочиями Верховного суда - исторически обусловленных предпосылок для создания конституционного суда в Японии нет, и едва ли образованный "на пустом месте" институт окажется реальным противовесом законодательной и исполнительной ветвям государственной власти. Более того, нельзя не принимать во внимание характерные для Японии опасения, что в случае создания конституционного суда неизбежно возникнет риск "перемещения" политического процесса из Парламента в судебные органы и наоборот (ибо законодатели в процессе работы неизбежно будут принимать во внимание возможную позицию Суда). Конституционное верховенство Парламента может в таком случае оказаться попранным. Исполнительная власть, в свою очередь, также может проявлять излишнюю сдержанность в действиях и решениях, опасаясь негативной оценки конституционного суда. -------------------------------- <30> Подробнее см.: Final Report of the Research Commission on the Constitution of the House of Representatives. P. 443 - 445, 447 - 448 // URL: http:// www. shugiin. go. jp/ itdb_english. nsf/ html/kenpou/english/ report. pdf/$File/ report. pdf.

В завершение следует отметить, что означенные проблемы зачастую коренятся не в законодательном регулировании (в частности, положениях Конституции), а - как это нередко бывает - в практике его применения. Очевидно, что четкое обозначение полномочий Суда, формы осуществляемого им контроля и последствий признания акта неконституционным могло бы сыграть положительную роль в развитии конституционного контроля в Японии. Однако в целом Основной Закон и иные нормативно-правовые акты закрепляют за Верховным судом круг полномочий, достаточных для эффективного осуществления конституционного контроля. Тем не менее исторически сформировавшиеся культурные и социальные нормы, негласные принципы формирования и функционирования японского государственного механизма, тесная взаимосвязь Суда с политикой и бюрократией, издержки системы правового образования и целый ряд других факторов ведут к тому, что Верховный суд предпочитает придерживаться "отстраненной" позиции в отношении конституционного контроля, а судебная ветвь власти оказывается значительно слабее двух других ветвей. Как бы то ни было, Верховный суд - необходимое звено системы сдержек и противовесов, и в полной мере реализовать провозглашенную японской Конституцией власть закона и выстраиваемую ею модель разделения властей в условиях, когда судебная ветвь власти не играет значимой роли во взаимоотношениях центральных государственных органов, весьма затруднительно.

Название документа