Реформа федеративных отношений в Германии: взаимосвязь права и политики

РЕФОРМА ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ГЕРМАНИИ: ВЗАИМОСВЯЗЬ ПРАВА И ПОЛИТИКИ <*>

Е. С. КАЗАК

Казак Елена Сергеевна, кандидат юридических наук.

В статье анализируется конституционно-правовая реформа федеративных отношений в Германии 2006 - 2009 гг., которую немецкие ученые считают самой масштабной со времени принятия Основного Закона ФРГ в 1949 г. В период данных существенных преобразований отчетливо проявилась взаимосвязь конституционного права и политики, их взаимозависимость и взаимовлияние. Автор исследует причины и предпосылки реформы федеративных отношений в Германии, политико-правовые особенности ее осуществления, содержание и значение первого и второго этапов реформы, а также ее итоги. Специфика реформы и ее результатов рассматривается сквозь призму сложных и многогранных политико-правовых взаимоотношений между федерацией и землями, а также между различными группами земель.

Ключевые слова: взаимосвязь права и политики, федеративные отношения, реформа федеративных отношений, федерализм, немецкая модель федерации.

The article analyzes the constitutional legal reform of the federative relations in Germany in 2006 - 2009 which is considered by the German scientists as the most amplitudinous reform since the adoption of the Basic Law for the Federal Republic of Germany in 1949. The relation between constitutional law and policy, their interdependence and interaction appeared during these significant transformations. The author examines reasons and conditions of the federative reform in Germany, political and legal features of its implementation, content and importance of the first and second stages of the reform, and its results. Specificity of the reform and its results are considered through the prism of the complex and polyhedral policy and legal relations between the Federation and lands, and also between different groups of lands.

Key words: correlation between law and policy, federative relations, reform of the federative relations, federalism, the German model of the federation.

Взаимосвязь права, в особенности конституционного, и политики можно наблюдать в любом современном государстве. С одной стороны, политика во многом определяет содержание, направленность и развитие конституционно-правовых норм и институтов, с другой - конституционное право закрепляет основы и правовые рамки политических отношений, являющихся одним из важнейших предметов его регулирования как отрасли права. Конституционное право, как отмечают исследователи, теснее других отраслей права связано с политикой и политическими отношениями, что обусловлено особой ключевой ролью конституционно-правовых норм в регулировании процессов организации и осуществления власти в обществе и государстве. Конституционные принципы выполняют стабилизирующую функцию в политике, являясь основными гарантиями устойчивого правового регулирования в политической сфере и развития политических процессов в обществе и государстве <1>. -------------------------------- <1> Кондратьева М. А. Конституционное право и политика в Российской Федерации: соотношение в сфере регулирования и конституционного контроля: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 10, 15, 19 - 20.

Представляется возможным констатировать, что наиболее четко взаимосвязь конституционного права и политики проявляется в период существенных преобразований в жизни общества и государства. Осознанная потребность в изменениях социально-политических отношений приводит к реформам, которые при их закреплении нормами конституционного права становятся конституционно-правовыми реформами. Следует отметить, что для получения легитимности такие реформы в большинстве случаев должны осуществляться в рамках сложившихся конституционно-правовых норм и процедур, нередко препятствующих кардинальным преобразованиям. Успех реформ, а также дальнейшее развитие государства и общества во многом зависят от того, смогут ли действующие политические силы, зачастую жертвуя своими интересами, найти компромисс и осуществить необходимые преобразования в рамках имеющихся правовых институтов. Взаимозависимость права и политики в Германии наиболее отчетливо проявилась в период социально-политических изменений последнего десятилетия XX - первого десятилетия XXI в. В 2006 - 2009 гг. в Германии была проведена самая масштабная реформа федеративных отношений со времени принятия в 1949 г. Основного Закона ФРГ. Она была обусловлена целым рядом проблем как внешнеполитического (европейская интеграция, глобализация), так и внутриполитического характера (объединение Германии, государственно-управленческие, социально-демографические и финансово-экономические проблемы), с которыми столкнулась сложившаяся к концу XX в. модель немецкой федерации. Указанные выше дисфункции были во многом определены характером взаимоотношений федерации и земель, а также различных групп земель, их интересами и целями. Немецкая политическая система была отягощена гиперконсенсуальностью и усложненным механизмом принятия решений, в том числе конституционно-правовых, вследствие чрезмерного переплетения уровней публичной власти в Германии. Федеративные отношения были запутанными, громоздкими и нетранспарентными, что не позволяло прежде всего гражданам отчетливо понять, за реализацию какой компетенции несет ответственность каждый уровень публичной власти. А это, в свою очередь, давало возможность политикам и должностным лицам принимать не самые оптимальные решения. Следует отметить, что сложившаяся федеративная система Германии предъявляла высокие требования к достижению консенсуса по различным вопросам, что само по себе заслуживает положительной оценки. Однако наличие большого количества вопросов, для решения которых необходимо было квалифицированное согласие, а также относительная легкость наложения вето или затягивания процесса совместного принятия решений существенно затрудняли государственное управление, делая его неэффективным. В такой ситуации оперативное принятие решений по вопросам общественно-политического значения являлось затруднительным, если не невозможным. Участники федеративных отношений оказались пойманы в "ловушку совместного принятия решений" (Politikverflechtungsfalle), которая стала предметом широкой критики как немецкими учеными, так и политиками. Так, еще в семидесятых годах XX в. Ф. Шарпф отмечал, что в политической системе, в которой решения центрального правительства непосредственно зависят от согласия с ними региональных правительств, а согласие региональных правительств, в свою очередь, должно быть выражено единогласно либо практически единогласно, результаты таких решений будут субоптимальными в связи со сложностью достижения консенсуса всеми участниками политического процесса <2>. Подобные трудности, связанные с достижением согласия в заблокированных системах, утверждает Ф. Шарпф, будут тем сильнее, чем больше количество участников в процессе принятия решения, чем сложнее обсуждаемый вопрос и чем больше разногласий по поводу различных вариантов его решения. Выработать консенсуальное решение особенно сложно, если не невозможно, в случае если у участников конкурирующие или даже противоположные интересы, например, когда оппозиция имеет большинство голосов в Бундесрате и использует его в качестве стратегического инструмента для противодействия правительству. Вместе с тем даже те участники, которые в целом готовы принимать участие в переговорах, чтобы изменить существующее положение вещей, сталкиваются с "дилеммой переговоров": если они прежде всего заинтересованы в извлечении наибольшей пользы в собственных интересах и будут стараться заключить выгодную сделку, то кооперация (т. е. изменение "статус-кво") ставится под угрозу. Кроме того, отмечает К. Ауэл, любое решение может быть заблокировано, если один или несколько участников, обладающих правом вето, полагают, что существующее положение вещей более соответствует их интересам, чем результаты нового решения <3>. -------------------------------- <2> Scharpf F. W. The Joint-Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration // Public Administration. 1988. 66/3. P. 239 - 278. <3> Auel K. Still No Exit from the Joint-Decision Trap: the German Federal Reform(s) // German Federalism in Transition. Reforms in a Consensual State. Oxon, 2010. P. 52 - 53.

Несмотря на очевидные недостатки механизма совместного принятия решений, необходимость достижения компромисса между всеми участниками политического процесса имеет своим следствием также то, что институциональные ограничения такой системы принятия решений чрезвычайно сложно преодолеть, поскольку ни один из участников не хочет отказываться от своего права вето. С целью не допустить нарушения их интересов они будут отстаивать свое право вето и, следовательно, необходимость единогласия или, по крайней мере, квалифицированного большинства голосов для принятия решений, даже если их результаты будут неэффективными с точки зрения решения проблем <4>. -------------------------------- <4> Scharpf F. W. The Joint-Decision Trap Revisited // Journal for Common Market Studies. 2006. 44/4. P. 849.

Таким образом, указывает К. Ауэл, в соответствии с теорией совместного принятия решений политическая дееспособность как федерации, так и земель значительно снижается из-за многослойных переплетений обоих уровней публичной власти в сфере законотворчества, финансов и управления. Используя свое право на обязательное одобрение законопроектов по широкому кругу вопросов, Бундесрат парализует федеральное законотворчество, в то время как федерация в сфере общих задач может, в свою очередь, оказывать существенное влияние на политику земель, что выходит далеко за пределы ее законодательных полномочий. Следствием такой ситуации стало замеченное обеими сторонами увеличение препятствий и снижение эффективности деятельности как федерации, так и земель, а также практическая неспособность к осуществлению реформ <5>. Участники, таким образом, пойманы в "ловушку совместных решений", представляющую собой структуру, которая в силу своей институциональной логики систематически генерирует неэффективные и неадекватные решения, но в то же время не способна изменить институциональные условия своей логики принятия решений <6>. -------------------------------- <5> Kluth W. Federalismusreformgesetz. Einf hrung und Kommentierung. S. 50 - 51. <6> Auel K. Still No Exit from the Joint-Decision Trap: the German Federal Reform(s). P. 52 - 53.

После десятилетий интенсивной критики немецкой федеративной системы в 2003 г. была образована совместная Комиссия Бундестага и Бундесрата по модернизации федеративного устройства (Комиссия I, Foderalismuskommission I) для рассмотрения целого ряда поправок в Основной Закон ФРГ, касающихся федеративных отношений <7>. -------------------------------- <7> Maurer H. Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. 5. Aufl. Munchen, 2007. S. 318.

Необходимо подчеркнуть, что изначально видение конкретных целей реформы и связанные с ней интересы у федерации и земель были различными. Более того, интересы земель также не были однородными, что было объективно обусловлено прежде всего разным уровнем экономического благосостояния земель. По мнению М. Кеттера, сложно представить, чтобы позиции федерации и земель и преследуемые ими цели в Комиссии I могли быть еще более противоречивыми. По сути, федерация ставила своей целью не усиление федеративной системы, а повышение внутренней и внешней эффективности путем усиления централистских структур. Разграничение компетенции федерация поддерживала лишь постольку, поскольку оно влекло за собой долгосрочное снижение фактических возможностей участия премьер-министров земель и парламентской оппозиции в деятельности на федеральном уровне. За это земли должны были получить финансовые компенсации <8>. -------------------------------- <8> Кеттер М. Модернизация федеративных отношений в Федеративной Республике Германия. Станут ли препятствием модернизации сами структуры, подлежащие изменению // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2(51). С. 110.

Однако не только федерация и земли имели различные интересы, но и интересы разных групп земель существенно отличались, что отрицательно сказывалось на возможности достижения консенсуса по вопросам, в отношении которых позиции участников федеративных отношений были полярными. При этом конституционно-правовая реформа федеративных отношений могла быть осуществлена только самими их участниками и посредством сложившихся во многом дефектных консенсуальных механизмов, которые сами подлежали изменению, что также отягощало реформирование. Указанные обстоятельства в совокупности могут быть расценены, с одной стороны, как основные причины, обусловившие необходимость реформы, а с другой - как факторы, препятствовавшие ее проведению, что было подтверждено неудачным итогом работы Комиссии I. Так, в декабре 2004 г. сопредседатели Комиссии I Э. Штойбер и Ф. Мюнтеферинг заявили о том, что Комиссия I не может представить общий проект реформ вследствие разногласий по некоторым вопросам образовательной политики, что было воспринято с большим разочарованием. В ответ на данное заявление последовали обвинения в том, что это очередной пример блокирования реформ (Reformstau), очевидной неспособности немецкой политической системы осуществить необходимые реформы и дополнительная причина опасаться усиливающегося политического отчуждения, а также неудовлетворенность и даже раздражение населения существующей политической системой <9>. -------------------------------- <9> Moore C., Jacoby W., Gunlicks A. B. Introduction: German Federalism in Transition? German Federalism in Transition. Reforms in a Consensual State. Oxon, 2010. P. 5.

В целом, по мнению М. Кеттера, Комиссии I не хватило не экспертных знаний, а политической воли. Ее политическая воля была в конечном итоге направлена на сохранение имеющихся структур. Переговоры в рамках Комиссии I окончились неудачей из-за сложностей согласования позиций обоих политических лагерей или же из-за отсутствия воли к достижению соглашения, вне зависимости от ответственности того или иного института или союза. Рациональные соображения или представления о том, что было бы разумно с точки зрения федеративной системы, в значительной степени отступали перед соображениями партийно-политической лояльности. При этом необходимо констатировать: реформирование регулирования компетенции и процедур, проводящееся в рамках этих структур и теми институтами, которые сами же и подлежат реформированию, обречено на провал. Оно не сможет быть удачным до тех пор, пока у реформаторов не появится единая воля к изменению, которая проявилась бы в формулировании конкретных целей реформ (в смысле ожидания результатов). Комиссия I не сформулировала таких целей своей работы <10>. -------------------------------- <10> Кеттер М. Указ. ст. С. 111 - 113.

Однако, как подчеркивает Х. Мейер, работа Комиссии I не была напрасной. Вследствие достигнутого по многим рассмотренным вопросам единства позиций итоговое заключение Комиссии I сохраняло свое значение во многом благодаря высокопоставленным представителям со стороны земель. Можно было легко предвидеть, что при новой попытке реформ к вопросам, по которым уже был достигнут компромисс, не будут возвращаться <11>. -------------------------------- <11> Mayer H. Die Foderalismusreform 2006. Konzeption, Kommentar, Kritik. S. 36.

Действительно, вскоре после провала Комиссии I, в сентябре 2005 г., вследствие федеральных выборов была создана "большая коалиция", состоящая из партий ХДС/ХСС и СДПГ и ставшая катализатором реформ. Договор о создании коалиции от 11 ноября 2005 г. содержал положения, посвященные реформированию федеральной Конституции. Реформа федеративных отношений, которая, казалось, уже не будет осуществлена, таким образом получила новый импульс развития в лице "большой коалиции" <12>. В итоге был принят и 1 сентября 2006 г. вступил в силу Закон об изменении Основного Закона ФРГ <13>, ознаменовавший собой первый этап реформы федеративных отношений в Германии. -------------------------------- <12> Moore C., Jacoby W., Gunlicks A. B. Introduction: German Federalism in Transition? P. 5. <13> Gesetz zur Anderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 // Bundesgesetzblatt. 2006, Teil I, Nr. 41, S. 2034. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www2.bgbl. de/ Xaver/ start. xav? startbk=Bundesanzeiger_BGBl (дата обращения: 20.04.2012).

Вследствие первого этапа реформы рамочная компетенция федерации была отменена, а ее предметные сферы были распределены между федерацией и землями. Конкурирующая компетенция была сокращена, а исключительная компетенция земель и федерации расширена. Более того, по ряду вопросов в сфере конкурирующей компетенции земли получили право "отклоняться" (Abweichungsrecht) от обязательных предписаний федерации и создавать собственное регулирование в рамках конкретных вопросов. Смешанное финансирование было сокращено, а положения Основного Закона в отношении Европейской интеграции модернизированы. Однако итоги первого этапа реформы федеративных отношений стали предметом критики и могут быть оценены как недостаточно существенные и непоследовательные. Его цели не были достигнуты во многом в связи с глубокими противоречиями и конфликтом интересов, особенно между землями, что не позволило осуществить кардинальное изменение федеративных отношений. Так, резюмирует К. Ауэл, вследствие реформы федеративных отношений 2006 г. "ловушка политики совместных решений" была открыта только в некоторых случаях. Вернее, итогами реформы стали субоптимальные результаты. Право вето Бундесрата не было значительно сокращено, а, напротив, успешно сохранено, в результате чего необходимость в совместном принятии политических решений федерацией и землями, возможно, не будет значительно уменьшена. Децентрализация федеральной компетенции очень ограничена и приведет во многих случаях к простой смене вертикальной координации федерации и земель на горизонтальную координацию, что не обязательно будет способствовать их кооперации. Решение сократить смешанное финансирование привело зачастую к непредвиденным последствиям и уже начинает размываться <14>. -------------------------------- <14> Auel K. Still No Exit from the Joint-Decision Trap: the German Federal Reform(s) // German Federalism in Transition. Reforms in a Consensual State. Oxon, 2010. P. 55 - 56.

В этой связи, поскольку все стороны переговоров по поводу реформы остались неудовлетворенными конечными результатами, возникает вопрос, почему они не были в состоянии договориться об осуществлении более далеко идущей и существенной реформы. При ответе на данный вопрос прежде всего следует отметить, что глубокие противоречия в интересах, особенно между землями, предопределили необходимость поиска таких стратегий ведения переговоров, которые позволили бы изначально избежать конфликтов и, таким образом, реализовать реформу федеративных отношений. Однако данные стратегии значительно ограничили возможные варианты реформирования и потенциальный объем реформы. Кроме того, во время переговоров основные конфликты возникали по поводу распределения полномочий и финансовых средств, вследствие чего ориентация на решение проблем в переговорах была заменена на попытки заключить выгодную сделку. Такая ситуация вскоре привела к "игре с нулевой суммой", когда выигрыш и проигрыш одного участника равен выигрышу и проигрышу другого участника, а сумма выигрыша в целом равна нулю, причем проигрывают в конечном счете все участники. Выходом из такой ситуации, казалось, была двусторонняя комплексная сделка, согласно которой земли должны были отказаться от прав участия в законотворчестве через Бундесрат, а взамен федерация должна была осуществить децентрализацию законодательной компетенции. Однако и такая сделка оказалась несовместимой с "треугольником" интересов федерации, богатых и бедных земель, выявив необходимость поиска стратегии, направленной на еще большее уменьшение конфликтности. В результате только благодаря вмешательству Федерального Конституционного Суда, который истолковал ограничительно критерий необходимости для принятия федеральных законов в сфере конкурирующего законодательства (Erforderlichkeitsklausel) и поставил под угрозу политически нейтральные федеральные законы в данной сфере, ослабив положение федерации в переговорах, стало возможным осуществление даже ограниченных преобразований <15>. -------------------------------- <15> Auel K. Still No Exit from the Joint-Decision Trap: the German Federal Reform(s). P. 55 - 56.

Очевидно, что в ситуации, при которой во многом противоположными интересами обладают не только федерация и земли, но и разные группы земель и когда ни один из участников переговоров не намерен поступиться своими интересами ради преодоления дисфункций немецкой федеративной системы, едва ли следует ожидать какой-либо существенной реформы федеративных отношений. Поэтому не удивительно, что немецкие ученые указывают на то, что итоги реформы не соответствуют изначально сформулированным для нее целям <16>, что реформа была обречена на провал <17>. -------------------------------- <16> Burkhart S., Manow F., Ziblatt D. A More Efficient and Accountable Federalism? An Analysis of the Consequences of Germany's 2006 Constitutional Reform. P. 17. <17> Benz A. From Joint Decision Traps to Over-Regulated Federalism: Adverse Effects of a Successful Constitutional Reform // German Federalism in Transition. Reforms in a Consensual State. Oxon, 2010. P. 81.

Кроме того, рассуждая о более глубоких причинах неудовлетворительных результатов реформы, Ч. Джеффри указывает на существование в целом двух видов таких причин. Первая причина заключается в том, что в процессе переговоров по поводу реформы применялись те же правила совместного принятия решений, которые должны были быть преодолены в результате реформы. А. Бенц и Ф. Шарпф подчеркивают, насколько сложно "преодолеть патологии процесса совместного принятия решений с помощью процесса совместного принятия решений", который также налагает высокие требования в отношении консенсуальности достигнутых решений. Различия в интересах между федерацией и землями, а также между разными группами земель, учитывая такие требования, допускали только постепенное реформирование унаследованных структур немецкой политической системы. Второй причиной несущественного реформирования федеративных отношений является "унитарная политическая культура" Германии. В Германии не хватает территориальных политических институтов, которые поддерживают децентрализованную федеративную систему в других странах. Отсутствие территориальной логики освобождает место для унитарной логики. В Германии одобряются унитаризм, общегосударственная политика, отсутствие различий между землями <18>. -------------------------------- <18> Jeffery C. Groundhog Day: The Non-Reform of German Federalism, Again // German Federalism in Transition. Reforms in a Consensual State. Oxon, 2010. P. 197 - 199.

Тем не менее, несмотря на критику реформы как недостаточно существенной и далеко идущей, никто из исследователей не отрицает положительной роли того, что реформа все-таки была реализована. Это подтверждает, в частности, дееспособность политической системы Германии, которая, хотя и с некоторым опозданием, смогла ответить на острую потребность в собственном реформировании, даже если итоги такого реформирования оказались не столь значительными, как предполагалось изначально. Вместе с тем первый этап реформы федеративных отношений 2006 г. (Foderalismusreform I) не включил в себя два важных аспекта. Речь идет, во-первых, о реформе федеральной системы финансовых отношений, втором этапе реформы (Foderalismusreform II), направленном, в частности, на преобразование сложной и противоречивой системы финансового выравнивания земель, и, во-вторых, о реформе территориальной организации, третьем этапе реформы (Foderalismusreform III), подразумевающем объединение некоторых из шестнадцати земель. Во время дискуссий по поводу предлагаемых "большой коалицией" изменений в Основной Закон ФРГ было достигнуто соглашение о том, что второй этап реформы федеративных отношений будет осуществлен до окончания срока полномочий правительства в 2009 г. <19>, что и было успешно реализовано. Вопрос о третьем этапе реформы все еще обсуждается. -------------------------------- <19> Moore C., Jacoby W., Gunlicks A. B. Introduction: German Federalism in Transition? P. 5.

Вследствие второго этапа реформы федеративных отношений в Германии (Foderalismusreform II), состоящего в модернизации финансовых отношений федерации и земель, из широкого перечня запланированных преобразований 1 августа 2009 г. в Законе об изменении Основного Закона ФРГ <20> получило свое закрепление только сокращение и предотвращение государственной задолженности. Однако для реализации и этого жизненно важного для Германии вопроса был установлен длительный переходный период, в течение которого многие новые положения Основного Закона, ставшие следствием реформы 2009 г., не применяются и в принципе могут быть изменены. В результате, как и в случае с первым этапом, достигнутые результаты реформы значительно отличаются от ее первоначальных целей. -------------------------------- <20> Gesetz zur Anderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) // Bundesgesetzblatt. Teil I. Nr. 48. 2009. S. 2248. URL: http://www2.bgbl. de/ Xaver/ start. xav? startbk= Bundesanzeiger_BGBl (дата обращения: 29.03.2012).

В процессе работы Комиссии Бундестага и Бундесрата по модернизации финансовых отношений между федерацией и землями (Комиссия II, Foderalismuskommission II), созданной в начале 2007 г. для подготовки реформы, обсуждение вопросов о большей финансовой автономии земель и системе финансового выравнивания снова было отложено. Вместо полного пересмотра немецкой экономической конституции основным предметом второго этапа реформы федеративных отношений стали меры по сокращению и предотвращению государственной задолженности. Безусловно, государственный долг является серьезной проблемой: даже до наступления финансового кризиса органы государственной власти Германии накопили задолженность в размере более 1,5 трлн. евро. Дополнительным оправданием изменения цели реформы стало решение Федерального Конституционного Суда по поводу финансового положения Берлина, в котором он, в частности, обратил внимание на свое требование, изложенное еще в 1992 г. и все еще игнорируемое, о необходимости мер для предотвращения будущего бюджетного кризиса <21>. Кроме того, отсутствие значительного внешнего давления, указывающего на необходимость фундаментальных реформ экономической конституции, позволило ее снова перенести. Таким образом, федерация и земли снова нашли способ минимизировать конфликтность переговоров путем отложения реформы важных аспектов экономической конституции и сведения рассматриваемых вопросов к одной проблеме, по поводу которой все участники переговоров и все партии могли прийти к согласию. Проблема "долговой ловушки", "ограничение долгов" (Schuldenbremse) и ее решение стали лозунгами второго этапа реформы федеративных отношений в Германии. -------------------------------- <21> BVerfGE, 2BvF 3/03.

С самого начала разработки второго этапа реформы было очевидно, подчеркивает К. Ауэл, что любая реформа экономической конституции Германии "не должна привести к победителям и проигравшим". Еще в процессе обсуждения предмета реформы в Комиссии II были замечены те же структуры и стратегии, что и во время работы Комиссии I. В целях нахождения основополагающей цели реформы, по отношению к которой все участники переговоров могли достичь согласия, первоначальная цель реформирования экономической конституции была подменена целью сокращения и предотвращения государственной задолженности. Это вовсе не означает, что проблема бюджетной задолженности не является срочной и важной. Однако такое изменение целей позволило участникам переговоров снова отложить решение наиболее сложных проблем немецкой экономической конституции, связанных прежде всего с системой финансового выравнивания и усилением конкуренции между землями <22>. -------------------------------- <22> Auel K. Still No Exit from the Joint-Decision Trap: the German Federal Reform(s). P. 61 - 64.

Таким образом, можно констатировать, что необходимость кардинальных изменений модели немецкой федерации и пересмотра ее основополагающих элементов осознавалась участниками федеративных отношений, профессиональным сообществом юристов, политологов, экономистов, а также политически активной частью населения. Инициаторами реформ стали земли Германии, вернее, наиболее обеспеченные и развитые из них. Вместе с тем во время непосредственного обсуждения требуемых преобразований, и в особенности в процессе работы Комиссии I, стало очевидно, что у участников переговоров разные интересы и соответственно разные представления о том, какими должны быть результаты реформы и в итоге измененная федеративная система в целом. Интересы федерации и земель, и особенно разных групп земель (богатых и бедных, земель-городов и земель с обширными территориями), оказались настолько несочетаемыми, а нежелание каждой из сторон поступиться ими вследствие недостаточного доверия к другим участникам было столь значительным, что деятельность Комиссии I была прекращена и вся реформа была поставлена под угрозу. Лишь усилиями большой коалиции политических партий удалось достичь компромисса, устраивающего всех участников федеративных отношений, и осуществить в 2006 и 2009 гг. два последовательных этапа реформы федеративной системы Германии. Результаты реформы, обусловленные ее компромиссным характером, оказались менее существенными и радикальными, чем ожидалось и требовалось. Помимо противоречивости интересов субъектов федеративных отношений, это во многом объясняется самим механизмом принятия решений, который сформировывался в Германии и был с неизбежностью применен для реформирования системы в целом и данного механизма в частности. Его особенностями являются повышенные требования к достижению согласия между всеми участниками процесса принятия решений, сложное взаимодействие его участников, многочисленные возможности и далеко идущие последствия использования права вето. Кроме того, следует отметить трудности реформирования системы федеративных отношений самими элементами этой системы, теми же субъектами и институтами, которые подлежат реформированию. Таким образом, особенностью немецкой модели федерации является сложность ее самореформирования. Проблематичность преобразования немецкой федеративной системы в силу ее чрезмерной солидарности и ориентации на достижение компромисса между участниками федеративных отношений с зачастую противоположными интересами во многом обусловлена недостатком стремления к проведению существенных реформ. Сам механизм принятия решений кардинально отличается от российского. Итоговое решение может быть принято только при условии согласия всех или квалифицированного большинства субъектов федеративных отношений, что является неэффективным. Вместе с тем можно констатировать, что в настоящее время, как и на протяжении двух последних десятилетий, интересы федерального центра и различных групп земель значительно различаются. Поскольку ни один из указанных субъектов федеративных отношений, опасаясь ущемления своих прав, не намерен отказываться от собственных интересов в пользу какого-либо общего блага, например повышения эффективности функционирования федеративного государства и устранения существующих в нем дисфункций, кардинальная реформа федеративных отношений представляется затруднительной, что и было доказано практикой реформирования немецкой федерации. Соответственно, преодолеть важнейшие проблемы развития федеративных отношений в Германии оказывается возможным только вследствие ряда последовательных, предметно однородных реформ, постепенно изменяющих существующее положение. Каждая последующая реформа должна устранять определенные дисфункции в федеративных отношениях, способствуя в результате наиболее оптимальному и эффективному функционированию федеративной системы. В этой связи процесс реформирования федеративных отношений в Германии, по нашему мнению, будет в дальнейшем продолжаться в целях действительного преобразования существующей модели немецкой федерации.

Название документа