Право на контрдемонстрации: угроза или индикатор уровня демократии?

(Храмова Т. М.) ("Конституционное и муниципальное право", 2012, N 7) Текст документа

ПРАВО НА КОНТРДЕМОНСТРАЦИИ: УГРОЗА ИЛИ ИНДИКАТОР УРОВНЯ ДЕМОКРАТИИ? <*>

Т. М. ХРАМОВА

Храмова Татьяна Михайловна, главный консультант Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ.

Статья посвящена анализу права на проведение контрдемонстраций, являющегося одним из проявлений свободы собраний. Подчеркивая ценность данного права как элемента демократического общества, автор признает наличие риска насильственных столкновений между участниками публичных мероприятий, придерживающимися противоположных идей. Данное обстоятельство диктует необходимость установления соразмерных ограничений права на контрдемонстрации, отдельные виды которых анализируются в настоящей работе.

Ключевые слова: свобода собраний, контрдемонстрации, ограничение прав, Европейский суд по правам человека.

The article is devoted to a particular form of freedom of assembly - the right to counter-demonstrate. The author underlines the value of this right as an element of democratic society, but also acknowledges the risk of violent actions among participants of opposing demonstrations. Due to this risk, the government may adopt adequate measures restricting the right to counter-demonstrate, certain types of which are analyzed in this paper.

Key words: freedom of assembly, counter-demonstrations, restrictions of rights, European court of human rights.

Свобода собраний гарантируется в качестве одной из фундаментальных свобод конституциями большинства демократических государств, а также международными актами по правам человека. При этом в демократическом государстве защите подлежат все мирные собрания, в том числе те, на которых высказываются непопулярные и даже шокирующие и неприемлемые для большинства взгляды. На это неоднократно указывал, в частности, Европейский суд по правам человека <1>, придающий свободе собраний в демократическом обществе чрезвычайно высокий вес. Непопулярные и раздражающие идеи, отстаиваемые демонстрантами, как известно, провоцируют противников таких идей организовывать контрдемонстрации либо различными способами пытаться воспрепятствовать проведению таких собраний. В связи с этим возникает ряд правовых проблем: с одной стороны, государству необходимо обеспечить защиту прав и свобод участников публичных мероприятий, сохранить общественный порядок и не допустить масштабных противостояний, опасных причинением значительного ущерба имуществу, а также жизни и здоровью людей; с другой стороны, принимаемые государством меры не должны подрывать демократические основы общества, а это, в свою очередь, означает, что для применения ограничений свободы собраний требуются убедительные и непреодолимые причины, в том числе реальная, а не мнимая угроза безопасности граждан. Попытке разрешения данного правового конфликта и посвящена настоящая статья. -------------------------------- <1> См., например: European court of human rights. Plattform "Arzte fur das Leben" v. Austria. N 10126/82. Judgment of 21 June 1988; Baczkowski and Others v. Poland. N 1543/06. Judgment of 3 May 2007; Sergey Kuznetsov v. Russia. N 10877/04. Judgment of 23 October 2008 и т. д.

Право на контрдемонстрацию. Контрдемонстрацию <2> можно определить как публичное мероприятие, направленное на выражение несогласия с идеями и взглядами участников другого публичного мероприятия. В Руководящих принципах по свободе мирных собраний, разработанных ОБСЕ <3>, контрдемонстрации определяются как особая форма одновременных собраний (simultaneous assemblies) (§ 4.4): для того чтобы позиция контрдемонстрантов была выражена наиболее эффективным способом, она должна быть высказана в то же время и в том же месте, что и "основное" публичное мероприятие. Хотя данный элемент (совпадение времени и места проведения мероприятия) не всегда является определяющим признаком контрдемонстрации, тем не менее очень часто он является существенным условием доведения до общества позиции протестующих. -------------------------------- <2> Термин "контрдемонстрация" является условным и употребляется в широком смысле, включая в себя любые формы публичных мероприятий. <3> Второе издание Руководящих принципов по свободе собраний подготовлено Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и принято 4 июня 2010 г. (текст на английском языке содержится на сайте http://www. legislationline. org/).

Право на проведение публичного мероприятия в знак несогласия с мнениями, выражаемыми на другой публичной манифестации, является одним из проявлений свободы собраний. Следовательно, оно претендует на самый высокий уровень правовой защиты. В рамках аргумента о равных возможностях для граждан участвовать в жизни общества (equal membership argument <4>) важность права на контрдемонстрацию не вызывает сомнений, поскольку оно дает всем группам граждан, в том числе придерживающимся непримиримых точек зрения, одинаковые возможности заявить о своей позиции <5>. Если государство запрещает контрдемонстрацию, создается впечатление, что группа "несогласных" подвергается дискриминации по признакам их убеждений и предпочтение отдается идеям, выносимым на "основное" публичное мероприятие. Та же самая логика применима к решению властей о запрете "основного" собрания, но разрешении ответной демонстрации. Показательным является польский пример, когда в 2005 г. муниципальные власти запретили организацию "парада равенства" в Варшаве, но разрешили проведение в тот же день демонстраций под следующими лозунгами: "За более строгие меры к осужденным за педофилию", "Против любой законодательной инициативы по однополым гражданским союзам", "Против пропаганды гражданских союзов", "Против усыновления гомосексуальными парами" и т. п. <6>. Отношение власти к группам, отстаивающим противоположные идеи, в данном случае очевидно. -------------------------------- <4> Gyorfi T. The Importance of Freedom of Assembly: Three Models of Justification // Free To Protest: Constituent Power and Street Demonstration / Ed. by Andras Sajo. Boom Eleven International, 2009. P. 5. <5> Особенно важным представляется обеспечение права на доступ к публичному форуму (в том числе для проведения контрдемонстрации) группам, принадлежащим к меньшинствам, поскольку равный доступ к иным способам выражения мнений может быть для них недоступен. См.: Fenwick H. The Right to Protest, the Human Rights Act and the Margin of Appreciation // The Modern Law Review. Vol. 62. No. 4 (Jul., 1999). P. 493 - 494. <6> Европейский суд по правам человека, рассматривая данную ситуацию в деле "Бончковский и другие против Польши" (Baczkowski and Others v. Poland), признал, что в отношении организаторов "парада равенства" была нарушена ст. 14 Конвенции. Подробнее см.: Боднар А. Формирование свободы собраний: контрпродуктивный эффект польского пути к нелиберальной демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 4(61). С. 101.

Подобные ситуации могут спровоцировать напряженность в обществе и привести к открытым конфликтам и столкновениям, сдержать которые публичным властям будет гораздо сложнее, чем обеспечить порядок и безопасность во время мирных одновременных демонстраций. Таким образом, право на контрдемонстрацию (которая, для того чтобы получить конституционную защиту, должна быть мирной) позволяет социальным группам дать цивилизованный выход эмоциям и страстям и беспрепятственно выразить коллективное чувство несогласия с идеями участников другого публичного мероприятия. Если рассматривать публичные собрания не только как место выражения недовольства, но и как средство демократического принятия решений, то очевидно еще одно преимущество права на контрдемонстрацию. Его ценность состоит в том, что оно рисует перед публичной властью более объективную картину общественных предпочтений, позволяя чиновникам оценивать и сравнивать обоснованность противоборствующих аргументов и, как следствие, принимать более взвешенные политические решения. Контрдемонстрации подчеркивают остроту и неоднозначность поднимаемых проблем, заинтересованность общества в участии в процессе их разрешения и подталкивают властные структуры к разработке компромиссных предложений. Однако, невзирая на несомненную ценность свободы собраний (включающей право на контрдемонстрацию) как элемента демократического общества, следует констатировать, что публичные мероприятия, в отличие от ряда других способов выражения мнений и коммуницирования идей, создают для общества множество неудобств <7>. А. Шайо очень удачно характеризует демонстрации как исключительно удобный "полигон" для выражения интенсивных эмоций <8>. Он отмечает, что, "учитывая двойственную роль страстей в публичной жизни, такое их выражение и его пространство - собрание - вызывает столь же неоднозначное отношение. С одной стороны, собрания следует защищать как пространство выхода эмоций и формирования коллективной идентичности, с другой - за фасадом права скрывается множество ограничений. Они вызваны опасениями по поводу того, что страсти одержат верх; эти опасения обозначаются выражением "опасность толпы" <9>. -------------------------------- <7> Barendt E. Freedom of Assembly // Freedom of Expression and Freedom of Information: Essays in Honour of Sir David Williams / Ed. by J. Beatson and Y. Cripps. Oxford University Press, 2000. Chapter 9. P. 162. <8> Шайо А. Сдерживание страстей: собрания, религия и народный суверенитет // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 5(84). С. 147. <9> Там же.

В условиях контрдемонстраций можно ожидать повышенную эмоциональность участников, вызываемую обостренным чувством несогласия и желанием, по меньшей мере, "перекричать" сторонников неугодной идеи. Эскалация эмоций в толпе зачастую приводит к потере контроля над их выражением. Страсти могут накалиться до таких пределов, что выливаются в столкновения, сопровождаемые насильственными действиями. Исторический опыт доказывает, что собрания в условиях отсутствия у властей адекватных средств контроля над толпой могут с легкостью перерастать в массовые беспорядки: во Франции и Великобритании XIX в. такие ситуации возникали постоянно <10>. -------------------------------- <10> Например, отмечается, что между 1800 и 1859 гг. во Франции имело место по меньшей мере 3725 занесенных в протоколы случаев насильственного сопротивления жандармам на местах со стороны групп, состоявших более чем из трех человек, не считая инцидентов в Париже. Цит. по: Шайо А. Указ. соч. С. 149.

Опасность потери контроля над эмоциями демонстрантов и перехода от словесного выражения несогласия к агрессивным насильственным действиям участников в отношении сторонников противоположной точки зрения диктуют необходимость введения государственных ограничений на реализацию данного права в целях защиты прав и свобод как самих участников демонстраций, так и третьих лиц, а также в целях обеспечения общественного порядка. И здесь необходим разумный баланс: учитывая значимость свободы собраний и ее тесную связь с демократией, требуются убедительные и непреодолимые причины для оправдания вмешательства государства в это право <11> и, кроме того, выбор адекватных и эффективных способов такого вмешательства. -------------------------------- <11> На это прямо указывал Европейский суд по правам человека в ряде своих Постановлений: от 20 октября 2005 г. по делу "Уранио Токсо против Греции" (Ouranio Toxo v. Greece), жалоба N 74989/01, § 36 и от 31 марта 2005 г. по делу "Адалы против Турции" (Adali v. Turkey), жалоба N 38187/97, § 267.

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных мер государственного реагирования на угрозы, создаваемые в результате реализации права на контрдемонстрацию, хочется заметить, что среди подобных мер не должен присутствовать абсолютный формальный запрет на проведение одновременных контрдемонстраций. Такая мера является наиболее простой в применении и имеет высокий превентивный потенциал, но несет в себе необоснованное пренебрежение к рассматриваемой свободе. На ее недопустимость справедливо указывает Венецианская комиссия в своем Заключении, касающемся законодательного регулирования свободы собраний в России <12>: она отрицательно оценивает тот факт, что одновременные и контрдемонстрации в России рассматриваются как угроза безопасности и порядку и соответственно не разрешаются (власти изменяют формат мероприятия, если оно запланировано в то же время и на том же месте, что и другое мероприятие, по которому уведомление получено ранее). Венецианская комиссия указывает, что абсолютное правило о запрете более одного собрания, созываемого на одно время, является непропорциональной реакцией властей (§ 38 - 39 Заключения). Аналогичный вывод делает и Уполномоченный по правам человека в своем Докладе за 2011 г. <13>. -------------------------------- <12> Opinion on the Federal Law No. 54-FZ of 19 June 2004 "On Assemblies, Meetings, Demonstrations, Marches and Picketing" of the Russian Federation adopted by the Venice Commission at its 90th Plenary Session (Venice, 16 - 17 March 2012). URL: http://www. venice. coe. int/ site/dynamics/ N_Opinion_ef. asp? L=E&OID=659. <13> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Абсолютный запрет контрдемонстраций не может быть оправдан потенциальной опасностью нарушения общественного порядка и безопасности граждан либо печальным опытом проведения аналогичных собраний в прошлом. Во-первых, публичные власти, особенно в странах с развивающимися демократическими режимами, склонны преувеличивать потенциальный риск того, что публичные манифестации приведут к насильственным столкновениям. Например, в 2006 г. власти Латвии заявили, что гей-парад, проводимый в Риге, представляет собой "самую серьезную угрозу безопасности" с момента обретения Латвией независимости <14>. В Польше же в качестве оправдания запрета "Марша равенства" в ноябре 2005 г. мэр Познани привел события 2004 г., когда демонстрация под теми же лозунгами подверглась нападению активистов ответной демонстрации, т. е. использовал события прошлого как основание для полного запрета реализации права в будущем <15>. -------------------------------- <14> Hamilton M. We, the People: Freedom of Assembly, the Rights of Others, and Inclusive Constitutionalism / Free To Protest: Constituent Power and Street Demonstration / Ed. by Andras Sajo. Boom Eleven International, 2009. P. 45. <15> Боднар А. Указ. соч. С. 101.

Во-вторых, в задачу властей входит защита прав митингующих путем принятия на себя позитивных обязательств, обеспечивающих возможность реализовать право. Предварительный запрет или последующий роспуск собрания являются крайними мерами, допустимость которых может быть обоснована только в случае, если все остальные доступные государству меры не могут привести к желаемому результату. Европейский суд по правам человека неоднократно указывал на это в делах, касающихся реализации свободы собраний, подчеркивая важность проявления государством терпимости и принятия разумных и подходящих мер для обеспечения истинной, эффективной свободы мирных собраний <16>. -------------------------------- <16> См., например: European Court of Human Rights. Plattform "Arzte fur das Leben" v. Austria. N 10126/82. Judgment of 21 June 1988; Barankevich v. Russia. N 10519/03, Judgment of 26 July 2007; Sergey Kuznetsov v. Russia. N 10877/04. Judgment of 23 October 2008.

Поскольку полный запрет одного (или нескольких) из планируемых одновременно публичных мероприятий, оправдываемый потенциальной угрозой столкновений между их участниками, не является адекватной мерой государственного реагирования, следует рассмотреть иные способы обеспечения безопасности граждан в подобных ситуациях. Ограничения права на одновременные демонстрации и контрдемонстрации. Имеющиеся в распоряжении государства способы поддержания общественного порядка на одновременных демонстрациях можно условно разделить на две группы: - превентивные меры, или ограничения, вводимые на стадии до проведения мероприятий (меры ex ante); - меры (санкции), применяемые во время и после проведения публичных мероприятий в случае, если потенциальная угроза реализовалась в конкретной ситуации (меры ex post).

Превентивные меры

В большинстве юрисдикций, признающих важность беспрепятственной реализации права на свободу собраний, предусмотрена обязанность предварительного уведомления публичных властей о намерении провести публичное мероприятие. Такое уведомление позволяет государству направить необходимые силы на обеспечение спокойной и безопасной обстановки проведения собраний. Если отсутствуют достаточные основания полагать, что организатор мероприятия не намерен проводить его в мирной форме (например, в качестве лозунга используются призывы к насильственным действиям против сторонников иного мнения), то власти не могут запретить его проведение. Однако при наличии определенных условий, препятствующих проведению мероприятия в месте и (или) во время, которые указаны в уведомлении, соответствующие органы могут предложить организаторам изменить время и (или) место проведения публичного мероприятия (такое полномочие закреплено, например, в ст. 13 Закона Республики Армения 2004 г. "О порядке проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций" <17> и в ст. 12 российского Федерального закона 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <18>). Применительно к рассматриваемой теме представляется, что данное полномочие может быть реализовано в ситуации, когда невысокие нормы предельной заполняемости территории физически не позволяют проводить на ней одновременно несколько многолюдных демонстраций. -------------------------------- <17> Части 1 и 4 ст. 13 Закона Республики Армения от 28 апреля 2004 г. "О порядке проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций" // URL: http://legislationline. org/ ru/topics/ country/45/topic/15. <18> Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 25. Ст. 2485.

В некоторых странах приняты особые правила на случай подачи уведомлений о проведении одновременных и контрдемонстраций. К примеру, Декрет Мальты о публичных собраниях 1931 г. устанавливает, что, если подается несколько уведомлений о намерении провести собрание в одном и том же месте и в одно и то же время, предпочтение получает то лицо, чье имя будет определено путем жеребьевки, организованной комиссаром полиции или другим уполномоченным им сотрудником полиции (ст. 5(3)) <19>. В других странах предпочтение отдается лицу, подавшему уведомление первым. Полагаем, что такая осторожность властей, возможно, оправданная в исключительных случаях, в качестве общего правила является чрезмерной и имеет непосредственное сходство с абсолютным запретом на одновременные мероприятия. Проведение двух одиночных пикетов или малочисленных митингов на одной площади вряд ли может представлять реальную угрозу общественной безопасности. Поскольку при организации идейно связанных между собой одновременных собраний совпадение места и времени является существенным элементом их успешного проведения, власти должны сделать все от них зависящее, чтобы такие мероприятия проходили в непосредственной близости друг от друга, при условии, что это не приведет к физическим помехам для проведения собраний. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что полномочие органов власти по изменению времени и места проведения связанных между собой демонстраций, являясь в целом эффективной превентивной мерой, должно использоваться лишь в исключительных ситуациях, когда обеспечение безопасности участников и третьих лиц при одновременном нахождении манифестантов на желаемой территории объективно невозможно. -------------------------------- <19> Article 5(3), Malta Public Meetings Ordinance (1931) // URL: http://legislationline. org/ topics/country/15/topic/15.

Модификацией рассматриваемой превентивной меры, способствующей недопущению столкновений между противостоящими демонстрантами в случаях, когда публичные мероприятия связаны с перемещением участников, является предусмотренное в законодательстве некоторых государств полномочие органов полиции корректировать маршруты следования процессий. В британском Законе о публичном порядке (Public Order Act) 1986 г. установлено право полиции давать распоряжения относительно предполагаемого маршрута движения манифестантов, если есть основания ожидать серьезных нарушений общественного порядка или если манифестанты выступают с угрозами в отношении других граждан (§ 12) <20>. Аналогичное полномочие содержится в лондонском Акте о столичной полиции 1829 г. <21>. В литературе высказывается мнение, что "при условии, что участники выполняют приказы полиции, данное полномочие является средством удержать противоборствующие группировки от физического контакта или даже непосредственной близости друг к другу" <22>. -------------------------------- <20> Section 12, Public Order Act 1986. URL: http://www. legislation. gov. uk/ukpga/ 1986/64/pdfs/ ukpga_9860064_en. pdf. <21> Metropolitan Police Act 1829 // 1829 Chapter 44 10 Geo 4. <22> Barnum, David G. Freedom of Assembly and the Hostile Audience in Anglo-American Law // The American Journal of Comparative Law. 1981. Vol. 29. P. 65 (пер. мой. - Т. Х.).

Еще одной превентивной мерой является полномочие органов власти запрещать проведение контрдемонстраций при определенных условиях. В отличие от абсолютного запрета одновременных мероприятий данная мера предполагает оценку различных факторов, препятствующих проведению контрдемонстрации в конкретном случае, и принятие взвешенного, по крайней мере формально обоснованного, решения. К такого рода условиям могут относиться провокационные мотивы организаторов мероприятия, свидетельствующие о том, что собрание с очевидностью не будет носить мирный характер; реальная угроза массовых беспорядков и насильственных действий; обстоятельства чрезвычайного характера (чрезвычайное или военное положение, обстановка, требующая временного запрета всех демонстраций на определенной территории на непродолжительный период и т. д.). Рассмотрим перечисленные условия более подробно. Полномочие органов власти запрещать проведение публичных мероприятий (в том числе одновременных и контрдемонстраций) из-за их провокационной цели, тематики, характера требований участников, символики и иных средств публичного выражения коллективного или индивидуального мнения основано на предпосылке, что в случаях "подстрекательства к проявлению жестокости и отрицания демократических принципов" <23> конституционная и наднациональная защита свободе собраний не предоставляется. Данное полномочие связано с серьезным вмешательством в свободу слова и предоставляет большой потенциал для злоупотреблений со стороны государства. Опасность состоит в том, что власти могут использовать его для запрета тех мирных по своему характеру мероприятий, которые нацелены на выражение неугодной чиновникам или большинству населения идеи. Не случайно в 1972 г. Верховный суд США в деле Police Department of City of Chicago v. Mosley указывал, что государство не вправе "ограничивать внешнее выражение мнений исходя из их целей, идей и тематики, то есть из их содержания" <24>. Думается, что основная причина такого подхода Суда кроется в том, что провести четкую грань между высказываниями, провокационными и призывающими к насилию, с одной стороны, и шокирующими, неприемлемыми для большинства - с другой, на практике оказывается чрезвычайно сложно. -------------------------------- <23> European Court of Human Rights. Sergey Kuznetsov v. Russia. N 10877/04. Judgment of 23 October 2008. § 45. <24> Police Department of City of Chicago v. Mosley // 408 U. S. 92, 95 (1972).

Тем не менее ряд исследователей настаивают на необходимости предоставления государству указанного полномочия, особенно применительно к контрдемонстрациям. Дэвид Барнум в своей статье, посвященной демонстрациям в условиях враждебно настроенной аудитории, пишет, что, поскольку публичный конфликт между противостоящими группировками создает риск повреждения имущества, причинения телесных повреждений и даже смерти, можно говорить о необходимости предварительной оценки содержания позиции демонстрантов - является ли она достаточно угрожающей и оскорбительной, чтобы спровоцировать насильственную реакцию у любой (не только враждебно настроенной!) аудитории <25>. Однако для обеспечения прав демонстрантов такое полномочие должно быть вверено не полиции, а суду, и осуществляться в соответствующей справедливой процедуре. -------------------------------- <25> Barnum, David G. Op. cit. P. 88.

Второе условие запрета одновременных и контрдемонстраций (также весьма спорное по своей сути) - это наличие угрозы общественной безопасности, здоровью и жизни демонстрантов либо третьих лиц <26>. Это условие имеет значительное сходство с предыдущим. Его неоднозначность заключается в том, что оно позволяет государственным органам косвенно оценивать содержание идей демонстрантов, формально "прикрываясь" соображениями безопасности. Таким образом, как и предыдущее условие, запрет под предлогом угрозы безопасности граждан может использоваться для недопущения проведения тех мероприятий, которые вызывают у властей неодобрение или несогласие. Кроме того, в ситуации проведения одновременных мероприятий в одном месте всегда присутствует риск нарушения общественного порядка, а следовательно, данное полномочие может легко превратиться в абсолютный запрет на контрдемонстрации. -------------------------------- <26> Подобное основание запрета демонстраций содержится, например, в Законе о публичных собраниях Польши 1990 г.

Так, в деле "Баранкевич против Российской Федерации" <27>, в котором заявителю было отказано в проведении публичного богослужения на городской территории общего пользования, в частности потому, что имелась угроза насильственной контрдемонстрации, Европейский суд по правам человека указал, что, несмотря на наличие такой угрозы, национальные власти располагали широкой свободой усмотрения в выборе средств, которые бы обеспечили беспрепятственное проведение религиозного собрания, запланированного заявителем. Однако вместо рассмотрения вопроса о мерах, которые позволили бы мирно провести собрание, власти установили запрет на него и тем самым прибегли к наиболее радикальной мере, отказывая заявителю в возможности осуществления прав на свободу религии и собраний (§ 33). В результате Суд сделал вывод, что запрет религиозного собрания, которое намеревался провести заявитель, не был "необходим в демократическом обществе". -------------------------------- <27> European Court of Human Rights. Barankevich v. Russia. N 10519/03. Judgment of 26 July 2007.

Еще один пример из практики Европейского суда по правам человека. В деле Stankov and United Macedonian Organization Ilinden v. Bulgaria (2001) <28> отмечено, что, как и свобода выражения мнения, свобода собраний "защищает демонстрации, которые могут раздражать или быть неприемлемыми по отношению к людям, взгляды которых противоположны идеям или требованиям, высказываемым на демонстрации" (§ 86). И далее, "если любая вероятность напряжения и излишне эмоционального обмена мнениями между противостоящими группами в ходе демонстрации будет являться основанием для ее запрета, общество будет лишено возможности услышать иные взгляды по любому вопросу, который посягает на восприимчивость мнения большинства" (§ 106). Данная позиция имеет прямое отношение к праву на контрдемонстрации, так как, если заявлено несколько собраний для выражения противоположных точек зрения, уполномоченные государственные органы будут склонны запретить то мероприятие, - руководствуясь, естественно, соображениями угрозы общественной безопасности, - идеи которого для них (субъективно) неприемлемы. -------------------------------- <28> European Court of Human Rights. Stankov and United Macedonian Organization Ilinden v. Bulgaria. N 29221/95 and 29225/95. Judgment of 2 October 2001.

Поскольку проведение демонстраций связано с выражением коллективного мнения любыми, не только вербальными, способами, особого внимания заслуживает вопрос о том, допустим ли запрет публичных мероприятий, если идеи манифестантов выражаются в символике, способной спровоцировать беспорядки и насильственные действия. Так, в Верховном суде штата Иллинойс рассматривался спор о том, правомерен ли запрет на проведение демонстрации с использованием нацистской символики в еврейском квартале города <29>, разрешенный в пользу проведения мероприятия. Другой пример: после собрания в Варшаве, где лица протестующих были скрыты вязаными шлемами, а в руках они держали ломы, правительством был предложен законопроект, допускающий запрет на собрания с участием людей, "чей внешний вид делает невозможной их идентификацию" <30>. -------------------------------- <29> Village of Skokie v. National Socialist Party of America // 373 N. E.2d 21 (III. Sup. Ct. 1978). <30> Боднар А. Указ. соч. С. 103.

Думается, что с оценкой провокационности используемой во время контрдемонстраций символики властям необходимо проявлять не меньшую осторожность, чем с вербальными заявлениями манифестантов. Конституционный Трибунал Польши в своем решении об оценке конституционности упомянутого законопроекта, указывал, что запрет на ношение масок во время собраний мог бы применяться только к людям, скрывающим свое лицо в целях нападения, но не к тем, кто носит маски и костюмы в целях самовыражения <31>. Однако, как представляется, на стадии согласования места и времени проведения мероприятий объективно установить данную цель без ущерба для свободы выражения мнения вряд ли возможно. Кроме того, Конституционный Трибунал отмечал, что предлагавшийся законопроект, предусматривавший как право на запрет собрания до его проведения, так и возможность роспуска собрания, позволял любой группе граждан, противодействующей идеям и мнениям манифестантов, надеть маски и спровоцировать разгон мероприятия. Из данного замечания вытекает общее суждение о том, что ограничительные меры, направленные на обеспечение общественного порядка, не должны использоваться как средство для контрдемонстрантов добиться срыва "основного" мероприятия. -------------------------------- <31> Решение Конституционного Трибунала Республики Польша от 10 ноября 2004 г. Кр 1/04.

И наконец, третье условие для запрета демонстраций на стадии до их проведения - это чрезвычайные обстоятельства временного характера. Здесь интересен опыт Англии, где в законе <32> предусмотрена возможность запрета всех собраний (или отдельной категории собраний) в определенном квартале на срок, не превышающий трех месяцев, если полиция разумно полагает, что менее серьезные ограничения не являются достаточными для предотвращения беспорядков. Данное полномочие неоднократно использовалось британскими властями. Например, в 2011 г. столичная полиция получила согласие министра внутренних дел Великобритании на 30-дневный запрет демонстраций в нескольких районах Лондона. Поводом для введения данной меры стали массовые протестные акции, вызванные убийством полицейскими предполагаемого наркодилера Марка Даггана <33>. -------------------------------- <32> Section 13 of Public Order Act 1986. <33> URL: http://en. rian. ru/ world/20110902/ 166366173.php (дата обращения: 13 мая 2012 г.).

Последнее условие для превентивного запрета демонстраций более всего похоже на абсолютный запрет, с той лишь разницей, что вводится он на определенный срок. Исходя из опыта Великобритании, обращение к данной мере свидетельствует о признании огромной силы протестных акций, обуздать наиболее эмоциональные и массовые из которых полиция может быть не в состоянии. Полагаем, однако, что эта мера, не предполагающая оценку общественной опасности конкретных планируемых собраний, несет в себе большой потенциал для злоупотреблений и необоснованно запрещенных мирных демонстраций и контрдемонстраций. Поэтому предоставление данного полномочия органам исполнительной власти является нежелательным. Вместо запрета одновременных и контрдемонстраций власти могут на предварительном этапе, исходя из предоставленной им организаторами информации, а также исторического опыта проведения аналогичных мероприятий, оценить и выделить необходимые полицейские ресурсы и технические средства (рамки-металлоискатели и т. п.), которые смогут гарантировать безопасность участников и пресечь в случае необходимости попытки насильственной конфронтации между манифестантами. Только в условиях очевидной неспособности полиции обеспечить безопасность граждан имеющимися в ее распоряжении ресурсами, подтвержденной судом, может быть оправдано введение в мирное время такой чрезвычайной меры, как полный запрет публичных мероприятий на определенный срок.

Меры, применяемые во время и после проведения публичных мероприятий

Если во время проведения контрдемонстраций обнаруживается, что мероприятия выходят из разряда мирных и угрожают перерасти в массовые беспорядки, в распоряжении государства также имеется широкий спектр мер, применение которых позволит восстановить порядок. Причем данные меры могут быть обращены как к отдельным участникам публичных мероприятий (привлечение лиц, совершивших правонарушение или преступление, к административной или уголовной ответственности, а также применение "пресекательных" мер к гражданам, поведение которых хотя и не нарушает закон, но вызывает насильственную реакцию оппонентов), так и ко всем демонстрантам в целом (собрание может быть приостановлено или распущено). Следует иметь в виду, что использование пресекательных мер в отношении участников собрания, в действиях которых отсутствует состав правонарушения, равно как и приостановление или роспуск собрания, должны удовлетворять требованию "необходимости" в демократическом обществе и потому не могут быть оправданы лишь потенциальной или иллюзорной угрозой возникновения беспорядков и совершения правонарушений. В этой связи приведем ирландское дело Humphries v. Connor <34> 1864 г., когда констебль сорвал с одежды манифестантки оранжевую лилию (эмблему партии), после того как она отказалась сделать это добровольно, поскольку опасался, что демонстрация данного символа вызовет насильственную реакцию со стороны оппонентов. Женщина подала на констебля в суд за оскорбление. В судебном решении указано, что действия ответчика могут быть оправданы, если они "необходимы для целей восстановления порядка и сохранения мира" <35>. Руководствуясь данными соображениями, суд посчитал поведение констебля правомерным. Несмотря на то что выводы суда (с учетом фактических обстоятельств дела) вызывают некоторое недоумение (неужели можно признать действия констебля необходимыми для поддержания порядка?), сама по себе аргументация кажется весьма актуальной и убедительной. Суд может признать вмешательство в свободу демонстраций допустимым только в том случае, если без такого вмешательства невозможно предотвращение серьезного ущерба жизни, здоровью или имуществу граждан. -------------------------------- <34> 17 Ir. C.L. R. 1. <35> 17 Ir. C.L. R. at 5 (O'Brien, J.) (пер. мой. - Т. Х.).

В условиях контрдемонстраций интересен вопрос, на участников какого из публичных мероприятий ("основного" или "протестного") должны быть направлены действия полиции в случае эскалации конфликта. Участники одной из демонстраций могут вести себя внешне мирно, но выступать с шокирующими или даже провоцирующими лозунгами, вследствие чего контрдемонстранты могут предпринять попытки физического воздействия на своих идейных оппонентов. Допустимо ли приостановление (прекращение) только контрдемонстрации или также (либо исключительно) "основного" собрания и справедливо ли применение санкций только к лицам, которые внешне вели себя агрессивно? Европейский суд по правам человека в деле "Платформа "Врачи за Жизнь" против Австрии" отметил, что любая демонстрация может раздражать или оскорблять тех, кто выступает против идей или требований, в поддержку которых она проводится. Тем не менее у участников демонстрации должна быть возможность проводить ее, не опасаясь физического насилия со стороны своих противников. Такие опасения могли бы воспрепятствовать публичному выражению общественно значимых позиций у ассоциаций и иных групп. В демократическом обществе право на проведение контрдемонстрации не может ограничивать осуществление права на демонстрацию <36>. -------------------------------- <36> European Court of Human Rights. Plattform "Artze fur das leben" v. Austria. N 10126/82. Judgment of 21 June 1988. § 32.

Из данной позиции следует вывод, что если лозунги манифестантов не удовлетворяют противоборствующую группу своим содержанием и поэтому вызывают с их стороны насильственную реакцию, то действия полиции должны быть направлены против агрессивно настроенных контрдемонстрантов. Наверное, эта логика действует до определенных пределов: если масштабы одновременных собраний являются несоизмеримыми и количество контрдемонстрантов настолько велико, что угрожает безопасности участников "основного" собрания, а доступные полицейские ресурсы не способны совладать с недовольной толпой, то разумно оставить за полицией право распустить "основное" - мирное, но малочисленное - публичное мероприятие, чтобы не допустить кровопролития. Но только в таком случае. Если же полицейские силы являются адекватными для того, чтобы сдержать попытки физических столкновений, право демонстрантов выражать свою непопулярную точку зрения мирными способами должно охраняться. Однако стоит помнить, что конституционная защита в большинстве юрисдикций - как на стадии ex ante, так и на стадии ex post - распространяется только на те мероприятия, участники которых не делают явно провокационных заявлений, не высказывают открытые призывы к насилию, способные вызвать враждебную реакцию у любой аудитории. Такое правило способствует обеспечению возможности одновременного проведения мирных демонстраций в защиту непримиримых идей и мнений. Заключение. Если свобода собраний - в силу ее неотъемлемого свойства создавать препятствия для нормального течения жизни, а также способности провоцировать общественное беспокойство - вызывает у многих неоднозначную реакцию и желание поставить ее реализацию в жесткие рамки, то право на контрдемонстрации тем более пробуждает в основном скептические ассоциации, недоверие и опасение по поводу перерастания мероприятий в массовые беспорядки. Тем не менее это право является весьма объективным показателем уровня развития демократии в государстве, готовности услышать мнение, идущее вразрез с общепринятой позицией, способности вести мирную общественную дискуссию. Стоит помнить, что любая демонстрация, помимо причинения неудобств и создания помех нормальному течению жизни, может раздражать или оскорблять тех, кто выступает против идей или требований манифестантов, а значит, провоцировать контрдемонстрации. Основная задача государства при этом состоит не в пресечении попыток граждан выразить неудовлетворение теми или иными предложениями митингующих (хотя такой путь гораздо проще осуществим и менее затратен), а в том, чтобы помочь противоборствующим группировкам мирно обозначить свои позиции в максимально комфортных для них условиях (включая условия времени и места проведения мероприятий). Если вопрос острый и вызывает широкий общественный резонанс, то обеспечение правопорядка и безопасности граждан (как участников мероприятий, так и третьих лиц) может потребовать от государства высокой степени терпимости и толерантности, с одной стороны, и использования дорогостоящих ресурсов, выделения необходимых сил и средств - с другой. Но такова цена демократии.

Название документа