Основные этапы становления института референдума в Республике Казахстан

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН <*>

К. С. АХМЕТОВА

Ахметова Каргаш Саматовна, старший преподаватель факультета бизнеса и права Карагандинского экономического университета Казпотребсоюза, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

В статье анализируются этапы развития института референдума в Республике Казахстан, а также проблемные вопросы его функционирования. Учитывая исторический опыт применения института референдума, в том числе сложности, связанные с обеспечением баланса власти, автор предлагает дополнить норму Конституционного закона о референдуме об ограничениях по предмету референдума.

Ключевые слова: референдум, всенародное голосование, институты непосредственной демократии, Республика Казахстан.

The article analyzes stages of the development of the institute of the referendum in the Republic of Kazakhstan and also problematic questions of its functioning. Author, taking into account historical experience of the implementation of the institute of the referendum including difficulties, related with the provision of the balance of the power, proposes to add the rule of the Constitutional law about the restrictions on the object of the referendum.

Key words: referendum, nation-wide voting, institutes of the direct democracy, the Republic of Kazakhstan.

Референдум является одним из институтов непосредственной демократии, имеющим важное теоретическое и прикладное значение с точки зрения практического воплощения идей народовластия, дальнейшего развития и совершенствования его форм. В отечественной правовой науке теоретико-правовые основы, а также проблемные вопросы его функционирования исследованы в недостаточной степени. Между тем известно, что данный институт весьма значим для конституционного развития современных демократических государств, одной из основных целей которых является построение правового государства и развитого гражданского общества. Подлинно демократический референдум является тем связующим звеном между государством и гражданином, которое позволяет не только формировать на широкой социальной основе правовую базу государства, но и поднимать на новый уровень правосознание и правовую культуру населения страны. В суверенном Казахстане институт всенародного голосования впервые получил правовое закрепление в Конституции 1993 г. <1>. Республиканский референдум (исключительно в масштабах государства) вводился для принятия законов и решений по наиболее важным вопросам государственной жизни. -------------------------------- <1> Конституция Республики Казахстан. Принята 28 января 1993 г. Верховным Советом Республики Казахстан // Ведомости Верховного Совета РК. 1993. N 3. Ст. 54.

На том этапе государственно-правового развития Казахстана, который характеризовался как период парламентарной республики, правом принятия решений о проведении референдума обладали как Верховный Совет, так и Президент, но после предварительной консультации с Верховным Советом. После самороспуска Верховного Совета РК двенадцатого созыва и с принятием Закона от 10 декабря 1993 г. "О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий" <2> право принятия решения о назначении референдума было передано Президенту. -------------------------------- <2> Ведомости Верховного Совета РК. 1993. N 23 - 24. Ст. 513.

Следующий этап развития института референдума обусловлен событиями, связанными с роспуском в марте 1995 г. по решению Конституционного Суда Верховного Совета тринадцатого созыва в связи с установленными нарушениями избирательного законодательства во время его выборов. В этих сложных политических условиях глава государства принимает 25 августа 1995 г. Указ, имеющий силу Конституционного закона, "О республиканском референдуме". Впоследствии, руководствуясь вышеуказанными нормативными актами, определяющими порядок проведения референдума и делегированные парламентом правомочия, Президент на основании обращения Ассамблеи народов Казахстана принимает решение о проведении 29 апреля 1995 г. республиканского референдума. На всенародное голосование был вынесен вопрос о продлении полномочий главы государства до 1 декабря 2000 г. Насколько конституционным было данное решение, известный казахстанский ученый-конституционалист Г. С. Сапаргалиев предложил определить посредством проведения формального анализа положений утративших силу нормативных правовых актов, регламентировавших условия и основания проведения референдума. По мнению названного автора, в Конституции 1993 г. говорилось о возможности проведения республиканского референдума по наиболее важным вопросам государственной жизни. Она не содержала перечня таких вопросов, как и вопросов, по которым запрещалось проводить референдум. А согласно Указу, имеющему силу Конституционного закона, от 25 марта 1995 г. "О республиканском референдуме" продление срока полномочий действующего Президента не входит в перечень "запретных" вопросов. Исходя из этих правовых обстоятельств Г. С. Сапаргалиев охарактеризовал предмет референдума в качестве наиболее важного вопроса государственной жизни, указав, что "Президент - глава государства, и народ как единственный источник государственной власти все равно решает вопрос о полномочиях Президента..." <3>. -------------------------------- <3> Сапаргалиев Г. С. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. 3-е изд., с доп. Алматы: Жетi жаргы, 2007. С. 484.

После самороспуска Верховного Совета в 1993 г. и его вынужденного в силу нелегитимности роспуска в 1995 г. встал вопрос об обеспечении национальной безопасности и стабильного поступательного развития государства в неблагоприятной политической и экономической ситуации. В этих непростых условиях инициатива Президента о вынесении вопроса о продлении срока своих полномочий на всенародное голосование являлась, безусловно, оправданной. Легитимность и легальность этой меры подтвердили результаты референдума, согласно которым за продление полномочий Президента до 1 декабря 2000 г. проголосовали 95,46% участников референдума при явке 91,26% от общего числа зарегистрированных граждан. Начало очередного и весьма значимого этапа развития казахстанского института референдума ознаменовано принятием Конституции РК 30 августа 1995 г. посредством всенародного голосования <4>, а также Конституционного закона от 2 ноября 1995 г. "О республиканском референдуме" <5>. -------------------------------- <4> Конституция Республики Казахстан. Принята 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме // Ведомости Парламента РК. 1996. N 4. Ст. 217. <5> Конституционный закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 г. "О республиканском референдуме" // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. N 22. Ст. 131; Ведомости Парламента РК. 1999. N 10. Ст. 341; 2004. N 22. Ст. 129; 2008. N 6 - 7. Ст. 22.

Исходными положениями, определяющими принципы и порядок реализации права казахстанских граждан на референдум, явились конституционные нормы, устанавливающие, что: - одним из основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан является решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте; - народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам; - граждане Республики имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме; - Президент принимает решение о проведении республиканского референдума; - Парламент проявляет инициативу о назначении республиканского референдума; - изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятому им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Согласно Конституционному закону "О республиканском референдуме" предметом референдума могут быть: принятие Конституции, конституционных законов, "обычных" законов, внесение в них изменений и дополнений; решение иных наиболее важных вопросов государственной жизни страны. Круг вопросов, по которым не допускается референдум, строго очерчен. Предметом референдума не могут быть вопросы, которые могут повлечь за собой нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина; изменения унитарности и территориальной целостности государства, формы правления республики; административно-территориального устройства и границ республики; правосудия, обороны, национальной безопасности и охраны общественного порядка; бюджетной и налоговой политики; амнистии и помилования; назначения и избрания на должность, освобождения от должности лиц, относящиеся к ведению Президента, палат Парламента и Правительства республики; выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров республики. Право назначения республиканского референдума в настоящее время принадлежит Президенту Республики Казахстан. Вместе с тем инициатива назначения референдума принадлежит не только главе государства, но и Парламенту, Правительству, а также не менее чем двумстам тысячам граждан республики, обладающих правом на участие в республиканском референдуме, в количественном отношении в равной мере представляющих все области, столицу республики и города республиканского значения. Говоря об инициаторах проведения республиканского референдума, следует обратить внимание на некоторое несоответствие конституционных положений и норм указанного конституционного закона, поскольку Основной Закон в отличие от последнего акта не определяет права граждан на инициирование всенародного голосования. Исходя из принципа приоритетности конституционных норм, можно утверждать, что граждане Республики Казахстан не могут инициировать референдум по поправкам в Конституцию (п. 1 ст. 91), что, по существу, противоречит нормам конституционного закона, определяющим предмет и инициативу республиканского референдума. В этом случае следовало бы изначально при принятии конституционного закона включить в него оговорку о том, что народная инициатива республиканского референдума не распространяется на вопросы принятия Конституции, а также внесения изменений и дополнений в нее. Это означало бы сужение демократических основ осуществления конституционного процесса, но по формальным признакам было бы юридически верным и конституционным <6>. -------------------------------- <6> См. подробнее: Жакаева Л. С. Процессуальные формы в конституционном праве Казахстана / Отв. ред. проф. С. А. Авакьян. М.: Изд-во МГУ, 2008. С. 22.

Следующим этапом, характеризующим особенности реализации права казахстанских граждан на инициирование референдума, являются события 2010 г. 27 декабря 2010 г. Центральная избирательная комиссия РК зарегистрировала инициативную группу граждан с предложением провести референдум по продлению полномочий Президента до 6 декабря 2020 г. <7>. -------------------------------- <7> По данным ЦИК РК, в поддержку референдума было собрано всего 5 миллионов 16 тысяч подписей, из них 194 тысячи подписей признаны недействительными.

Одновременно, поддерживая инициативу граждан, к главе государства обратилась группа депутатов Парламента в составе 59 депутатов Мажилиса и 26 депутатов Сената с инициативой назначить республиканский референдум. Осознавая, что проблема срока полномочий Президента требует конституционного уровня решения, парламентарии предложили вынести на референдум вопрос следующего содержания: "Принимаете ли Вы Закон "О внесении изменений в Конституцию Республики Казахстан", предусматривающий возможность продления на республиканском референдуме президентских полномочий Первого Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Нурсултана Абишевича Назарбаева?" По существу, предлагалось внести изменения и дополнения в действующую Конституцию. В ответ на указанные обращения Президент РК, руководствуясь п. 1 ст. 91 Конституции, отклонил парламентскую инициативу <8>. -------------------------------- <8> Указ Президента РК от 6 января 2011 г. "Об отклонении предложения Парламента Республики Казахстан о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" // САПП РК. 2011. N 13. Ст. 158.

Если Президент отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством, не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламента, принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию (п. 1 ст. 91 Конституции). Пользуясь своим правом, 14 января 2011 г. Парламент РК принял Закон о внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию. На стадии рассмотрения Закона, до его подписания, Президент республики обратился в Конституционный Совет на предмет проверки его конституционности. Признавая принятый Парламентом Закон неконституционным, орган конституционного контроля, в частности, отметил, что путем голосования на республиканском референдуме может быть решен любой наиболее важный вопрос государственной жизни республики, в том числе и о продлении президентских полномочий Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы. Не могут быть предметом республиканского референдума инициативы, направленные на изменение установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления республики (п. 2 ст. 91 Конституции). Конституционным законом возможно установление и иных ограничений в отношении вопросов, выносимых на республиканский референдум. Оценивая предлагаемую конституционную норму о том, что срок президентских полномочий может быть продлен на республиканском референдуме, Конституционный Совет констатировал, что из п. 1 Закона не ясно, на какой срок могут быть продлены президентские полномочия Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы. Не определено, будет ли такое продление носить разовый или неоднократный характер либо предполагается полный отказ от выборов главы государства. Тем самым сделан вывод, что нечеткость изложения данной конституционной нормы может повлечь дисбаланс государственных и общественных институтов, предусмотренных Конституцией <9>. -------------------------------- <9> Нормативное Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 31 января 2011 г. N 2 "О проверке Закона Республики Казахстан "О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан" на соответствие Конституции Республики Казахстан" // Вестник Конституционного Совета РК. 2011. N 18.

Нужно подчеркнуть, что инициатива Парламента о внесении поправок в Основной Закон государства позволяет использовать институт "продления сроков президентских полномочий путем референдума" для вытеснения института "очередных выборов Президента республики", ликвидирует понятие альтернативности и политической конкуренции, тем самым нарушая избирательные права граждан. Между тем согласно ст. 3 Конституционного закона "О республиканском референдуме" не могут быть предметом референдума вопросы, которые могут повлечь за собой нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Важнейшим принципом, на котором основывается деятельность демократического государства, является принцип народного суверенитета. Поддерживая идею о проведении референдума, казахстанцы реализуют свое конституционное право выбирать путь развития страны, поскольку народ признается единственным источником государственной власти. Следует согласиться с мнением председателя Ассамблеи народа Казахстана Е. Тугжанова <10>, что в большей степени для инициирования референдума сыграл роль непререкаемый авторитет Президента Н. А. Назарбаева, подкрепленный успехами казахстанского государства во внешней и внутренней политике, во всех сферах общественных отношений. -------------------------------- <10> Тугжанов Е. Референдум нужен народу // Литер. 2011. 19 января. N 9.

Понимая всю сложность создавшейся ситуации, Н. А. Назарбаев в своем ежегодном Послании народу Казахстана особо отметил, что, с одной стороны, он не может отвергнуть всенародную инициативу подавляющего большинства избирателей, но, с другой стороны, как гарант Конституции он не может создавать прецедент, создающий "неверные ориентиры для следующих поколений политиков" <11>. -------------------------------- <11> Послание Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева народу Казахстана от 28 января 2011 г. "Построим будущее вместе!" // Казахстанская правда. 2011. N 33 - 34.

Одновременно Президент предложил вместо разделяющего выбора "или референдум, или выборы" объединяющую всех "формулу, которая учитывает волю нашего народа и верность демократическим принципам", а именно досрочные президентские выборы. Надо сказать, что законодательство многих демократических государств запрещает выносить на референдум вопрос об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении или продлении срока полномочий действующих глав государств. Известно, что конституционно-правовое законодательство некоторых стран, более того, запрещает проводить досрочные выборы либо переносить сроки их проведения на основании решения референдума. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" на референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента, Государственной Думы Федерального Собрания, а также о проведении досрочных выборов Президента, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания либо о перенесении сроков проведения таких выборов <12>. -------------------------------- <12> О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2710.

Референдум, как и иные формы непосредственной и представительной демократии, имеет собственное предназначение в механизме реализации государственной власти, осуществляемое посредством народовластия. Дополняя друг друга, они обладают собственными сферами действия, которые, как правило, имея общие точки соприкосновения, все же не совпадают. Констатируя общее "генетическое" сходство института выборов и референдума, проявляющееся в народном волеизъявлении, следует сказать, что все тонкости и детали их соотношения определяются конституционно-правовым законодательством конкретной страны. Учитывая исторический опыт применения института референдума, в том числе сложности, связанные с обеспечением баланса власти, считаем возможным дополнить норму Конституционного закона о референдуме об ограничениях по предмету республиканского референдума положением о запрете вынесения на всенародное голосование вопроса об избрании, назначении на должность, освобождении от должности или продлении полномочий должностных лиц, обладающих конституционными полномочиями.

Название документа