Энергетическая безопасность: национальное законодательство и международно-правовое регулирование

ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ <1>

В. В. РОМАНОВА

Романова В. В., доктор юридических наук, заведующая кафедрой энергетического права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Статья посвящена правовому анализу действующего законодательства в сфере энергетической безопасности.

Ключевые слова: энергетическое право, энергетическая безопасность.

The article is devoted to the legal analysis of the current legislation in the sphere of energy security.

Key words: energy law, energy security.

Актуальность темы парламентской конференции не вызывает сомнений. В названии темы конференции справедливо нашло отражение и то, что эффективность правового обеспечения энергетической безопасности имеет значение как на национальном, так и на международном уровнях. Многие правовые аспекты в сфере обеспечения энергетической безопасности стали предметом правовых исследований <2>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. И. Олещенко "В интересах улучшения правового обеспечения энергетической безопасности" включена в информационный банк согласно публикации - "Энергетическое право", 2008, N 2. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. С. Занковского "Энергетическая безопасность России: правовые вопросы" включена в информационный банк согласно публикации - "Энергетическое право", 2006, N 2. ------------------------------------------------------------------ <2> См., например: Садыгов А. И. Международно-правовые принципы ядерной энергетической безопасности. М.: Компания "Спутник+", 2008. N 2(30); Ковалев А. А., Шилова Н. Л. Международно-правовые аспекты обеспечения энергетической безопасности // Международные отношения. 2008. N 3; Олещенко В. И. В интересах улучшения правового обеспечения энергетической безопасности // Юрист. 2008. N 2; Василевич Т. А. Международно-правовые проблемы сотрудничества в сфере обеспечения энергетической безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Береза А. Н. Юридические технологии обеспечения энергетической безопасности современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009; Язев В. А. Правовые проблемы обеспечения безопасности поставок энергетических ресурсов // Нефть, газ и право. 2010. N 2; Горшукова Ю. Д. Международно-правовые аспекты обеспечения европейской энергетической безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Занковский С. С. Энергетическая безопасность России: правовые вопросы // Юрист. 2006. N 2; Коврижкин С. А. Административно-правовые методы обеспечения энергетической безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006; Селиверстов С. С. Проект Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности - новый энергетический миропорядок? // Юрист. 2011. N 11.

Правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения энергетической безопасности показал следующее. Обеспечение энергетической безопасности является важнейшим принципом энергетического права, который получил закрепление в энергетическом законодательстве, в том числе в Федеральном законе от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (ст. 4); в Федеральном законе от 03.12.2011 N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" (ст. 6); в Федеральном законе от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (ст. 4); в Федеральном законе от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (ст. 3); Федеральном законе от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (ст. 6); в Федеральном законе от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (ст. 2) <3>. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4604; Федеральный закон от 03.12.2011 N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7060; Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667; Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159; Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177; Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

Наиболее широкое закрепление принцип обеспечения энергетической безопасности получил в Федеральном законе от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса". В ст. 4 Федерального закона "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" закреплены принципы обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, которыми являются: 1) законность; 2) соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; 3) взаимная ответственность личности, общества и государства в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса; 4) непрерывность; 5) интеграция в международные системы безопасности; 6) взаимодействие субъектов топливно-энергетического комплекса, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; 7) обеспечение антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. Неоспоримая важность данного принципа энергетического права обусловила и наметившуюся тенденцию по унификации энергетического законодательства в сфере энергетической безопасности, ярким примером которой является Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности топливно-энергетического комплекса", который устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере, права, обязанности и ответственность лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса <4>. -------------------------------- <4> Во исполнение данного Закона приняты соответствующие подзаконные акты: Постановление Правительства РФ от 22.12.2011 N 1107 "О порядке формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса" // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 149; Постановление Правительства РФ от 05.05.2012 N 460 "Об утверждении Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса" // СЗ РФ. 2012. N 20. Ст. 2557; Постановление Правительства РФ от 05.05.2012 N 459 "Об утверждении Положения об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования" // СЗ РФ. 2012. N 20. Ст. 2556.

Указанный Федеральный закон не распространяется только на объекты атомной энергетики, правовое регулирование обеспечения энергетической безопасности в сфере использования атомной энергии регулируется такими законодательными актами, как: Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" <5>, Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <6>, Федеральный закон от 05.02.2007 N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения, имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7>, Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" <8>, иными законодательными и подзаконными актами <9>. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <6> Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078. <7> Федеральный закон от 05.02.2007 N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения, имуществом и акциями организаций осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834. <8> Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <9> Правовое регулирование общественных отношений в сфере использования атомной энергии осуществляется на основании значительного количества нормативных правовых актов, к которым, по данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, относится 33 федеральных закона, 15 указов Президента РФ, 41 постановление и распоряжение Правительства РФ, более 300 нормативных документов, утвержденных различными федеральными органами исполнительной власти // Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 17.03.2010 N 178 "Об утверждении и введении в действие раздела II "Государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии" Перечня нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (G-01-01-2009)" // URL: http://www. gosnadzor. ru.

Среди межгосударственных договоров в данной сфере энергетики следует указать Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб <10>. Указанная Конвенция заключена в целях установления минимальных норм для обеспечения финансовой защиты от ущерба, возникающего в результате определенных видов мирного использования ядерной энергии. В Конвенции (ст. IV) закреплены положения об ответственности оператора ядерной установки за ядерный ущерб, предусмотрены основания, когда оператор может быть полностью или частично освобожден от обязанности выплатить возмещение, положения, в каких случаях оператор не несет ответственности. -------------------------------- <10> Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб // Бюллетень международных договоров. 2005. N 11.

Согласно общему правилу, предусмотренному в п. 1 ст. IV Конвенции, ответственность оператора за ядерный ущерб является абсолютной. При этом согласно п. 2 данной статьи, если оператор докажет, что ядерный ущерб возник полностью или частично либо в результате грубой небрежности лица, которому причинен ущерб, либо в результате действия или бездействия такого лица с намерением причинить ущерб, то компетентный суд может, если это предусмотрено его законом, освободить оператора полностью или частично от его обязанности выплатить возмещение в отношении этого ущерба, причиненного такому лицу. В п. 5 ст. IV Конвенции предусмотрено, что оператор не несет ответственности согласно настоящей Конвенции за ядерный ущерб, причиненный: (a) самой ядерной установке или любому имуществу на месте расположения этой установки, которое используется или должно использоваться в связи с этой установкой; (b) средству транспорта, на котором этот ядерный материал находился во время ядерного инцидента. В Конвенции закреплено общее правило срока на предъявление иска о возмещении ущерба - 10 лет со дня ядерного инцидента. При этом в п. 1 ст. VI Конвенции предусмотрено исключение из этого правила, когда период страхования или другого финансового обеспечения превышает 10 лет. В этом случае согласно Конвенции закон компетентного суда может предусмотреть, что права на получение возмещения от оператора утрачиваются только по истечении периода, который может быть свыше десяти лет, но не будет продолжительнее периода, в течение которого ответственность оператора покрывается таким образом по законодательству отвечающего за установку государства. Рассматривая вопросы международно-правового регулирования в такой важнейшей сфере, как энергетическая безопасность, следует отметить и такое международное соглашение, как Конвенция от 22.06.1993 о предотвращении крупных промышленных аварий <11>. Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 10 февраля 2013 г. В этой связи хотелось бы обратить внимание на определенные положения данного международного соглашения. -------------------------------- <11> Конвенция о предотвращении крупных промышленных аварий // СЗ РФ. 2013. N 8. Ст. 725.

Цель принятия данной Конвенции - необходимость обеспечения (a) предотвращения крупных аварий; (b) максимального сокращения риска крупных аварий; (c) максимального ослабления последствий крупных аварий. В сферу применения настоящей Конвенции входят объекты повышенной опасности. Положения настоящей Конвенции не распространяются на: (a) ядерные установки и предприятия по переработке радиоактивных веществ, за исключением тех объектов на этих установках и предприятиях, где используются нерадиоактивные вещества; (b) военные объекты; (c) транспорт вне предприятия, кроме трубопроводов. Для целей настоящей Конвенции введен понятийный аппарат. Даны определения таким понятиям, как "опасное вещество", "объект повышенной опасности", "крупная авария". Под "опасным веществом" понимается вещество или смесь веществ, которые в силу своих химических, физических или токсикологических свойств сами по себе или в соединении с другими веществами представляют опасность. Под объектом повышенной опасности понимается объект, на котором производится, перерабатывается, загружается или разгружается, используется, размещается или складируется постоянно или временно одно или несколько опасных веществ или категорий веществ в количествах, превышающих предельно допустимые количества. Под "крупной аварией" понимается внезапное происшествие, такое как крупный выброс, пожар или взрыв - в ходе эксплуатации объекта повышенной опасности, вызываемое одним или несколькими опасными веществами и приводящее к серьезной как немедленной, так и отложенной опасности для трудящихся, населения или окружающей среды. В ст. 9 Конвенции предусматривается перечень мероприятий, который должен выполняться предпринимателями государств-членов в отношении каждого объекта повышенной опасности. Приведенные примеры свидетельствуют о наметившейся тенденции к унификации норм, регулирующих отношения по обеспечению энергетической безопасности, как на национальном, так и на международном уровнях. В этой связи следует обратить внимание на необходимость обеспечения сбалансированного сочетания норм национального законодательства и норм международных соглашений, регулирующих отношения по обеспечению энергетической безопасности. Несмотря на активное развитие законодательства в сфере обеспечения энергетической безопасности, совершенствование международного регулирования в данной области, многие вопросы заслуживают особого внимания, в том числе заслуживают того, чтобы быть предметом комплексных правовых исследований <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. В. Романовой "Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов" включена в информационный банк согласно публикации - Юрист, 2012. ------------------------------------------------------------------ <12> Так, например, на сегодняшний день пока отсутствует универсальное международное соглашение в сфере строительства и модернизации энергетических объектов, закрепляющее как единообразный понятийный аппарат, так и требования в области технического регулирования и стандартизации. Указанное соглашение могло бы устанавливать основополагающие требования к соблюдению энергетической безопасности еще на стадии проектирования и строительства, а также допускать дальнейшую детализацию на уровне национального законодательства. См. подр.: Романова В. В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов: Автореф. дис. ... д. ю.н. Санкт-Петербург, 2012.

Только в результате комплексных правовых исследований могут быть выявлены наиболее сложные проблемные аспекты правового регулирования в сфере обеспечения энергетической безопасности и предложены варианты их разрешения. Актуальность данной темы заслуживает того, чтобы быть также и предметом изучения как учебной дисциплины. Соответствующая дисциплина может быть полезна не только студентам, но и практическим работникам в целях систематизации имеющихся знаний с учетом изменений действующего законодательства. Кафедрой энергетического права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) разработана, утверждена и внедряется в учебном процессе для студентов 4 курса учебная дисциплина "Правовое обеспечение энергетической безопасности". Количество студентов, выбравших данную дисциплину, также свидетельствует об очевидной востребованности данной темы. По результатам учебного года данная программа будет переработана с учетом изменений действующего законодательства, а также с учетом формирующейся правоприменительной практики энергетического законодательства в данной сфере. По нашему мнению, вышеуказанные учебные и научные разработки могут только выиграть, если в процессе работы будет также учитываться правоприменительная практика энергетического законодательства в сфере обеспечения энергетической безопасности зарубежных стран, а также правоприменительная практика международного энергетического законодательства в сфере обеспечения энергетической безопасности.

Список использованной литературы

1. Ковалев А. А., Шилова Н. Л. Международно-правовые аспекты обеспечения энергетической безопасности // Московский журнал международного права. 2008. N 3. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. И. Олещенко "В интересах улучшения правового обеспечения энергетической безопасности" включена в информационный банк согласно публикации - "Энергетическое право", 2008, N 2. ------------------------------------------------------------------ 2. Олещенко В. И. В интересах улучшения правового обеспечения энергетической безопасности // Юрист. 2008. N 2. 3. Язев В. А. Правовые проблемы обеспечения безопасности поставок энергетических ресурсов // Нефть, газ и право. 2010. N 2. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. С. Занковского "Энергетическая безопасность России: правовые вопросы" включена в информационный банк согласно публикации - "Энергетическое право", 2006, N 2. ------------------------------------------------------------------ 4. Занковский С. С. Энергетическая безопасность России: правовые вопросы // Юрист. 2006. N 2. 5. Селиверстов С. С. Проект Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности - новый энергетический миропорядок? // Юрист. 2011. N 11.

Название документа