Соотношение международно-правового и национального регулирования финансовой деятельности в Российской Федерации

СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

С. В. ЗАПОЛЬСКИЙ, Е. В. МИГАЧЕВА

Запольский Сергей Васильевич, Российская академия правосудия, доктор юридических наук, профессор.

Мигачева Елена Викторовна, Российская академия правосудия, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы соотношения международно-правового регулирования и национального регулирования финансовой деятельности в процессе интеграции Российской Федерации в мировую экономику на примере налогового и валютного права.

Ключевые слова: международно-правовое регулирование, национальное регулирование, финансовое право, налоговое право, валютное право, резидент, нерезидент.

In the article considered questions of a ratio of international legal regulation and national regulation of financial activity in the course of integration of the Russian Federation into world economy, by example of the tax and currency laws.

Key words: international legal regulation, national regulation, financial law, tax law, currency law, resident, non-resident.

Все страны, в т. ч. и Российская Федерация, участвующие в мировой хозяйственной кооперации, столкнулись с проблемой соотношения международно-правового регулирования финансовой деятельности с национальным финансовым правопорядком. Речь идет о судьбе многолетних и даже многовековых национальных традиций правотворчества и правоприменения, отражающих юридическую и финансовую культуру разных стран, которые под влиянием глобализации правового регулирования экономических отношений не могут не изменяться, не трансформироваться в направлении большей интернациональной модификации. Проблема видится не в противодействии этим процессам, а, скорее, в гармонизации соотношения национального и международного финансово-правового регулирования. При этом следует учитывать, что разные финансовые институты далеко не в равной мере способны к интернационализации, часть из них априори рассчитаны на международное использование, другие же тяготеют к национальному правопорядку. Данные процессы можно наблюдать в отдельных институтах финансового права, на отдельных из них можно остановиться. Так, применительно к налоговому праву в связи с развитием форм осуществления иностранных инвестиций и под влиянием других факторов весь круг налогоплательщиков отчетливо делится на резидентов - прямых адресатов налогового права РФ и нерезидентов - правосубъектов, наделяемых особым набором прав и обязанностей как налогоплательщиков в результате согласованного применения Налогового кодекса РФ и договоров об устранении двойного налогообложения, заключенных РФ с соответствующим государством. При этом следует учитывать, что нерезидентство - это не только отрицание резиденства как принадлежности к соответствующей экономико-правовой среде и, следовательно, к той или иной налоговой юрисдикции, но и результат позитивного правоприменения соглашений об избежании двойного налогообложения или другого межгосударственного соглашения. И здесь практика налогообложения сталкивается с целым рядом проблем - по налогообложению деятельности субъектов, не обладающих гражданско-правовой самостоятельностью (поверенных и агентов, хозорганов, созданных иностранными юридическими лицами под "чужой" налоговой юрисдикцией, и т. д.); по применению различных критериев установления нерезидентства для обложения одного и того же хозяйствующего субъекта разными налогами; в связи с злоупотреблениями в ходе применения договоров об избежании двойного налогообложения и др. Развитие налогового права происходит в настоящее время по дихотомической схеме; основное направление - это традиционное налогообложение резидентов, осуществляемое в режиме полномасштабного применения правовых налоговых понятий и категорий; параллельно существует и особый режим налогообложения нерезидентов, строящийся на признании трансграничных налоговых правил, который условно именуется международным налоговым правом. Поскольку растет количество соглашений об устранении двойного налогообложения (их заключено уже 86), а РФ вступила в ВТО с распространением на нашу страну действия Модельной налоговой конвенции, расширяется и сфера применения международного налогового права. Однако сочетание национального и международного налогового правопорядка пока затруднено многими обстоятельствами, среди которых: а) отсутствие на национальном уровне норм, регулирующих положения международных договоров; б) непоследовательность налоговой политики при заключении таких договоров; в) отсутствие четкой стратегии применения положений национальных и международных норм; г) создание искусственных процедурных препятствий в применении международных договоров <1>. -------------------------------- <1> Проблемы модернизации системы налоговых соотношений РФ и основные проблемы трансграничного налогообложения в европейско-азиатском пространстве: Материалы Европейско-Азиатского правового конгресса. Екатеринбург, 2011. С. 8.

Здесь открывается широкое поле для научных исследований соотношения национального налогового права с международными налогово-правовыми категориями и путей гармоничного сочетания первого и второго. Во многом сходная ситуация наблюдается и в валютном праве Российской Федерации - наделение части участников расчетно-платежных отношений статусом нерезидента также приводит к дихотомизации валютного регулирования, к зависимости правового режима совершаемых валютных операций от субъектного состава их участников. С учетом того, что эта правовая дифференциация зиждется на запретах, главный из которых - запрет валютных операций между резидентами (за исключением некоторых видов), не будет преувеличением рассматривать валютное право существующим в двух параллельных режимах, осложненных дополнительными мерами по противодействию легализации преступно полученных доходов и борьбе с финансированием терроризма. В этом случае на национальном валютном рынке, под которым понимается совокупность официальных финансовых центров, в которых осуществляются операции по купле-продаже валют и валютных ценностей, оперируют субъекты, часть из которых (резиденты) существенно ограничены в возможностях по сравнению с другими (нерезидентами). По этой простой причине фактически не сложилась правовая концепция внутреннего валютного рынка, существо которого удалось зафиксировать только путем упоминания уполномоченных банков и перечислением специальных ограничительных мер (порядка купли-продажи иностранной валюты, специальных счетов, резервирования денежных средств для продажи или покупки валюты) <2>. Планируемое создание в г. Москве Международного финансового центра должно включать в себя новую философию национального финансового рынка, построенную на позитивном регулировании валютных операций непосредственно по законам, а не компетенциальной регламентацией, как это имеет место сейчас. -------------------------------- <2> Статья 11 ФЗ от 10.12.2003 "О валютном регулировании и валютном контроле".

Нельзя не отметить, что единое денежное обращение в рамках национальной экономики, условно разделенное на валютную часть и рублевую часть, - очевидно, не более чем дань историческим условиям. В перспективе просматривается возникновение правового института, комплексно регулирующего как отношения резидентов между собой, так и отношения между резидентами и нерезидентами в области денежного оборота. В правовой литературе ряда лет обсуждаются параметры эмиссионного права, призванного охватить всю сферу денежных отношений. При этом целью регулирования должна быть не мелочная регламентация форм и видов движения денежных средств, а механизм возникновения и реализации платежеспособности юридического или физического лица. Речь идет о принципиально новом подходе к регулированию денежных отношений, построенном на понимании денег как технического средства для взаимодействия субъектов, обладающих платежеспособностью. В этом случае как международные, так и внутренние расчеты и платежи должны строиться на общей правовой платформе, исключающей деление платежных средств на приоритетные и второстепенные, а участников этих отношений - на резидентов и нерезидентов. Придется также внести упорядоченность и в сферу функционирования валютного рынка и движения капитала. Если вывоз из страны валюты правомерен, то в чем причина того, что средства массовой информации десятилетиями эксплуатируют этот сюжет, если же речь идет о противоправных операциях, то почему контрольно-правоохранительное сообщество не предпринимает кардинальных мер? Следует согласиться с Т. И. Губаревой в том, что существует острая необходимость углубленной регламентации понятийно-категориального аппарата валютного права на основе сложившихся международных финансовых реалий <3>. -------------------------------- <3> Губарева Т. И. Финансово-правовые и институциональные проблемы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации. М., 2010. С. 37 - 38.

Дихотомию правового регулирования тех или иных финансовых отношений не следует рассматривать как порок или ошибку законодателя. Как трансграничное налоговое сотрудничество, так и валютное регулирование в их современном состоянии - всего лишь первые шаги в направлении полноценного участия России в мирохозяйственной системе, совершаемые в условиях неподготовленности общеправовой среды для такого участия и отсутствия сколько-нибудь значимого опыта. Для современного состояния имплементации международно-правовых ценностей в правовые реалии нашей страны весьма справедливой видится такого рода оценка: "...представляется возможным рассматривать систему форм права, реализуемых в России, как неорганическую (просто организованную) систему, как соединение в известную целостность относительно обособленных форм международного и внутригосударственного права..." <4>. В. В. Ершов отмечает, что по мере своего развития система проходит этапы усложнения, дифференциации и взаиморазвития, целью которых является преобразование в органичную систему, в неделимое саморазвивающееся целое <5>. -------------------------------- <4> Ершов В. В. Система форм права, реализуемых в России. Система права в Российской Федерации: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 31. <5> Там же.

Решение ряда проблем развития финансового права зависит от точного и правильного восприятия достижений экономической науки и адекватной их трансформации в юридическую форму. Следует заметить, что законодатель нередко игнорирует особенности "перевода" экономических понятий на язык закона, следствием чего является юридическая неприемлемость многих экономически ценных инициатив и начинаний. Зачастую игнорируется то обстоятельство, что правоприменение - самостоятельная юридическая деятельность, основанная преимущественно на конфликте интересов сторон судебного или административного спора и протекающая в особой процессуальной форме. В реорганизации и модернизации финансовой системы требуют принципиальной оценки отказ или принижение роли национальной концепции в пользу международного порядка регулирования финансовых отношений. Необходимо иметь в виду, что финансово-правовой режим регулирования в международном понимании далеко не совпадает с российской и восточно-европейской доктриной. Так, например, малоприемлемой видится перспектива перераспределения центра "юридической тяжести" в налоговом праве путем переноса акцента с налогового контроля и администрирования на налоговую ответственность. В недостаточной степени имеет развитие досудебный порядок урегулирования налоговых споров, отсутствие возможности применения медиации в сфере публичных интересов. Финансовое право, будучи частью публичного права и в то же время имея в качестве предмета регулирования имущественные, денежные отношения, обладает уникальной способностью создания юридических конструкций и механизмов, удовлетворяющих как публичные, так и частные интересы. Представляется, что глобализация экономического регулирования в нашей стране пойдет по пути повышения роли и расширения сферы применения финансового права и других публично-правовых институтов.

Название документа