Административная юрисдикция Украины в морских пространствах

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ УКРАИНЫ В МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВАХ

Т. В. АВЕРОЧКИНА

Аверочкина Татьяна Владимировна, доцент кафедры морского и таможенного права Национального университета "Одесская юридическая академия", кандидат юридических наук, старший научный сотрудник.

В статье обосновывается необходимость выделения в теории административного права института административной юрисдикции государства в морских пространствах. Исследуется действующая нормативно-правовая база, в соответствии с которой этот вид юрисдикции осуществляется Украиной. Определяется, что его основой выступают международные соглашения, закрепляющие правовой статус и правовой режим деятельности в морских пространствах.

Ключевые слова: юрисдикция, административная юрисдикция, морские пространства, юрисдикция государства.

Administrative jurisdiction of Ukraine in the sea T. V. Averochkina

Averochkina Tat'yana Vladimirovna, assistant professor of the Chair of Maritime and Customs Law of National University "Odessa Law Academy", candidate of juridical sciences, senior researcher.

The article explains the need for a theory of administrative law institute administrative jurisdiction of the state in the sea areas. We study the existing regulatory framework, in accordance with which this type of jurisdiction is Ukraine. Determined that his foundation advocated by international agreements that secure legal status and legal regime of the sea areas.

Key words: jurisdiction, administrative jurisdiction, sea spaces, the jurisdiction of the state.

Проблемы юрисдикции государств в морских пространствах не раз становились предметом политических и научных споров, то разгоравшихся, то утихавших по мере достижения консенсуса между участниками. Кодификация международного публичного морского права, проведенная в XX в., значительно ослабила межгосударственные противоречия и стала отправным пунктом в построении современного правопорядка в Мировом океане. Позитивный эффект Конвенций 1958 и 1982 гг. сказался и на национальных законодательствах, при этом вопросы административной юрисдикции государств в морских пространствах, являющейся делом сугубо национальным, хотя и долженствующим соответствовать международным соглашениям, остаются малоисследованными и зачастую не признанными наукой административного права. Зачастую ее представители обходят вниманием этот аспект административной юрисдикции, практически единогласно толкуя понятие "административная юрисдикция" в так называемом негативном смысле, в основе которого - ее рассмотрение как своеобразного ответа на неправомерные действия <1>. И лишь некоторые авторы (Е. Додин, В. Колпаков, С. Кузнецов) обращают внимание на эту односторонность административно-правовых исследований <2>. Они отмечают, что большая часть научных разработок, посвященных административной юрисдикции, оставляет вне поля своего зрения ее регулятивный ("позитивный") аспект, состоящий в ежедневном осуществлении административно-властных полномочий органами государственной исполнительной власти в специальных сферах: таможенных органов - в сфере таможенного дела, пограничных органов - в сфере пограничного контроля и др. В регулятивной функции проявляется подзаконный характер юрисдикции, заключающейся в действиях по непосредственному претворению в жизнь нормативно-правовых актов <3>. Что же касается осуществления административной юрисдикции в морских пространствах, то это абсолютно новый взгляд на этот вид государственной деятельности, до сегодняшнего дня практически не исследованный в правовой литературе. В работах, специально посвященных морскому праву, преимущественно рассматриваются общие вопросы юрисдикции и суверенитета прибрежных государств <4>, уголовной и гражданской юрисдикции, а материал об административной юрисдикции выделяется в разделы, посвященные анализу таможенных, санитарных и иных формальностей <5>. В связи с этим предлагаемая статья посвящена обоснованию возможности выделения в теории административного права института административной юрисдикции государства в морских пространствах. -------------------------------- <1> Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. 204 с.; Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975. 192 с.; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс. Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990. 208 с.; Панова И. В. Юридический процесс. Саратов, 1998. 76 с.; Сорокин В. Д. Правовое регулирование. Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. 661 с. и др. <2> Додин Е. В. Таможенные операции на морском транспорте. О., 2001. 96 с.; Додин Е. В., Колпаков В. К. Общественные пункты охраны порядка и их взаимодействие с милицией в предупреждении административных правонарушений. Киев, 1987. 65 с.; Кузнецов С. А. Административно-юрисдикционная компетенция таможенных органов Украины в открытом море // Митна справа. 2002. N 6. С. 28 - 31. <3> Попова Н. Ф. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как субъект административной юрисдикции // Административное право и процесс. 2010. N 2. С. 19. <4> Овлащенко А. В. Морской регионализм: международно-правовые аспекты институционализации // Международное публичное и частное право. 2011. N 5(62). С. 29. <5> Колодкин А. Л. Правовой режим территориальных вод и открытого моря. М., 1961. С. 43 - 47, 34 - 36; Уусталь А. Т. Международно-правовой режим территориальных и внутренних морских вод: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 1961. С. 12, 15 - 16, 24 - 29.

Женевские конвенции 1958 г., отдельно упоминая об уголовной и гражданской юрисдикции прибрежного государства, юрисдикции в отношении установок и сооружений на континентальном шельфе, о пределах юрисдикции государств, не выделяют в отдельный вид юрисдикцию административную. Однако их анализ свидетельствует о наличии в них соответствующих норм. Например, ст. 17 Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне устанавливает, что "иностранные суда, осуществляя право мирного прохода, должны соблюдать законы и правила, издаваемые прибрежным государством". Эту норму следует признать воплощением международно признанной возможности и необходимости осуществления административной юрисдикции в территориальном море, поскольку "законы и правила" издаются прибрежным государством и их ежедневное исполнение обеспечивается реализацией полномочий органами прибрежного государства. К числу таких правил можно отнести и ее ст. 15, 16, 18, 23, 24. Нормы об административной юрисдикции государств содержит и Конвенция об открытом море (ст. 5, 6 и др.), при этом и она не использует определение "административная". Конвенция по морскому праву 1982 г. (UNCLOS 82) специально выделяет нормы об уголовной и гражданской юрисдикции государств в морских пространствах (ст. 27, 28), при этом о наличии норм, касающихся административной юрисдикции, свидетельствуют ее ст. 20 - 26, регламентирующие право мирного прохода иностранных судов через территориальное море, ст. 91, 94 о национальности морских судов и обязанностях государства флага судна. Таким образом, хотя административная юрисдикция государств специально и не выделена в отдельный вид в рассмотренных международных актах, нормы, напрямую ее оговаривающие, в них все же имеют место. Необходимо отметить, что все названные Конвенции - часть национального законодательства Украины <6>. -------------------------------- <6> Рассмотренные Женевские конвенции ратифицированы 12.01.1961, Конвенция ООН по морскому праву - в 1999 г.

Обратимся к внутреннему законодательству, определяющему основы административной юрисдикции Украины в морских пространствах. Закон о государственной границе Украины <7> закрепляет виды внутренних морских вод, определяет общий порядок и некоторые ограничения при заходе в них иностранных судов. Более детально этот порядок регламентирован подзаконными актами <8>, закрепляющими полномочия органов государственной исполнительной власти в отношении предоставления разрешения на заход, сопровождение и мер, предпринимаемых в случае совершения правонарушений. Таким образом, тут наблюдается закрепление и, соответственно, действие административной юрисдикции прибрежного государства как в "позитивном", так и в "негативном" смысле. Необходимо обратить внимание на то, что в сфере морских правоотношений действие юрисдикции государства имеет особое свойство распространяться на территорию другого государства (суда под иностранным флагом). При этом возникает столкновение юрисдикции, поскольку, хотя в иностранных внутренних морских водах (и в территориальном море) судно попадает в сферу действия юрисдикции иностранного государства, относительно его все же продолжает действовать и закон его флага <9>. Считается, что, входя во внутренние морские воды, иностранное судно добровольно подчиняет себя юрисдикции прибрежного государства и должно исполнять все его предписания в отношении соблюдения режима этого пространства. -------------------------------- <7> О Государственной границе Украины: Закон Украины от 04.11.1991 // ВВР Украины. 1992. N 2. Ст. 5. <8> Правила плавания и пребывания в территориальном море, внутренних водах, на рейдах и в портах Украины иностранных военных кораблей, утверждены Постановлением КМУ от 16.05.1996 N 529 // Собрание постановлений Правительства Украины. 1996. N 12. Ст. 334; Инструкция о применении оружия, боевой техники, вооружения кораблей (катеров), самолетов и вертолетов Государственной пограничной службы Украины, специальных средств и мер физического воздействия во время охраны государственной границы и исключительной (морской) экономической зоны Украины, утвержденная Приказом Администрации Госпогранслужбы Украины от 21.10.2003 N 200 // Официальный вестник Украины (ОВУ). 2003. N 43. Ст. 2287 и др. <9> Колодкин А. Л. Указ. соч. С. 43.

В территориальном море Украины иностранные суда пользуются правом мирного прохода, правила совершения которого регламентированы как международными актами, так и национальным законодательством. Осуществление прибрежным государством административной юрисдикции в территориальном море основывается на признании его суверенитета в этом пространстве, при этом, однако, сохраняет свою силу и юрисдикция государства флага иностранного судна. Вопрос о том, где проходит демаркационная линия между действием двух правопорядков, - один из центральных и наиболее сложных вопросов во всей проблеме совмещения суверенитета прибрежного государства и государства флага при несомненном преобладающем значении первого <10>. Исходя из суверенитета, прибрежное государство может осуществлять в этом пространстве любые права. Они могут быть ограничены только общепризнанными нормами международного права и заключенными прибрежными государствами международными договорами. Поэтому не представляется возможным дать исчерпывающий перечень таких прав - это и изменение правового режима деятельности в зависимости от собственных потребностей, и регулирование прохода судов, и таможенный контроль, и обеспечение безопасности судоходства, санитарная охрана границ, регулирование рыболовства и эксплуатации морских недр, регулирование каботажного судоходства <11>. Организационно-правовой механизм их осуществления и составляет административную юрисдикцию прибрежного государства в этом пространстве. -------------------------------- <10> Там же. <11> Уусталь А. Т. Указ. соч. С. 8 - 9.

Исключительная экономическая зона была установлена Украиной <12> еще до ратификации UNCLOS 82 в 1999 г. При этом необходимо отметить полное соответствие Закона об исключительной (морской) экономической зоне Украины нормам Конвенции. Это пространство в отличие от предыдущих не входит в состав территории государств, является зоной особого рода, где государства осуществляют строго ограниченные целевые суверенные права относительно разведки и разработки природных богатств и защиты окружающей среды <13>, а также юрисдикцию в отношении искусственных островов, установок и сооружений. Кроме того, Закон предусматривает составы правонарушений, санкции за их совершение и компетенцию органов государственной исполнительной власти в отношении их наложения. Нормы указанного Закона воплощают основы административной юрисдикции Украины в этом пространстве открытого моря. Здесь также находит подтверждение тезис о том, что в сфере морских правоотношений административная юрисдикция распространяется за пределы сухопутной территории государства, его внутренних вод и территориального моря. -------------------------------- <12> Об исключительной (морской) экономической зоне Украины: Закон Украины от 16.05.1995 // ВВР Украины. 1995. N 21. Ст. 152. <13> Колодкин А. Л. Некоторые международно-правовые проблемы морской деятельности // Морское право. 2006. N 1. URL: www. law. edu. ru/doc/ document. asp? docID=1238251.

Открытое море. Часть VII UNCLOS 82 содержит широкий перечень административных полномочий государств в открытом море. Эти полномочия были конкретизированы в национальном законодательстве Украины и нашли свое воплощение в следующих нормативно-правовых актах: - о регистрации морских судов: КТМ Украины <14>, Порядок ведения Государственного судового реестра Украины и Судовой книги Украины <15>, Порядок присвоения идентификационного номера Международной морской организации судам, имеющим право плавания под Государственным флагом Украины <16> и др.; -------------------------------- <14> Кодекс торгового мореплавания Украины // ВВР Украины. 1995. N 47 - 52. Ст. 349. <15> Порядок ведения Государственного судового реестра Украины и Судовой книги Украины, утвержденный Постановлением КМУ от 26.09.1997 N 1069 // ОВУ. 1997. N 40. С. 24. <16> Порядок присвоения идентификационного номера Международной морской организации судам, имеющим право плавания под Государственным флагом Украины, утвержденный Приказом Минтранса транспорта Украины от 14.06.2000 N 316 // ОВУ. 2000. N 28. Ст. 1177.

- об обязанностях государства флага: распоряжение Кабинета Министров Украины о техническом надзоре за судами, имеющими право плавания под флагом Украины <17>, Государственные санитарные правила для морских судов Украины <18>, Положение о Государственной инспекции Украины по безопасности на морском и речном транспорте <19> и др.; -------------------------------- <17> О техническом надзоре за судами, имеющими право плавания под флагом Украины: распоряжение КМУ от 06.03.1996 N 172-р. URL: http://zakonl. rada. gov. ua/ cgi-bin/laws/main. cgi. <18> Государственные санитарные правила для морских судов Украины от 20.12.2000. О., 2002. 144 с. <19> Положение о Государственной инспекции Украины по безопасности на морском и речном транспорте, утвержденное Указом Президента Украины от 08.04.2011 N 447/2011 // ОВУ. 2011. N 29. Ст. 1255.

- о преследовании по горячим следам: Инструкция о применении оружия, боевой техники... во время охраны Государственной границы и исключительной (морской) экономической зоны Украины. Преимущественное большинство норм рассмотренных актов посвящены определению полномочий органов государственной исполнительной власти в сфере административного управления морской деятельностью. Например, п. 4 Положения о Государственной инспекции Украины по безопасности на морском и речном транспорте предусмотрено два проявления административной юрисдикции, осуществляемой этим органом государственной исполнительной власти: - в "позитивном" смысле: выдача лицензий на право осуществления перевозок, контроль за заключением договоров обязательного страхования ответственности, надзор за соблюдением требований законодательства и стандартов на морском транспорте, сертификация на морском транспорте, регистрация судов и др.; - в "негативном" смысле - рассмотрение дел об административных правонарушениях (о нарушении правил об охране порядка и безопасности движения на морском транспорте, правил пользования средствами морского транспорта и др.). Таким образом, все перечисленные, а также многие другие нормативно-правовые акты свидетельствуют о наличии у государств (и, в частности, у Украины) административной юрисдикции в морских пространствах, осуществляемой посредством органов государственной исполнительной власти. Наблюдающееся на сегодняшний день игнорирование наукой административного права этого проявления административной юрисдикции, на наш взгляд, ведет к обеднению и сужению ее предмета, что не может не сказаться на дальнейшем ее развитии и совершенствовании. В связи с этим на основании фактического нормативного закрепления осуществления административных юрисдикционных функций и полномочий органов исполнительной власти государств в морских пространствах представляется возможным и необходимым выделение в науке административного права института административной юрисдикции государства в морских пространствах.

Список литературы

1. Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. 204 с. 2. Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975. 192 с. 3. Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс. Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990. 208 с. 4. Панова И. В. Юридический процесс. Саратов, 1998. 76 с. 5. Сорокин В. Д. Правовое регулирование. Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. 661 с. 6. Додин Е. В. Таможенные операции на морском транспорте. О., 2001. 96 с. 7. Додин Е. В., Колпаков В. К. Общественные пункты охраны порядка и их взаимодействие с милицией в предупреждении административных правонарушений. Киев, 1987. 65 с. 8. Кузнецов С. А. Административно-юрисдикционная компетенция таможенных органов Украины в открытом море // Митна справа. 2002. N 6. С. 28 - 31. 9. Попова Н. Ф. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как субъект административной юрисдикции // Административное право и процесс. 2010. N 2. С. 19. 10. Овлащенко А. В. Морской регионализм: международно-правовые аспекты институционализации // Международное публичное и частное право. 2011. N 5(62). С. 29. 11. Колодкин А. Л. Правовой режим территориальных вод и открытого моря. М., 1961. С. 43 - 47, 34 - 36. 12. Уусталь А. Т. Международно-правовой режим территориальных и внутренних морских вод: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 1961. С. 12, 15 - 16, 24 - 29. 13. Колодкин А. Л. Некоторые международно-правовые проблемы морской деятельности // Морское право. 2006. N 1. URL: www. law. edu. ru/doc/ document. asp? docID=1238251.

Название документа