Конституционно-правовой механизм защиты прав человека в России: некоторые внутригосударственные и международные аспекты

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ: НЕКОТОРЫЕ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ АСПЕКТЫ <*>

М. М. МАТАТОВА

Мататова Милана Миировна, соискательница кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Развитие современного механизм защиты прав человека - комплексная проблема, являющаяся предметом исследования многих научных трудов. В настоящее время повышается интерес к этой теме. В данной статье исследуются особенности современного конституционно-правового механизма защиты прав, анализируются основные структурные компоненты данной системы, затрагиваются некоторые проблемные внутригосударственные и международные аспекты проблемы.

Ключевые слова: конституционно-правовой механизм, защита прав, права человека, система средств защиты.

The development of contemporary mechanism of human rights protection is a complex problem and the object of many scientific-research papers. Today the interest to this subject is increasing. This paper examines features of contemporary mechanism which is used for human rights protecting, analyzes the main structural components of the given system, reveals some problematic domestic and international aspects.

Key words: constitutional-legal mechanism; right protection; human rights; system of protection.

I

В Российской Федерации провозглашен курс на построение правового государства. Это дало мощный импульс к разработке и формированию отечественной концепции прав человека и их защиты, и возможно, в дальнейшем приведет к построению гражданского общества. Все это зависит от решения задач взаимодействия государства с гражданским обществом, которое должно принять определенную форму, "создавая социальные пространства со специфическими структурными, организационными и процессуальными характеристиками" <1>. -------------------------------- <1> Соловьев А. И. Три облика государства - три стратегии гражданского общества // Полис. 2009. N 3. С. 8.

Соотношение и взаимодействие международного и внутригосударственного права в области защиты прав человека представляет собой одну из актуальных проблем юридической науки и практики. Проблема прав человека сложна и многопланова. Для нее характерны международно-правовые, политические, экономические, социальные, культурные, юридические и другие аспекты. В современной России, когда рыночные отношения и институты гражданского общества только складываются, ослабление роли государства было бы ошибкой. Проблемы укрепления Российского государства закономерно требуют, чтобы его механизм действовал четко, слаженно и эффективно. Конституционное закрепление обязанности Российского государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека есть выражение сущности нового конституционного строя, в котором учредительная власть принадлежит суверенному многонациональному народу. "Механизм" - это внутренне устройство системы чего-либо, совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо явление <2>. Иначе говоря "механизм" - это совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи друг с другом и составляющих определенную систему, в движении. Механизм потому так и называется, что он символизирует движение. -------------------------------- <2> Словарь русского языка. Т. 2. М., 2009. С. 282.

Определяя понятие конституционно-правового механизма защиты прав, правоведы-конституционалисты исходят из толкования термина "обеспечить" в русском языке, тем самым объединяя понятия "защита" и "обеспечение" прав. Термин "обеспечение" имеет несколько значений: а) предоставить достаточные материальные средства к жизни; б) снабдить чем-нибудь в нужном количестве; в) сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым; г) оградить, охранить <3>. -------------------------------- <3> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1985. С. 364.

Некоторые правоведы проводят параллель между терминами "охрана" и "защита". Механизм охраны субъективных прав рассматривается как элемент конституционного механизма их обеспечения. Первым важным звеном в механизме конституционного обеспечения основных прав человека является механизм конституционно-правовой охраны основных прав <4>. Наличие механизма охраны основных прав человека предопределено важнейшими нормами Конституции РФ. Многие ученые-конституционалисты (М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, А. Н. Ким-Кимэн, В. И. Червонюк, А. Г. Чернавский и др.) в предмет конституционно права наряду с другими сферами общественных отношений включают и охрану основных прав человека <5>. -------------------------------- <4> См.: Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 2005. <5> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2007. С. 5.

Существуют разные подходы к определению понятия "охрана права". Один из этих подходов основан на утверждении того, что понятие "охрана права человека" тождественно понятию "защита прав человека", они являются синонимами, взаимозаменяющими друг друга. Такое утверждение обосновывается в трудах Н. В. Витрука и других ученых <6>. Отождествление "охраны" и "защиты" авторы объясняют тем, что меры защиты и меры охраны не встречаются в чистом виде, так как меры защиты в определенной степени выполняют функции охраны. Слова "охрана" и "защита" - этимологически близкие, а явления равнозначны <7>. Похожесть понятий и явлений вовсе не исключает их содержательную и целевую индивидуальность и оригинальность. -------------------------------- <6> См.: Витрук Н. В. Социально-правовой механизм реализации конституционных прав и свобод граждан // Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 195 - 196. <7> См.: Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. М.: Изд-во МГУ; Издательская группа ИНФРА - Местное самоуправление, 1997. С. 294.

Другой подход к определению понятия "охрана прав" человека сводится к тому, что оно включает в себя довольно широкий спектр правовых явлений. Л. О. Красавчикова, например, пишет, что по своей структуре охрана дифференцируется на три следующих звена: регулятивное, обеспечительное и защитное <8>. Существо регулятивного звена состоит в том, что заключенные в нем меры и способы регулируют поведение третьих лиц, которые, соприкасаясь с личной жизнью гражданина (например, в силу своих профессиональных функций), не должны вторгаться в сферу личной жизни и ее тайны. Роль обеспечительного звена в общей структуре конституционно-правовой охраны носит существенный характер, так как для достижения поставленной законом цели, обеспечения реальности, охраны личной жизни одного предоставления субъективных прав и наделения соответствующих субъектов обязанностями недостаточно. Необходимо юридически обеспечить правовыми средствами надлежащее исполнение обязанностей и возможность действительного осуществления субъективных прав уполномоченным лицом, и к таким мерам относятся различные материально-правовые и процессуально-правовые гарантии. Защитное звено конституционно-правовой охраны заключает в себе две категории правовых мер: меры защиты и меры ответственности. Первые характеризуются тем, что их основное назначение состоит в ликвидации имеющегося правонарушения и восстановлении положения, существовавшего до указанного противоправного действия, вне зависимости от субъективной стороны поведения правонарушителя. Меры ответственности отличаются от мер защиты тем, что обращены против правонарушителя, путем оказания воздействия на имущественные или неимущественные интересы этого лица и применения к виновному правонарушителю мер гражданско-правовой ответственности. Такое понимание рассматриваемого явления, скорее, нужно считать осуществлением права. Под осуществлением права понимается реализация тех возможностей, которые предоставляются действующим законодательством обладателю субъективного права и позволяющие реально воспользоваться той юридической свободой, которая гарантирована субъекту государством. -------------------------------- <8> См.: Красавчикова Л. О. Личная жизнь граждан под охраной закона. М., 1983. С. 330.

Третий подход к определению охраны прав человека сформулировал В. Д. Ардашкин: охрана права - это прежде всего государственное принуждение. Оно включает в себя "несущие конструкции": институт ответственности; институт защиты; институт предупреждения; институт процессуального обеспечения <9>. Значение этого подхода заключается в том, что в нем отображаются наиболее характерные особенности и общая направленность права и его важнейших институтов, в связи с чем они дают возможность познать суть этой области права, ее общественный характер в целом. -------------------------------- <9> См.: Ардашкин В. Д. Правоохранительный механизм: понятие, научный инструментарий / Под ред. Н. В. Витрука. Красноярск, 2002. С. 9.

Четвертый подход заключается в том, что ряд исследований в понятие "охрана прав человека" включают как собственно охрану прав (недопущение посягательств на основное право человека), так и защиту прав (активное восстановление нарушенного права), соотнося "охрану права" и "защиту права" как целое и часть <10>. Объем всякого понятия, представляющего собой какой-либо элемент системы права, в конечном счете в качестве "элементарных частиц" должен содержать единичные правовые нормы в том или ином наборе. Между тем построение на основе определенной совокупности норм какого-либо понятия предполагает выделение некоторого общего для всех рассматриваемых норм признака, который составит содержание конструируемого понятия. Поиск такого признака и составляет существо задачи выявления критерия разграничения целого и частного. -------------------------------- <10> См.: Сотун В. А. Охранительные правовые средства в обеспечении реализации права // Охранительный механизм в правовой системе. Красноярск, 2008. С. 198.

Конституционно-правовой механизм обеспечения основных прав человека можно также определить как взятую в единстве систему взаимодействующих конституционно-правовых средств. Правовые средства - это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей, результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями <11>. При помощи таких средств государство осуществляет юридическое воздействие на правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и реализации основных прав человека. То есть это вся совокупность юридических форм и средств (нормативных, процессуальных и институционных), позволяющих не допустить нарушений основных прав человека, а в случае таковых эффективно восстановить нарушения права. -------------------------------- <11> См.: Алексеев С. С. Общая теория права: Курс в 2 т. Т. 1. М., 2007. С. 288 - 339.

Указанный механизм, считает Ф. М. Рудинский, есть не что иное, как универсальный механизм гарантий прав человека, глобальная система средств защиты прав, которые состоят из международного, внутригосударственного и локального механизмов. Таким образам, весь механизм конституционно-правового обеспечения основных прав человека делится на внутригосударственные и межгосударственные составляющие. Внутригосударственный механизм обеспечения основных прав человека формируется в настоящее время в Российской Федерации, имеет сложную систему. Она в качестве подсистем включает в себя следующие механизмы: а) охрана субъективных прав; б) квалифицированная юридическая помощь; в) защита субъективных прав. Выделение таких трех самостоятельных подмеханизмов обусловлено наличием различных целей, поставленных в ходе осуществления прав человека и, следовательно, использованием различных средств для достижения этих целей. Главной целью функционирования исследуемого механизма является правовая защищенность субъективных (основных) прав человека, соответствующая международным стандартам. Таким образам, конституционно-правовой механизм обеспечения субъективных прав человека - это сложный конституционно-правовой феномен, включающий в себя внутригосударственные и межгосударственные механизмы (институты, процедуры). Конституция не исчерпывает всех средств и механизмов обеспечения основных прав. Существуют средства, определяемые и другими законами, но все они существуют, обязаны существовать в конституционном поле, в конституционных рамках <12>. -------------------------------- <12> См.: Зорькин В. Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. 2009. N 11. С. 8.

Приведенные выше точки зрения относительно охраны основных прав как достаточно широкого правового явления основываются на существующей ныне теории функций права. Из приведенных дефиниций видно, что стержнем функций является цель. Право на защиту в конституционном праве и общей теории права трактуется неоднозначно. Существуют две наиболее распространенные точки зрения о форме его материального существования. Выражавший первую точку зрения В. П. Грибанов считал, что право на защиту в его материально-правовом смысле есть одно из правомочий любого субъективного права, которое представляет собой возможность применения в отношении нарушителя прав мер принудительного воздействия <13>. Представитель второй точки зрения О. В. Иванов считает, что право на защиту не есть свойство самого субъективного права, а есть самостоятельное конституционное право человека, хотя и тесно связанное с субъективным правом <14>. -------------------------------- <13> Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М., 1972. С. 152. <14> Иванов О. В. Защита субъективных прав и проблема истины в гражданском процессе // Вестник МГУ. Сер. "Право". 1996. N 2. С. 15.

Понятие "механизм защиты субъективных прав" широко используется правовой наукой, хотя полной ясности в нем нет. С моей точки зрения, механизм защиты прав человека - это общее родовое понятие, в котором объединены более конкретные понятия, отражающие сущность и отношения различных по своим свойствам средств правового регулирования, входящих в данный механизм как целостный системный объект. Нередко под механизмом охраны и защиты прав личности понимаются гарантии: материальные, политические, идеологические, юридические, организационные, оперативные <15>. Элементами механизма называют также: общественные нормы; общественное мнение; гарантии - общие, специальные (юридические) организационные; правомерную деятельность субъектов прав человека и гражданина; ответственность; контроль <16>. На мой взгляд, данные элементы действительно относятся к нормативной и функциональной подсистемам механизма защиты прав человека. Но в состав этого механизма входят также в качестве самостоятельной подсистемы и институциональные элементы. -------------------------------- <15> См.: Гали Б. Б. Организация Объединенных Наций и права человека. ООН, 1995. С. 8, 145 - 146. <16> См.: Мордовец А. С. Проблема эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина // Правоведение. 2006. N 4. С. 6.

Нормативная подсистема конституционно-правового механизма защиты представляет собой взаимосвязанную совокупность конституционных положений, федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, законодательных и подзаконных актов субъектов Российской Федерации, с помощью которой осуществляется правовое регулирование защиты прав человека. Особенности правовых актов нормативно-правовой основы защиты определяются спецификой регулируемых общественных отношений. Функциональную подсистему конституционно-правового механизма защиты составляют отношения, которые выражают характер связей между субъектами защиты и обществом. Институциональную подсистему образуют уполномоченные органы публичной власти, их должностные лица и учреждения, осуществляющие в рамках предмета своего ведения защиту прав человека. В Российской Федерации данная подсистема механизма защиты прав и свобод человека представляет собой образованную на основе единых, законодательно закрепленных принципов систему государственных и муниципальных органов, а также негосударственных и международных организаций.

II

Россия является участником многих важнейших международных соглашений в рамках ООН, ОБСЕ, Совета Европы. Проблема защиты прав человека вышла уже давно за национальные рамки и приобрела универсальный характер, а приоритет прав человека в системе социальных ценностей закреплен в универсальных и европейских правовых документах. В настоящее время Европейский суд рассматривает все вопросы, связанные с обращением, включая и вопросы приемлемости <17>. -------------------------------- <17> Эксперты в области защиты прав человека в Европейском суде выделяют основные условия приемлемости: - суд принимает к рассмотрению жалобы, поступающие от: любого физического лица, неправительственной организации или группы частных лиц, которые утверждают, что в отношении их были нарушены права, предусмотренные Европейской конвенцией; от государства-участника в случае межгосударственных жалоб; - в суде рассматриваются только те жалобы, которые направлены против государства, подписавшего и ратифицировавшего Конвенцию, и которые относятся к событиям, наступившим после ратификации Конвенции этим государством; - рассмотрению подлежат жалобы, связанные с нарушением только тех прав, которые гарантированы Конвенцией и протоколами к ней; - заявителем должны быть исчерпаны все внутренние средства защиты; - заявление в Европейский суд необходимо подавать в течение шести месяцев со дня вынесения последнего решения в государстве-ответчике; - жалоба должна быть обоснованной, т. е. именно на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение его права со стороны государства; - нарушение права должно произойти на территории, которая находится под юрисдикцией Европейского суда; - жалоба не может быть анонимной, жалоба не может содержать оскорбительных высказываний; - нельзя подавать жалобы по одному и тому же делу одновременно в два (и более) международных органа.

Основные вопросы, затрагиваемые в делах против России, можно подразделить на несколько групп. Прежде всего это жалобы, относящиеся к различным аспектам уголовной процедуры, содержания в местах предварительного заключения и, после вынесения приговора, в исправительных колониях. Ряд жалоб относится к условиям содержания и к длительности уголовного процесса. Многие жалобы касаются социальных и экономических вопросов, вкладов в банках или других финансовых учреждениях, которые обанкротились, жилищных вопросов и т. д. Ежедневно россияне присылают в Страсбург по 40 - 50 жалоб. По информации Центра содействия международной защите, наиболее часто наши граждане жалуются на нарушение государством нескольких статей Европейской конвенции - 3-й (запрет пыток и унижающего достоинство обращения), 5-й (право на свободу и личную неприкосновенность) и 6-й (право на справедливое правосудие), и число таких дел постоянно растет. Если за 1999 - 2008 гг. по факту нарушения статьи 5 Европейский суд удовлетворил 155 жалоб наших соотечественников, то только за 2009 г. этот показатель составил 109 дел. Согласно предварительным данным за 2010 г., верхнюю часть списка стран по числу поступивших жалоб занимают: Россия - 33 550 (28,1%), Турция - 13 100 (11,0%), Украина - 10 000 (8,4%), Румыния - 9800 (8,2%). По числу жалоб, переданных судейским составам, на душу населения первые места занимают Грузия, Черногория, Лихтенштейн и Молдавия. Россия на 18-м месте, последние места занимают Португалия, Испания и Дания <18>. Множество жалоб подается в Европейский суд по так называемым чеченским делам - исчезновение людей и неадекватное расследование обстоятельств исчезновения. По чеченским делам, если произошло так называемое исчезновение, а на самом деле незаконное задержание силовыми структурами человека, то, чтобы исполнить решение Европейского суда, нужно провести надлежащее расследование. Но расследование не проводится. Фактически государство постановление не выполняет, а только выплачивает компенсацию. Среди российских истцов встречаются известные личности вроде экс-чемпиона мира по шахматам Гарри Каспарова или бывшего нефтяного магната Михаила Ходорковского. Есть иски и от людей, пострадавших в результате захвата заложников в "Норд-Осте" в октябре 2002 г., от родственников моряков, погибших в атомной подводной лодке "Курск", и т. д. Но самые большие претензии наших сограждан к России в страсбургских исках состоят в том, что не исполняются решения судов о выплате мелких задолженностей государства. Таких дел накопилось более 5 тысяч, и они, по подсчетам Верховного Суда РФ, составляют 72% всех российских жалоб в ЕСПЧ <19>. -------------------------------- <18> Годовой отчет за 2010 г. // Registry of the European Court of Human Rights Strasbourg, 2010. С. 149 - 150. <19> Факты и статистика о Суде 1959 - 2010 г. // The European Court of Human Rights Some Facts and Figures European. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS COUR EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME. URL: www. echr. coe. int.

Статистика Европейского суда показывает, что в среднем только 10% от всех зарегистрированных жалоб рассматриваются на предмет приемлемости, т. е. 90% жалоб отсеиваются на первом этапе. Для государства очень выгодно, чтобы жалоба не дошла даже до стадии рассмотрения приемлемости. Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, предварительная процедура не является публичной, следовательно, отсутствует огласка нарушения прав человека в государстве. Во-вторых, прекращение процедуры по жалобе до стадии приемлемости не обязывает государство каким-либо образом восстанавливать нарушенные права. В то же время, если представитель государства, рассматривая поступившие к нему материалы жалобы, понимает, что потенциально в данном случае может быть признано нарушение прав человека, он может использовать внутренние механизмы защиты прав человека и восстановить нарушенное право. Подобные действия рассматриваются Европейским судом как добрая воля государства и его стремление реализовать идеалы прав человека на практике. За всю многолетнюю практику Европейского суда не было зафиксировано ни одного случая неисполнения государствами - членами Совета Европы решений Суда. Иное, согласно Уставу Совета Европы, может привести к приостановлению членства государства и в конце концов в соответствии с решением Комитета министров - исключению государства из состава Совета Европы. В соответствии со статьей 46 Конвенции надзор за исполнением решений Суда осуществляет Комитет министров Совета Европы, который во исполнение этой нормы призван следить не только за своевременной выплатой денежной компенсации, но и за тем, как государство - участник Конвенции исправляет ставшие очевидными в свете решения Суда расхождения норм его внутреннего права или позиции судебной практики со стандартами Совета Европы. Как известно, правовая система Европейского суда является "живой" - living system, так как она основана на прецедентах, и изменяется с принятием каждого нового решения. Это означает, что каждый обращающийся в Европейский суд заявитель, восстанавливая свои нарушенные права, потенциально может изменить представления о содержании того или иного права, а также изменить правовую действительность своей страны. Юридически решение, вынесенное Судом, обязательно лишь для государства - ответчика по делу. Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и судебную практику государств - участников Конвенции. Бурное развитие международного сотрудничества в самых различных сферах общественной жизни и некоторые другие факторы обусловливают необходимость все более широкого использования государствами международного права для согласования их действий не только в традиционных областях, но и в таких, которые ранее были предметом их автономного национально-правового регулирования. В силу этого специалисты в области внутреннего права все чаще сталкиваются с категориями международного права, а международники - с категориями национального права. Развитие международного права, углубление его взаимодействия с национальным правом определяется интернационализацией общественной жизни. Взаимозависимость и единство мира требуют, чтобы национальные политико-правовые системы мира строились как часть единой глобальной системы, чтобы они были способны взаимодействовать друг с другом и с системой международных отношений в целом. От взаимодействия с внешней средой в значительной мере зависит решение внутренних задач. Сегодня цель Совета Европы определяется как построение Европы без разделительных линий. Как мы видим, одним из важнейших процессов в механизме защиты прав человека является сближение различных правовых систем, национальных законодательств с нормами международного права. Международно-правовой механизм защиты прав человека принято называть контрольным, поскольку основная функция органов, действующих в рамках этого механизма, это контроль за выполнением государствами своих обязательств по международному праву, касающихся прав человека. Каждая страна имеет свои собственные методы введения международных конвенций во внутреннее законодательство. Однако в реальности эти методы не имеют фундаментальных различий. Речь идет все о тех же процедурах принятия и ратификации. Своеобразие кроется в самой используемой процедуре, в важнейших конституционных статьях или в проведении (или непроведении) общенародного референдума. Международный механизм реализации правовых норм в области прав человека не носит пока универсального императивного (обязательного) характера. Государства, согласно решениям ООН, обязаны представлять доклады в Международный комитет по правам человека. Обычный порядок их составления следующий: МИД страны запрашивает компетентные органы (МВД, прокуратуру, Госбезопасность, органы социальной защиты, соответствующие НИИ) о положении дел с правами человека; по получении ответов компилируется доклад, который направляется Генеральному секретарю ООН. В Секретариате ООН составляют сводный доклад о положении дел с правами человека в мире, делают переводы на официальные языки ООН и рассылают его государствам-участникам для сведения. Как видим, эта мера обеспечения прав человека не слишком эффективна. Кроме того, многие страны попросту не представляют никаких докладов в ООН. К тому же в докладах, представленных в ООН государствами, изложена зачастую не объективная картина, а значит - в них иногда вообще нет большого смысла. Дефект в том, что они делаются закрытым порядком: компетентные органы пишут на запрос МИДа то, что им кажется правильным, а МИД лишь облекает всю информацию в форму, соответствующую требованиям к докладу. Если бы его дубликат хотя бы направлялся в парламент и был доступен СМИ, то, возможно, доклады носили бы более продуманный и объективный характер.

Название документа