Совершенствование регистрационного режима легитимации предпринимательства как способ улучшения условий ведения бизнеса в РФ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГИСТРАЦИОННОГО РЕЖИМА ЛЕГИТИМАЦИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА КАК СПОСОБ УЛУЧШЕНИЯ УСЛОВИЙ ВЕДЕНИЯ БИЗНЕСА В РФ <1>

Е. В. ТРОФИМОВА

-------------------------------- <1> Доклад подготовлен в рамках Программы стратегического развития Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА); НИР "Государственное регулирование экономической деятельности в условиях членства России в ВТО, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе", проект N 2.1.1.1.

Трофимова Елена Валерьевна, старший преподаватель кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В статье рассматриваются правовые проблемы действующего порядка легитимации субъектов предпринимательской деятельности в РФ, определяются основные тенденции развития законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, анализируется правоприменительная практика в данной сфере. Автором сформулированы предложения, направленные на оптимизацию регистрационного режима предпринимательской деятельности, с целью улучшения условий ведения бизнеса в РФ.

Ключевые слова: легитимация, предпринимательская деятельность, государственная регистрация, юридическое лицо, регистрирующий орган, условия ведения бизнеса.

Improvement of registration regime of legitimating of entrepreneurship as a means of improvement of conditions of doing business in the RF E. V. Trofimova

The article concerns legal problems of the current procedure of legitimating of subjects of entrepreneurial activities in the RF, determines fundamental tendencies of development of legislation on state registration of juridical persons and individual entrepreneurs, analyses law-application practice in this sphere. The author formulates proposals aimed at optimization of registration regime of entrepreneurial activities for the purpose of improvement of conditions of doing business in the RF.

Key words: legitimating, entrepreneurial activities, state registration, juridical person, registration agency, conditions of doing business.

Российское законодательство определяет процедуру государственной регистрации в качестве обязательного способа легитимации любого субъекта предпринимательской деятельности. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <2> (далее - Закон о регистрации) был разработан в числе других законодательных актов, направленных на устранение административных барьеров в экономике. Другой значимой задачей при реформировании законодательства о государственной регистрации стала его унификация на всей территории РФ <3>. Указанные задачи были достаточно успешно решены. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431. <3> Ершова И. В. Государственная регистрация юридических лиц: что нового? // Закон. 2002. N 2. С. 121.

Тем не менее процесс совершенствования законодательства о государственной регистрации не только не завершен, но и подвержен одновременному воздействию нескольких факторов. Прежде всего, в настоящее время осуществляется кардинальное реформирование гражданского законодательства. Принятие законопроекта N 47538-6/2 "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - проект изменений гл. 4 ч. 1 ГК РФ), явившегося результатом работы Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, может оформить тенденцию усиления контроля за созданием юридических лиц. Работа по выработке предложений, направленных на совершенствование процедур легитимации субъектов предпринимательской деятельности, ведется и в рамках предпринимательского сообщества. Так, АНО "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов" подготовило в рамках Национальной предпринимательской инициативы по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации План мероприятий (дорожную карту) "Оптимизация процедур регистрации предприятий" <4> (далее - Дорожная карта АСИ). -------------------------------- <4> Утвержден распоряжением Правительства РФ от 7 марта 2013 г. N 317-р // URL: http://правительство. рф/docs/23263/.

Еще одним перспективным направлением развития правового регулирования легитимации субъектов предпринимательства могла бы стать его унификация в рамках региональных организаций, участницей которых является РФ, прежде всего Евразийского экономического сообщества. Для РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан как участниц Таможенного Союза (далее - ТС) и Единого экономического пространства (далее - ЕЭП), данная задача имеет первоочередной характер. Если в рамках ТС было создано единое правовое поле в области таможенно-тарифного и нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, косвенного налогообложения во взаимной торговле, то задачи создания ЕЭП являются более масштабными и предполагают обеспечение эффективного функционирования общего рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов <5>. Представляется, что решение данной задачи требует определенной гармонизации законодательства РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан о создании юридических лиц и государственной регистрации индивидуальных предпринимателей. Так, например, в Республике Беларусь в связи с принятием Декрета Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 г. N 1 <6> сложились весьма благоприятные условия государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемой в день их обращения в регистрирующий орган, что позволило Республике Беларусь в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса 2012 г. выйти на 9-е место по условиям регистрации предприятий <7>. -------------------------------- <5> Декларация о Евразийской экономической интеграции (Москва, 18 ноября 2011 г.) // URL: http://www. tsouz. ru. <6> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2009. N 17.1/10418. <7> URL: http://gtmarket. ru/news/state/2011/10/21/3682.

Необходимо констатировать, что регистрационный режим осуществления предпринимательской деятельности, действующий на сегодняшний день в РФ, нуждается в серьезном реформировании. В связи с принятием в 2001 г. Закона о регистрации регистрирующий орган был лишен легальной возможности проводить правовую экспертизу представленных документов, а также отказывать в государственной регистрации в случае обнаружения несоответствия представленных на государственную регистрацию документов закону или несоблюдения порядка создания юридического лица данного вида. В то же время практика исполнения ФНС России Закона о регистрации свидетельствует о фактическом расширении полномочий регистрирующего органа по сравнению с перечнем полномочий, предоставляемых ему законом. Закон о регистрации устанавливает закрытый перечень оснований отказа в государственной регистрации. Однако регистрирующий орган отказывает в государственной регистрации и в случаях, прямо не предусмотренных Законом о регистрации. Трактуя наличие тех или иных изъянов в представленных документах как их непредставление, регистрирующий орган выносит решение об отказе в государственной регистрации юридического лица со ссылкой на пп. "а" п. 1 ст. 23 Закона о регистрации. Названная позиция ФНС России в целом поддерживается ВАС РФ, находит определенное понимание в правовой науке <8>. -------------------------------- <8> Дедов Д. И. Юридический метод: научное эссе // Система "ГАРАНТ".

Тем не менее фактическое расширение закрытого перечня оснований для отказа в государственной регистрации, установленного ст. 23 Закона о регистрации, представляется не только неоправданным, но и, более того, опасным для целей системы государственной регистрации юридических лиц. Указанный перечень перестает быть, таким образом, закрытым, а основанием отказа в государственной регистрации может явиться любой порок, как содержания, так и формы представленных документов. Расширительное толкование регистрирующим органом пп. "а" п. 1 ст. 23 Закона о регистрации не только делает процедуру государственной регистрации трудно преодолимой для предпринимателей, но и нарушает один из краеугольных правовых принципов - принцип законности. Наиболее очевидным решением указанной проблемы является легальное наделение регистрирующего органа дополнительными полномочиями по осуществлению отказа в государственной регистрации. Во многих случаях альтернативой отказу в государственной регистрации может служить направление заявителю уведомления о необходимости устранения выявленных нарушений. В рамках указанного механизма могла бы проводиться предварительная проверка документов, представленных на государственную регистрацию, в части соблюдения требований к заполнению формы заявления и комплектности документов, предлагаемая в п. 7 Дорожной карты АСИ. Это позволило бы, с одной стороны, обеспечить при осуществлении государственной регистрации четкое соблюдение требований законодательства, а с другой стороны, исключило бы существующую практику отказов в государственной регистрации в связи с формальными нарушениями. Проблема неэффективности действующего порядка государственной регистрации и необходимость возврата к принципу предварительного контроля за созданием юридических лиц неоднократно обсуждалась в правовой науке <9>. К аналогичному выводу пришли и авторы Концепции развития законодательства о юридических лицах, в п. 2 подраздела 3 раздела I которой предлагалось не только установить правила проверки достоверности данных, которые требуются для регистрации юридического лица, и предусмотреть возможность отказа в государственной регистрации в случае представления недостоверных данных, но и закрепить обязательную юридическую экспертизу содержания учредительных документов на соответствие законодательству. -------------------------------- <9> Ломакин Д. В. О проекте Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" // Законодательство. 2001. N 6; Зыкова И. В. Правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц: современное состояние и перспективы развития // Адвокат. 2004. N 1.

В рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса РФ занимает на сегодняшний день только 112-е место из 185 стран, а по обеспечению стартовых условий для бизнеса находится на 101-м месте и не демонстрирует существенного прогресса по данному показателю <10>. В связи с указанным обстоятельством руководством страны поставлена задача осуществления комплексных и последовательных действий с целью качественного улучшения деловой среды <11>. -------------------------------- <10> URL: http://russian. doingbusiness. Org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB13-full-report. pdf. <11> URL: http://www. rbc. ru/rbcfreenews/20121024171024.shtml.

Приведенные выше предложения позволяют повысить эффективность государственной регистрации как инструмента контроля за законностью образования юридических лиц, однако одновременно это повлечет определенное ужесточение порядка их создания, что противоречит, в свою очередь, взятому РФ курсу на улучшение условий деловой среды. В проекте изменений главы 4 ч. 1 ГК РФ предлагается установить обязанность регистрирующего органа проводить проверку только достоверности данных, включаемых в ЕГРЮЛ, но не содержания учредительных документов на соответствие законодательству. Для реализации указанной новеллы в Закон о регистрации должны быть внесены положения о соответствующих полномочиях регистрирующего органа, составе проверяемых сведений, механизмах и пределах осуществления указанной проверки. В качестве такого механизма предлагается проверка службой безопасности налоговых органов подлинности представленных на регистрацию документов, осуществляемая с привлечением правоохранительных органов <12>. Очевидно, что указанное усложнение процедуры государственной регистрации повлечет за собой и увеличение сроков ее осуществления. -------------------------------- <12> Стенографический отчет о заседании Совета законодателей // Официальный сайт Президента. URL: http://www. kremlin. ru/transcripts/8343.

Таким образом, основной проблемой, возникающей в процессе совершенствования правового регулирования легитимации субъектов предпринимательства, выступает необходимость одновременного достижения двух противоположных целей: усиления контроля за законностью создания таких субъектов (прежде всего, юридических лиц) и дальнейшей дебюрократизации указанной процедуры. В п. 6 Дорожной карты АСИ содержится предложение об использовании института "регистрационных агентов" (в том числе банков и нотариусов) при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих прием и дальнейшую передачу документов на государственную регистрацию в регистрирующий орган, а также удостоверение личности учредителей (участников) юридического лица или индивидуального предпринимателя. В целом данное предложение представляется оптимальным решением обозначенной выше проблемы, однако оно требует определенной корректировки. Исследование опыта зарубежных стран показывает, что целесообразно рассмотреть вопрос об обеспечении проверки соответствия учредительных документов создаваемого юридического лица закону и соблюдения порядка его создания уже на стадии учреждения, т. е. до государственной регистрации. Наиболее подходящей фигурой для осуществления указанного контроля является нотариус, что отражено в законодательстве Италии, Нидерландов, Испании, стран Прибалтики <13>. -------------------------------- <13> Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: зарубежный опыт / Отв. ред. заслуженный юрист РФ, д. ю.н. Р. А. Адельханян. М., 2012. С. 122 - 124, 136, 143 - 145, 232.

В РФ функция проверки законности создания юридического лица также могла бы быть возложена на органы нотариата <14>, задачей которого является свидетельствование бесспорности юридических актов. Это позволило бы контролировать указанные параметры, не наделяя соответствующими полномочиями регистрирующий орган, что чревато ужесточением порядка государственной регистрации и, в свою очередь, ухудшением стартовых условий ведения бизнеса. В рамках реализации указанного предложения необходимо наделить нотариусов полномочиями по удостоверению учредительных документов, протоколов общих собраний (решений) учредителей (участников, акционеров), фиксирующих их волеизъявление на создание новых юридических лиц, реорганизацию и ликвидацию существующих юридических лиц, внесение изменений в их учредительные документы (сведения, содержащиеся в ЕГРЮЛ). Регистрирующему органу надлежит вернуться к той роли, которую он должен был выполнять в соответствии с первоначальной редакцией Закона о регистрации, - фиксировать факт возникновения новых субъектов предпринимательской деятельности, не осуществляя юридическую экспертизу представленных для государственной регистрации документов. -------------------------------- <14> Герасимов В. Потенциал нотариата не востребован // Российская юстиция. 2000. N 1. С. 31.

Что касается возложения функций "регистрационных агентов" на банки, то данное предложение выглядит не вполне удачным из-за возможного конфликта интересов банка как коммерческой организации и как субъекта, выполняющего при осуществлении проверки документов, направляемых на государственную регистрацию, публичную функцию. Таким образом, выбор направлений совершенствования правового института государственной регистрации во многом зависит от того, какая из двух задач будет определена в качестве приоритетной: улучшение условий деловой среды или усиление контроля за созданием субъектов предпринимательства. Необходимость их одновременного решения потребует кардинальных изменений в подходах к государственной регистрации, сложившихся в последнее десятилетие.

------------------------------------------------------------------

Название документа