Переговоры как альтернативный способ разрешения споров в международном публичном праве

ПЕРЕГОВОРЫ КАК АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ СПОСОБ РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПУБЛИЧНОМ ПРАВЕ <*>

Л. И. ЗАЙЦЕВА

Зайцева Лариса Игоревна, консультант Контрольно-аналитического управления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, аспирант кафедры международного и конституционного права ФЭП (юридическое отделение) ФБГОУ ВПО МГЛУ.

В статье рассмотрены сущность и основные особенности применения переговоров как альтернативного способа разрешения споров (ADR). Особое внимание автор уделяет процедуре осуществления данного способа, т. к. в большинстве случаев она имеет определяющее значение для эффективного урегулирования разногласий и дальнейшего рассмотрения спора в суде. Примеры сотрудничества отдельных государств, рассмотренные в статье, свидетельствуют о практической значимости переговоров в различных их формах.

Ключевые слова: альтернативные способы разрешения споров, переговоры, консультации, уведомление, получение предварительного согласия, комплексное урегулирование, двусторонние соглашения.

The article is focused on the nature and distinctive features of negotiations as a type of alternative dispute resolution (ADR). The author emphasizes the significance of negotiations procedural aspects as the majority of cases demonstrate their determinative role for resolution and potential litigation. Examples of certain states cooperation covered by the article show practical importance of different forms of negotiations.

Key words: alternative dispute resolution, negotiations, consultations, notification, obtaining of prior consent, package deals, bilateral agreements.

Споры и конфликты являются неотъемлемой составляющей межгосударственных отношений. В спорах частноправового характера формально-юридической обязанности государств разрешить разногласие и продолжить мирное сотрудничество не существует, поэтому государства имеют право лишь на время прекратить сотрудничество и разорвать дипломатические отношения (к примеру, находясь в состоянии войны). Однако в дальнейшем они обязаны восстановить и наладить существовавшие до конфликта отношения. Соответственно, для государств особенно актуальным является возможность использования наиболее эффективных механизмов разрешения споров, способствующих содействию в развитии и укреплении дипломатических связей. Именно поэтому в международном праве допустимыми являются только мирные средства разрешения споров, к которым в т. ч. относится и судебное разбирательство. В этой связи необходимо отметить, что помимо понятия "мирные средства разрешения споров" используется также термин "альтернативные средства разрешения споров" (alternative dispute resolution, далее по тексту - ADR). В данном случае речь идет о внесудебных способах урегулирования межгосударственных разногласий, которые зачастую предшествуют судебному разбирательству и являются первым шагом к урегулированию самих разногласий. Перечень мирных средств разрешения споров закреплен в ст. 33(1) Устава ООН <1>, причем именно переговоры первыми указаны в данной статье. На практике переговоры используются намного чаще, чем иные ADR. Кроме того, без данного способа невозможна реализация иных ADR. -------------------------------- <1> Charter of the United Nations, signed 26th June 1945, entered into force October 24, 1945, T. S. N. 993 (1969).

Переговоры представляют собой обсуждение, осуществляемое напрямую, т. е. без участия третьего лица, посредника или медиатора, направленное на принятие совместного решения, способного урегулировать имеющиеся разногласия. Помимо способа разрешения уже возникших споров, переговоры играют значительную роль в предотвращении возникновения конфликтных ситуаций. На реализацию именно превентивной функции направлена такая форма переговоров, как консультации. Суть данного способа заключается в том, что государство при осуществлении действий, затрагивающих права другого государства, оповещает его об этом с целью получить одобрение и предотвратить возможную негативную реакцию. В результате оба государства осведомлены о возникновении будущей ситуации и заранее могут урегулировать все разногласия. В данном аспекте особую роль играют специальные соглашения, позволяющие детально урегулировать порядок осуществления переговоров в такой форме, как консультации и уведомления. Необходимо выделить сферу оказания взаимной юридической помощи как область, в которой активно применяются переговоры с целью осуществления обмена информацией. Ярким примером служит практика международных договоров, заключаемых США для урегулирования вопросов, касающихся антимонопольной политики. Речь идет, в частности, о Соглашении с Канадой 1995 г. (которое не является официальным, но оказывает большое влияние на взаимоотношения двух государств) о применении законодательства, регулирующего вопросы недобросовестной конкуренции <2>. Данное соглашение касается различных аспектов применения уведомлений, консультаций и осуществления сотрудничества в области антимонопольного законодательства. Оно охватывает также осуществление расследований, которые направлены на выявление существенной для государственных интересов и конфиденциальной информации на территории одного из государств, что позволяет выявлять нарушения антимонопольного законодательства и предотвратить возможный конфликт. -------------------------------- <2> Merrills J. G. International Dispute Settlement, 4th edition: Cambridge University Press, 2005. P. 4 - 5.

Кроме того, США являются страной, подписавшей многостороннее соглашение о взаимном содействии между Советом Европы и ОЭСР (Организацией экономического сотрудничества и развития) <3>, которое предусматривает практически неограниченные возможности в вопросах обмена информацией. Однако почти все страны, в настоящее время являющиеся участницами этого соглашения, заключили и отдельные налоговые соглашения с США. Также были ими подписаны соглашения об оказании взаимной юридической помощи в вопросах уголовных преступлений, известные как MLAT (mutual legal assistance in criminal matters treaties), положения которых позволяют получать налоговую информацию или поддержку в тех случаях, когда совершено налоговое преступление или же при инкриминировании такового. Наконец, ряд стран являются участниками Гаагской конвенции о сборе доказательств за границей <4>, положения которой предусматривают взаимное содействие этих стран в сборе доказательств по гражданским делам, включая гражданские налоговые разбирательства. -------------------------------- <3> Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters. Strasbourg, 24 May 2007, FCO. July 2010, Session 2010-11, Treaty Series N. 14, Cmnd 7924. <4> Convention on the Taking of Evidence Abroad in Civil or Commercial Matters. The Hague, 18.03.1970 Treaty Series 020/1977, Cmnd 6727.

В целом двусторонние договоры, заключенные США, формируются на основе сочетания взаимной заинтересованности в укреплении сотрудничества по совершенствованию применения законодательства и стремления избежать судебного спора или урегулировать его в случае отстаивания прав на применение экстерриториальной юрисдикции. Такие договоры должны обеспечивать: направление уведомления другой стороне о начале конкретного расследования и действий по применению закона, которые могут затронуть важнейшие интересы уведомляемой стороны; совместное использование информации, относящейся к проводимому каждой из сторон расследованию в пределах, допустимых национальным законодательством; координацию действий по ведению расследования, в случае если каждая из сторон ведет свое расследование по тем же самым компаниям или фактам поведения; рассмотрение важнейших интересов другой стороны с точки зрения принципов международной вежливости; ведение консультаций по урегулированию потенциальных и реальных судебных споров <5>. -------------------------------- <5> Campbell B. R. The Canada - United States antitrust notification and consultation procedure, 56 Can. Bar Rev., 1978. P. 459.

Договоры, заключенные с Европейским сообществом и Канадой, также обеспечивают выполнение правил "позитивной вежливости", т. е. рассмотрения одной страной запроса другой страны с учетом взаимной благожелательности, чтобы далее продвигать или инициировать процедуру судебного разбирательства по антимонопольному делу в отношении фактов поведения, которое наносит вред интересам страны, направившей запрос. Например, если картель европейских производителей затрагивает интересы не только европейских потребителей, но и потребителей США, то полномочные агентства США, применяя принцип позитивной вежливости, могут обратиться к ЕС с просьбой провести расследование и предпринять необходимые действия в отношении такого поведения картеля. Также применение принципа позитивной вежливости возможно, если, например, группа канадских компаний поделила внутренний рынок только для своего участия, исключив тем самым другие конкурентоспособные компании, например компании США, которые могут осуществлять экспорт своих товаров. При рассмотрении каждого случая местное агентство по конкуренции имеет возможности для проведения расследования в отношении такого поведения группы компаний и для наложения соответствующих санкций. Позитивная вежливость не только повышает эффективность применения закона, но и помогает избежать судебных споров, которые в противном случае могут возникнуть при применении юрисдикции других сторон и стандартов судебного разбирательства других стран. Двусторонние договоры способны эффективно реализовывать свои цели, облегчая взаимные контакты и обеспечивая сотрудничество, что в целом повышает эффективность усилий, применяемых агентствами США по антимонопольной политике. В результате этого в настоящее время многие сделки по слиянию компаний незамедлительно изучаются и Соединенными Штатами, и ЕС, и Канадой. Специалисты по применению антимонопольного законодательства тесно сотрудничают во время своих расследований по таким операциям, но всегда в рамках ограничений, налагаемых местным законодательством, которое защищает право своих компаний на конфиденциальную информацию. Такое сотрудничество не только повышает качество анализируемой информации, но и дает агентствам право координировать все необходимые средства судебной защиты. При этом консультации необходимо отличать от иных способов, используемых при проведении переговоров, а именно: уведомления (notification) и получения предварительного согласия (obtaining of prior consent). Например, если государство А намеревается оповестить государство Б о будущих действиях, которые затронут интересы данного государства, то уведомления в данном случае будет явно недостаточно для государства Б, т. к. оно будет иметь намерение более детально обсудить предстоящие события. Следовательно, необходимо именно получение согласия государства Б. При таких обстоятельствах оно сможет выразить возражения по поводу указанных действий. Тем не менее не во всех случаях государство Б будет обладать правом вето в отношении действий государства А, т. к. реализация подобного права носит исключительный характер и связана с правом осуществления совместной юрисдикции над чем-либо. В остальных случаях право вето может нарушить суверенитет другого государства. Зачастую вопрос о необходимости проведения переговоров различными способами возникает при реализации обязательств государств по предотвращению трансграничного ущерба. Государство происхождения, как правило, обязано проводить оценку возможных трансграничных последствий планируемой деятельности. Однако далеко не всегда возможно предварительно оценить, будет ли такая деятельность нарушать права иных государств, в частности, вызовет ли она неприемлемый уровень ущерба. Ведь заинтересованные государства могут иметь очень различающиеся мнения о таких последствиях и/или затронутых правах. В таких случаях, если нет оснований говорить о явном нарушении прав третьих государств, требование получения согласия потенциально затронутого государства не согласуется с исключительным суверенитетом государства в пределах его национальной юрисдикции. Так, в деле озера Лану (Франция против Испании, 1956 г.) арбитражный суд указал, что в случаях, когда оценка не проведена, окончательное решение остается за государством происхождения, которое и будет нести ответственность за такое решение. В том же деле арбитраж утверждает, что международное право устанавливает ограничение свободы государства происхождения допускать осуществление деятельности в пределах его национальной юрисдикции, даже если права иных государств не затрагиваются. По мнению арбитров, недостаточно только уважать права других государств, необходимо также принимать во внимание их интересы. Государство происхождения обязано добросовестно рассмотреть и обдумать все затрагиваемые интересы. Из решения по указанному делу вытекает, что добросовестный баланс интересов требует соблюдения специальных процессуальных обязательств. Однако такой акцент не изменяет ключевого положения, заключающегося в том, что оценка и обдумывание интересов производится государством происхождения. Иначе третьи государства могли бы парализовать осуществление суверенитета государства происхождения. Последующая оценка поведения государства может показать, добросовестно ли оно действовало при взвешивании противоположных интересов. Очевидно, что добросовестность может быть не подлежащей сомнению, если потенциально затронутые государства имели возможность озвучить свои мнения о предстоящей деятельности. Соблюдение процессуальных обязанностей, таким образом, становится важным фактором в оценке добросовестности действий государства происхождения, в соблюдении им должной осмотрительности. С точки зрения сферы применения мирных средств разрешения споров важно учитывать, что консультации как ADR легче использовать в сфере законодательной деятельности государства, нежели исполнительной, которая, как правило, имеет менее жесткую структуру и более централизованный характер. Вместе с тем реализация законодательных актов на практике очень часто затрагивает права и существенные интересы других государств (соседних, например), поэтому в данной области также необходимо разрабатывать четкую и эффективную систему норм, касающихся проведения переговоров в различных их формах. И здесь явным преимуществом обладают государства, имеющие единообразный подход к урегулированию разногласий друг с другом в таких существенных вопросах, как защита окружающей среды и международная торговля. Это позволяет значительно сэкономить важнейший ресурс - время, затраты на который сокращаются при наличии отлаженной системы сотрудничества. Кроме консультаций следует особо отметить еще один подход к урегулированию разногласий в сфере осуществления государством законотворческой деятельности - предоставление права другому государству участвовать в реализации данной деятельности. Возможность предоставления такого права зависит от специфики внутреннего законодательства и, конечно, от отношений между государствами. Пример сотрудничества США и Канады демонстрирует применение указанного способа на практике: импортеры газа из США выступали перед Национальной службой энергетики Канады, а должностные лица Канады участвовали в заседании комитетов Конгресса. Итак, на основании проведенного нами анализа можно сделать вывод о существовании различных способов осуществления переговоров. Полагаем, что наиболее эффективно данный способ альтернативного урегулирования споров может применяться при наличии специальных соглашений между государствами о сотрудничестве в определенных областях. Поскольку в настоящее время примеры заключения подобных соглашений встречаются достаточно редко, очевидным становится то, что государства неохотно допускают вмешательство в их внутренние дела. Тем не менее, тенденции глобализации во всех ее проявлениях и концепция общего наследия человечества неизбежно ведут к сближению государств и необходимости согласования своих действий, тем более если они могут затронуть чужие интересы. Что касается процедуры осуществления, то переговоры обычно проводятся через дипломатические каналы, т. е. через соответствующие представительства на территории другого государства. В отдельных случаях переговоры осуществляются через уполномоченные органы, например министерства или департаменты, ответственные за реализацию определенных направлений деятельности. В некоторых случаях возможна передача спора в вышестоящие органы, если уполномоченный орган им подотчетен. В результате анализа одного из положений соглашения в деле озера Лану установлено, что при недостижении необходимых договоренностей уполномоченными органами спор для проведения дальнейших переговоров должен быть передан правительствам государств. Как видим, сам переговорный процесс может осуществляться в несколько этапов и задействовать государственные органы нескольких уровней. Иная ситуация возникает при проведении переговоров, направленных на урегулирование разногласий, периодически возникающих или требующих продолжительного контроля. В таких случаях целесообразно создавать специализированные комиссии. Например, государства, граничащие друг с другом, создают подобные комиссии для решения вопросов, касающихся делимитации государственных границ. Смешанные комиссии, как правило, состоят из равного количества представителей государств. Целью их создания может быть как определенная проблема, требующая оперативного разрешения, так и неопределенный круг вопросов, связанных с периодически возникающими разногласиями. Примером комиссии второго типа является Канадо-Американская Международная объединенная комиссия, деятельность которой с момента создания (1909 г.) характеризуется широким кругом вопросов, таких как развитие промышленности, загрязнение окружающей среды, а также вопросами, связанными с пограничными водами <6>. -------------------------------- <6> Cohen M. The regime of boundary waters - The Canadian-United States experience, 1975, 146 Hague Recueil des Cours. P. 219.

Анализ дела озера Лану позволяет выявить функции, которыми наделяются временные комиссии, т. е. относящиеся к первому типу, упомянутому выше. После того как спор был рассмотрен Международной комиссией по Пиренеям, он был передан Французско-Испанской Комиссии инженеров для изучения технических аспектов спора. Когда данная Комиссия не смогла прийти к единому мнению, Франция и Испания создали специальную смешанную комиссию для разработки предложений по использованию озера Лану. И только после того как эта комиссия также не смогла разрешить имевшиеся разногласия, спор был передан на рассмотрение в арбитраж <7>. -------------------------------- <7> Lake Lanoux Arbitration (France v. Spain), 1957, 24 ILR. P. 101.

Если переговоры посредством указанных механизмов оказываются непродуктивными, то организуются саммиты на уровне глав государств. Основное преимущество саммитов на уровне глав государств состоит в том, что они способны значительно ускорить процесс принятия самого решения. Кроме того, подобные саммиты способны значительно повысить рейтинг политиков и государственных лидеров, чему способствует их широкое освещение в средствах массовой информации. Однако именно поэтому зачастую переговоры на уровне глав государств и не могут быть продуктивными. Существует мнение, что подобные встречи должны обязательно заканчиваться подписанием очередного соглашения, но на практике это не всегда осуществимо. Поэтому в некоторых случаях целесообразно не освещать в СМИ дискуссии в саммитах, проводимых на высшем уровне. Следует также принять во внимание то, что публичные дебаты почти всегда перерастают в ожесточенное и неконструктивное противостояние, направленное на выявление слабых мест противника и напоминающее скорее шоу, нежели реальные попытки урегулировать разногласие. В настоящее время проведение подобных саммитов носит исключительный характер, тогда как для эффективного и быстрого разрешения разногласий необходимо рассматривать их в качестве обычного средства проведения переговоров. Помимо вышеперечисленных способов существуют также переговоры, проводимые в рамках международных организаций, которые имеют тот же статус и те же правовые последствия, что и переговоры через официальные дипломатические каналы. То есть после данных переговоров в случае неурегулирования разногласий спор может быть передан в арбитраж. Подтверждением этому служат дела по Юго-Западной Африке (1962): одним из основных предварительных возражений Южной Африки было то, что спор не может быть передан в Международный суд ООН, т. к. не было представлено доказательств невозможности его разрешения посредством переговоров. Суд не принял данные аргументы, обосновав это тем, что в рамках ООН проводилась серия переговоров, в которых Южная Африка и заявители (Эфиопия и Либерия) принимали участие. Следовательно, в данном деле переговоры действительно имели место (независимо от того, что они проходили в рамках ООН), но, поскольку сторонам спора к консенсусу прийти не удалось, дело было направлено на судебное разбирательство. Тем не менее в своем объединенном особом мнении судьи Спендер и Фидзморис указали, что обсуждения в рамках ООН не могут считаться переговорами в связи с тем, что они не были направлены на разрешение именно этого спора и касались только урегулирования разногласий между Генеральной Ассамблеей и Южной Африкой. По их мнению, переговоры в рамках международной организации, касающиеся, например, отказа в исполнении резолюций Генеральной Ассамблеи или в принятии мер, предусмотренных резолюциями, никогда не могут заменять прямые переговоры между государствами. Следовательно, вывод о том, что данный спор не мог быть разрешен путем проведения переговоров, безоснователен <8>. -------------------------------- <8> South West Africa, Preliminary Objections, Judgment, ICJ Rep., 1962. P. 319.

Аналогичное мнение в деле Северного Камеруна выразил судья Фидзморис, которым четко были разделены понятия "обсуждения" и "переговоры". Обсуждения, по мнению судьи, могут проводиться в рамках международных организаций, когда государства в присутствии других членов данной организации и с учетом ее мнения обсуждают конкретный вопрос. В такой ситуации стороны спора лишены возможности напрямую и без постороннего вмешательства урегулировать разногласие. Следовательно, альтернативный способ, а именно переговоры, в данном случае не может считаться исчерпанным и безрезультатным. Тогда как прямые переговоры могут привести к иному результату и примирить стороны. Таким образом, можно выделить несколько точек зрения на правовые последствия переговоров в рамках международных организаций. Тем не менее, как показала практика, Международный суд ООН склоняется больше к признанию данных переговоров в качестве официальных и приравниванию их к переговорам, проводимым через дипломатические каналы. Выбор надлежащей процедуры проведения переговоров, безусловно, играет очень важную роль, но еще более существенным представляется осознание целесообразности проведения именно переговоров как альтернативного способа урегулирования споров. Дело в том, что не каждое разногласие может быть урегулировано посредством переговоров. Целесообразность использования определенного способа разрешения споров зависит во многом от намерений сторон. Если сохранение соглашения в силе и дальнейшее поддержание дружественных взаимоотношений более значимо, нежели потенциальные убытки от расторжения или изменения соглашения, то стороны будут явно заинтересованы в проведении переговоров. Очень часто суть спора сводится к тому, что одна из сторон получает выгоду за счет убытков другой стороны. В подобных ситуациях необходимо предоставление компенсации государству, находящемуся в явно невыгодном положении. Например, целесообразным является предоставление такому государству права определять такие аспекты, как место и время переговоров, чтобы по формальному признаку сторона ощущала собственную значимость. Более радикальным решением проблемы может быть объединение нескольких споров для уравновешивания возможных выгоды и потерь. Данное комплексное урегулирование (package deals) <9> часто встречается в многосторонних переговорах, таких как Третья Конференция ООН по международному морскому праву, в которой приняло участие значительное число государств. -------------------------------- <9> Caminos H. and Molitor M. R. Progressive development of international law and the package deal, 79 AJIL, 1985. P. 871.

Особое внимание государствам следует уделять процедуре проведения переговоров, к которым общественность проявляет особый интерес. Очень важно в таких случаях минимизировать влияние общественности на ход переговоров, т. к. те или иные решения другой стороны могут быть обусловлены либо желанием произвести благоприятное впечатление, либо давлением со стороны влиятельных групп. Процесс проведения переговоров должен быть основан на том же принципе, что и судебное разбирательство, а именно на невозможности вмешательства и оказания давления на лицо, принимающее решение. Только после завершения заключительной стадии переговоров, когда стороны уже согласовали все существенные условия, возможным становится публичное обсуждение данных переговоров. К сожалению, на практике не всегда возможно изолированно проводить переговоры, тем более что зачастую государства преследуют разные цели, которые могут достигаться в т. ч. за счет СМИ и обширного обсуждения возникших проблем и разногласий. В заключение необходимо особо отметить, что переговоры являются мощным самостоятельным средством разрешения споров, хотя по общему правилу при невозможности достичь консенсуса спор передается в суд для дальнейшего рассмотрения. Вместе с тем важно учитывать, что, во-первых, перед началом разбирательства суд устанавливает, действительно ли исчерпана возможность разрешения спора при помощи переговоров. Осуществляется данная процедура посредством в т. ч. анализа положений международного договора, сторонами которого являются спорящие государства. При этом суд устанавливает реальные намерения сторон, исходя из текста соглашения, а именно носят ли переговоры приоритетный характер по сравнению с иными способами разрешения споров. При этом сторона, не заинтересованная в разрешении разногласия посредством переговоров, попытается убедить суд в том, что препятствий для осуществления его юрисдикции не имеется, другая же сторона, наоборот, будет добиваться проведения дополнительных переговоров. Следовательно, суд имеет возможность отказать в рассмотрении спора по причине возможности его разрешения во время проведения переговоров. В этой связи возникает вопрос, не приведет ли это к затягиванию конфликтной ситуации. Одним из возможных способов избежать подобных сложностей является установление срока проведения переговоров, по истечении которого в случае невозможности урегулирования спора стороны обращаются в суд либо используют другой ADR. В любом случае, даже если условия международного договора не обязывают государства использовать переговоры как приоритетный способ разрешения споров, обмен информацией по дипломатическим каналам все равно необходим, т. к. осуществление международного сотрудничества предполагает поддержание дружественных отношений с другими государствами. Кроме того, проведение переговоров необходимо еще и для облегчения дальнейшего рассмотрения спора в суде. Данный ADR призван конкретизировать и детализировать разногласие, а также выявить и четко обозначить позиции и требования сторон. Таким образом, проведенный анализ показал, что переговоры являются одним из наиболее значимых альтернативных способов разрешения споров. По сравнению с медиацией и посредничеством данный способ осуществляется напрямую, без участия третьего лица, а значит, не требует дополнительных договоренностей и не порождает организационных сложностей. Реализация превентивной функции переговоров позволяет избежать возникновения конфликтной ситуации и поддерживать дружественные отношения с другими странами, чьи интересы могут быть затронуты деятельностью государства. В целом проведение переговоров оказывается результативным и конструктивным только в случае совпадения целей и намерений государств. В противном случае указанный способ разрешения споров может иметь даже негативные последствия и обострять имеющиеся противоречия. При этом четко выстроенная схема и выверенная процедура проведения самих переговоров способны обеспечить эффективное урегулирование конфликтной ситуации и оказать решающее влияние на дальнейшее рассмотрение спора судом.

Название документа