Институционализация муниципальной службы

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ <*>

Д. Л. АГРАНАТ, М. В. ЛИХАЧЕВ

Агранат Дмитрий Львович, НОУ ВПО "Московский гуманитарный университет", доктор социологических наук.

Лихачев Михаил Васильевич, ФГБОУ ВПО "Рязанский государственный университет имени С. А. Есенина", кандидат социологических наук.

В статье с точки зрения норм международного права определяется связь между понятиями муниципальной службы и социальным институтом, анализируется процесс институционализации муниципальной службы.

Ключевые слова: социальный институт, муниципальная служба, Хартия местного самоуправления, органы местного самоуправления, институционализация.

The article from the viewpoint of norms of international law determines connection between the concepts of municipal service and social institute; analyses the process of institualization of municipal service.

Key words: social institute, municipal service, Charter of Local Self-government, agencies of local self-government, institualization.

Смена политической системы, переход к рыночным отношениям в экономике привели к формированию в нашей стране новых социальных институтов, одним из которых является муниципальная служба. Определений и формулировок социального института в современной социологии можно набрать несколько десятков, но, на наш взгляд, наиболее лаконичное, четкое и всеобъемлющее определение социального института, его признаков и функций, а также процесса институционализации дает С. С. Фролов. По его мнению, социальные институты появляются в обществе как крупные непланируемые продукты социальной жизни. Люди в социальных группах пытаются реализовать свои потребности сообща и ищут для этого различные способы. В ходе общественной практики они находят некоторые приемлемые образцы, шаблоны поведения, которые через повторения и оценку превращаются в стандартизированные обычаи и привычки. Спустя некоторое время эти шаблоны и образцы поведения поддерживаются общественным мнением, принимаются и узакониваются. На этой основе разрабатывается система санкций. Время от времени члены общества или социальной группы могут собирать, систематизировать и давать легальное подтверждение этим практическим навыкам и образцам, в результате чего институты изменяются и развиваются. Исходя из этого "институционализация представляет собой процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности" <1>. -------------------------------- <1> Фролов С. С. Основы социологии: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 1997. С. 146.

Приступая к анализу муниципальной службы как социального института, процесса ее институционализации, необходимо отметить, что до середины 90-х гг. прошлого века в нашей стране понятия "муниципальная служба" не существовало. Функции муниципальных органов власти выполняли местные Советы народных депутатов и исполнительные органы при них. 15 октября 1985 г. в Страсбурге была открыта к подписанию Европейская хартия местного самоуправления, в которой говорилось, что государства - члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию, считают, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами - членами Совета Европы, и полагают, что это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне. Создатели Хартии убеждены, что наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти. Авторы Хартии утверждают, что это предполагает наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов. Государства - члены Совета Европы, подписавшие Хартию, определили конституционную и законодательную основу местного самоуправления и договорились, что "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства" <2>. -------------------------------- <2> Европейская Хартия местного самоуправления. Ст. 2. Конституционная и законодательная основа местного самоуправления.

В п. 1 ст. 3 Хартии была раскрыта категория местного самоуправления, под которым понимается "право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения" <3>. -------------------------------- <3> Там же. Ст. 3. Понятие местного самоуправления. П. 1.

Следует отметить, что в Хартии на международном уровне определялись принципы, цели и задачи органов местного самоуправления - будущих муниципалитетов как низовых органов местной власти, характерной для демократического общества, но в ней ни одного слова не было сказано о муниципальной службе. В трех статьях Хартии имелось упоминание о людях, связанных с работой в муниципальных органах власти. Так, в п. 2 ст. 3 Хартии говорилось, что местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону. Статья 6 Хартии говорит, что условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе. Седьмая статья Хартии определяет, что условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. С этого времени, по мнению автора, в нашей стране начинается институционализация муниципальной службы в социальный институт. "Институционализация - это замена спонтанного и экспериментального поведения на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется" <4>. -------------------------------- <4> Фролов С. С. Указ. соч. С. 146.

Символично, что в этом же 1985 г. руководителем КПСС был избран М. С. Горбачев, который определил курс развития страны на "перестройку". Под этим лозунгом подразумевалась прежде всего смена экстенсивного пути развития экономики на интенсивный. Об изменении политической организации общества в нашей стране речь еще не шла. И только 9 апреля 1990 г. в СССР был принят Закон N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который определил, что местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа и призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Закон определил общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе ССР. В законе давалось понятие местного (территориального) самоуправления в СССР как "самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы" <5>. -------------------------------- <5> Закон СССР N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Раздел I. Понятие, система и принципы местного самоуправления. Ст. 1.

Законом определялось, что система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии <6>. -------------------------------- <6> Там же. Ст. 2. Система местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе). С учетом местных условий и национальных особенностей союзные и автономные республики определяют и другие уровни местного самоуправления. Сельские населенные пункты, поселки, города в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации. Органы местного самоуправления функционируют в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами, общественными организациями и движениями, создают условия для реализации каждым гражданином СССР конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами. Основным звеном в системе местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность всей системы местного самоуправления <7>. -------------------------------- <7> Там же. Ст. 3. Местные Советы народных депутатов - основное звено системы местного самоуправления.

После распада СССР и провозглашения независимости Российской Федерации в 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, в которой глава 8 посвящена местному самоуправлению. Термин "муниципальная служба" в тексте Основного Закона отсутствует, но упоминается понятие "государственная служба". На основании Конституции Российской Федерации 1993 г. Государственной Думой РФ 28 августа 1995 г. принимается Федеральный закон N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливал общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ утратил силу в связи с вступлением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В общих положениях этого Закона указано, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций <8>. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ст. 1. Местное самоуправление.

Следует отметить, что в ст. 42 рассматриваемого Закона впервые упоминается термин "муниципальная служба" и говорится, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами <9>. -------------------------------- <9> Там же. Ст. 42.

Кульминацией в формировании муниципальной службы как правовой категории явилось принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", предметом регулирования которого являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, с прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих <10>. -------------------------------- <10> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Глава 1. Общие положения. Ст. 1.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) <11>. -------------------------------- <11> Там же. Ст. 2. Муниципальная служба.

Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими. Исходя из четкой идеологии, системы правил и норм, действующих в стране в области местного самоуправления и муниципальной службы, напрашивается совершенно определенный вывод, что в государстве сформировался и находится в стадии совершенствования новый социальный институт "муниципальная служба", все признаки которого стройно вписываются в определение, конкретизируемое С. С. Фроловым как: - своеобразная форма человеческой деятельности, - основанная на четко разработанной идеологии, - системе правил и норм, - а также развитом социальном контроле за их исполнением. Обобщая это понятие, С. С. Фролов определяет социальный институт как организованную систему связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные идейности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества <12>. -------------------------------- <12> Фролов С. С. Указ. соч. С. 143.

В этом определении под общественными ценностями С. С. Фролов предлагает понимать разделяемые идеи и цели, под общественными процедурами - стандартизованные образцы поведения в групповых процессах, а под системой социальных связей - сплетение ролей и статусов, посредством которых это поведение осуществляется и удерживается в определенных рамках. По мнению С. С. Фролова, любой социальный институт возникает и функционирует, выполняя ту или иную социальную потребность. Если такая потребность становится незначительной или совсем исчезает, то существование института оказывается бессмысленным, тормозящим общественную жизнь. Такой институт в силу инерции социальных связей некоторое время еще может функционировать как дань традиции, но в большинстве случаев его жизнь довольно быстро прекращается. Институциональная деятельность осуществляется людьми, организованными в группы или ассоциации, где проведено разделение на статусы и роли в соответствии с потребностями данной социальной группы или общества в целом. Институты, таким образом, поддерживают социальные структуры и порядок в обществе <13>. -------------------------------- <13> Там же. С. 145.

В заключение, отмечая, что своей практикой социальный институт муниципальной службы затрагивает практически все население страны, проживающее в муниципалитетах, можно предположить, что именно муниципальная служба приближается к категории основного социального института.

Название документа