Вопросы самоисполнимости международных договоров (на примере США, Нидерландов и России)

ВОПРОСЫ САМОИСПОЛНИМОСТИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ (НА ПРИМЕРЕ США, НИДЕРЛАНДОВ И РОССИИ)

Б. И. ОСМИНИН

Осминин Борис Иванович, ведущий научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Самоисполнимые договоры могут быть непосредственно применены во внутригосударственных отношениях. Несамоисполнимые договоры должны ожидать имплементационных мер законодательных или исполнительных органов власти. В США различие между самоисполнимыми и несамоисполнимыми договорами является судебным изобретением. Конституция Нидерландов устанавливает, что акты национального законодательства не применяются, если такое применение противоречит положениям договоров, которые являются обязательными для всех лиц. В России положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют непосредственно. Иные положения международных договоров осуществляются путем издания правовых актов.

Ключевые слова: самоисполнимые договоры, несамоисполнимые договоры, положения, являющиеся обязательными для всех лиц, и положения, не требующие внутригосударственных актов для применения, имплементационное законодательство, презумпция самоисполнимости договоров, презумпция несамоисполнимости договоров.

Issues of self-enforceability of international treaties (on the example of the USA, the Netherlands and Russia) B. I. Osminin

Self-executing treaties can be directly applied in domestic relations. Non-self-executing treaties must await implementation by the legislative or executive branches. In the USA the distinction between self-executing and non-self-executing treaties "is a judicially invented notion". The Constitution of the Netherlands establishes that acts of national legislation shall not be applicable if such application is in conflict with provisions of treaties that are binding on all persons. In Russia the provisions of officially published international treaties that do not require the domestic acts for application, shall apply directly. Other provisions of international treaties are implemented through legal acts.

Key words: self-executing treaties, non-self-executing treaties, provisions that are binding on all persons, provisions that do not require the domestic acts for application, implementing legislation, a presumption in favor of treaty self-execution, a presumption against treaty self-execution.

Принцип добросовестного выполнения международных обязательств является одним из основных принципов международного права. Он включает невозможность ссылок государств на свое внутреннее право в оправдание невыполнения принятых ими на себя международных договорных обязательств. Реализация международных договорных обязательств в национальной правовой системе может осложняться в связи с тем, что проводится различие между самоисполнимыми (self-executing) и несамоисполнимыми (non-self-executing) договорами (договорными положениями). Для реализации самоисполнимых договоров не требуется издание имплементационного законодательства, они могут быть непосредственно применены во внутригосударственных отношениях, т. е. на них могут опираться физические и юридические лица для защиты своих прав, в том числе в суде. Для осуществления несамоисполнимых договоров необходимо издание имплементационного законодательства, они не могут быть непосредственно применены во внутригосударственных отношениях, т. е. не обладают способностью устанавливать права и обязанности для субъектов внутригосударственного права и непосредственно применяться национальными судами. Признание международного договора несамоисполнимым означает, что он, хотя и вступил в силу для государства, не может и не будет выполняться до тех пор, пока не будет принято необходимое для его имплементации законодательство. Сама постановка вопроса о делении международных договоров на самоисполнимые и несамоисполнимые вызывает сомнение у ряда исследователей. В связи с этим возникает вопрос о реальности или надуманности самой проблемы самоисполнимости международных договоров. Является ли деление договорных положений на самоисполнимые и несамоисполнимые лишь предлогом для уклонения от выполнения международных договорных обязательств или такое деление отражает стремление тех, кто намерен добросовестно выполнять международные договорные обязательства, найти наиболее приемлемые пути и средства их реализации в национальной правовой системе? Может ли суд применить правило международного договора, если оно лишено четких критериев возможного или должного поведения, позволяющих применить его как норму внутригосударственного права, либо нужно ожидать имплементационного законодательства, которое адаптирует правило международного договора к особенностям правовой системы государства? С одной стороны, суд не вправе применять несамоисполнимые положения международного договора, самостоятельно "конструируя" право. С другой стороны, государство обязано обеспечить выполнение международного договора и не может ссылаться на то, что необходимое для его имплементации законодательство еще не принято. Государство должно принять имплементационное законодательство и ввести его в действие к моменту вступления международного договора в силу для государства или обеспечить непосредственное применение положений самого договора. Итак, требуется своевременно определить, являются договорные положения самоисполнимыми или они нуждаются в имплементационном законодательстве для того, чтобы была обеспечена их реализация в национальной правовой системе. Как отмечается в Кодификации права внешних сношений США, "договор обычно становится обязательным для государств-участников с момента вступления его в силу для них, независимо от того, является ли он самоисполнимым или нет. Если договор не является самоисполнимым для государства, то оно обязано незамедлительно осуществить его имплементацию, а если это не сделано, то это означает, что государство не выполнило свои договорные обязательства" <1>. -------------------------------- <1> Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States. Vol. I. § 111. Reporters' Note 5. The American Law Institute. 1987. P. 55.

Возникает вопрос: должен ли суд отказаться применять положение международного договора, ссылаясь на его несамоисполнимый характер, если применение этого положения будет означать, что суд - в нарушение принципа разделения властей - создает право, а не только применяет его, и будет ли правомерен такой отказ после вступления договора в силу для государства, означающий, что оно не выполняло и продолжает не выполнять свои договорные обязательства, нарушая основополагающий принцип международного права pacta sunt servanda? Ссылка на несамоисполнимый характер международного договора не может служить оправданием его невыполнения. Государства - участники международного договора обязаны обеспечить выполнение договорных обязательств. При этом не имеет значения, каким способом (или их сочетанием) будет достигнут результат: путем применения норм самого договора или при помощи принятого государством имплементационного законодательства. Для реализации в национальной правовой системе несамоисполнимых положений международного договора должно быть принято имплементационное законодательство, которое вводится в действие с момента вступления договора в силу для государства, должно полностью отражать его правила, которые нуждаются во внутригосударственном осуществлении, и не может быть отменено или изменено, пока договор является действующим для государства <2>. -------------------------------- <2> См.: Осминин Б. И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право. М., 2010. С. 273.

В Соединенных Штатах Америки, несмотря на то что Конституцией все международные договоры, заключенные США, провозглашаются верховным правом страны (ст. VI), а суды наделены правом решать дела, возникающие на основе договоров (ст. III), судами проводится различие между договорами, которые являются эквивалентом законодательного акта и могут действовать непосредственно, "сами по себе, без помощи законодательных положений", и договорами, которые не являются автоматически применимыми в судах, а нуждаются в имплементационном законодательстве, прежде чем они могут стать "нормой права для суда". Такое деление было впервые обосновано в 1829 г. в решении Верховного суда США по делу Foster & Elam v. Neilson <3>. В настоящее время первые рассматриваются как самоисполнимые договоры, а вторые - как несамоисполнимые договоры. Договорные положения могут быть применены судами, если они или являются самоисполнимыми, или были имплементированы законодательством. Одним из важных решений по этому вопросу является решение Верховного суда США 1888 г. по делу Whitney v. Robertson, в котором было признано, что "согласно Конституции США договор и статут находятся на одном уровне, и в случае противоречия между ними преимущество имеет более поздний из них, при условии, что положение договора по данному вопросу является самоисполнимым" <4>. -------------------------------- <3> Foster & Elam v. Neilson, 27 U. S. 253 (1829). <4> Whitney v. Robertson, 124 U. S. 190 (1888).

По мнению многих американских исследователей, решение по делу Foster находится в определенном противоречии с клаузулой о верховенстве Конституции США. Поэтому считается, что это решение должно толковаться ограничительно, имея в виду презумпцию в пользу самоисполнимости договоров. Судебная практика после решения по делу Foster вплоть до решения Верховного суда США по делу Medellin v. Texas (2008 г.) в целом соответствовала такому подходу <5>. -------------------------------- <5> Treaties in US Domestic Law: Medellin v. Texas in Context. Talk delivered by Lucy Reed on August 7, 2008. P. 4. URL: http://www. asil. org/files/lucy-malasia. pdf.

В 2004 г. Международный суд в деле Avena <6> постановил, что США обязаны обеспечить пересмотр приговоров, вынесенных 51 мексиканскому гражданину судами штатов, поскольку США не выполнили требование ст. 36 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. и своевременно не сообщили им о правах, предусмотренных данной статьей (уведомление консульского учреждения представляемого государства об аресте, заключении в тюрьму, взятии под стражу или ином задержании гражданина этого государства, если гражданин этого потребует). Ж. Э. Меделлин был одним из таких граждан. Он был приговорен судом штата Техас к смертной казни за убийство. -------------------------------- <6> Avena and other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America). Judgment of 31 March 2004. I. C. J. Reports 2004.

В 2005 г. Президент США издал меморандум для министра юстиции, в котором, ссылаясь на участие США в Венской конвенции о консульских сношениях и Факультативном протоколе об обязательном разрешении споров 1963 г. (предусматривает обязательную юрисдикцию Международного суда по спорам о толковании или применении Венской конвенции), принял решение об исполнении США своих международных обязательств в соответствии с решением Международного суда по делу Avena посредством приведения в действие судами штатов этого решения <7>. -------------------------------- <7> URL: http://www. brownwelsh. com/Archive/2005-03-10_Avena_compliance. pdf.

Верховным судом США 25 марта 2008 г. было принято решение по делу Medellin v. Texas <8>, в котором Верховный суд признал, что решение Международного суда по делу Avena (вытекающее из договоров, посредством которых США передали Международному суду юрисдикцию в отношении споров по Венской конвенции о консульских сношениях) составляет международно-правовое обязательство США. Однако "не все международно-правовые обязательства автоматически представляют собой обязательное федеральное право, применимое в судах Соединенных Штатов" <9>. -------------------------------- <8> Medellin v. Texas. 552 U. S. 491 (2008). <9> Ibid. P. 8.

Верховный суд США провел разграничение между действием во внутригосударственном праве двух категорий договоров: тех, которые являются самоисполнимыми, и тех, которые являются несамоисполнимыми. Верховный суд определил самоисполнимые договоры как имеющие автоматическое внутригосударственное действие в качестве федерального права. Что касается несамоисполнимых договоров, то они определены как договоры, сами по себе не составляющие применимое во внутригосударственных отношениях федеральное право. Имеет ли такой договор внутригосударственное действие, зависит от имплементационного законодательства, принимаемого Конгрессом <10>. Хотя договоры "могут представлять собой международные обязательства... они не являются внутригосударственным правом до тех пор, пока Конгресс не издаст имплементационные статуты или в самом договоре не будет выражено намерение, что он является самоисполнимым и ратифицирован на этих условиях" <11>. -------------------------------- <10> Medellin v. Texas. P. 9. Note 2. <11> Ibid. P. 8 - 9.

Верховный суд постановил, что решение Международного суда по делу Avena автоматически не является обязательным внутригосударственным правом, поскольку ни один из рассматриваемых в деле Medellin v. Texas международных договоров (Факультативный протокол об обязательном разрешении споров, ст. 94 Устава ООН и Статут Международного суда) не создает обязательное федеральное право при отсутствии имплементационного законодательства, а такое законодательство не издано <12>. Следовательно, Верховный суд и Президент США не имеют полномочий для выполнения международного обязательства, предусматривающего соблюдение решения Международного суда по делу Avena, так как договоры, на которых основано это обязательство, не являются самоисполнимыми и при отсутствии имплементационного федерального законодательства не могут быть применены федеральными судами в отношении штата Техас. -------------------------------- <12> Ibid. P. 10.

Верховный суд пришел к выводу, что положение ст. I Факультативного протокола об обязательном разрешении споров <13>, предусматривающее, что споры по толкованию или применению Венской конвенции о консульских сношениях подлежат обязательной юрисдикции Международного суда и могут передаваться в этот Суд по заявлению любой стороны в споре, являющейся участницей Протокола, представляет собой лишь передачу Международному суду юрисдикции по рассмотрению споров. При этом в Протоколе ничего не говорится о действии решений Международного суда и он прямо не обязывает стороны в споре выполнять его решения. -------------------------------- <13> США вышли из Факультативного протокола об обязательном разрешении споров, направив 7 марта 2005 г. Генеральному секретарю ООН уведомление, в котором сообщалось, что Соединенные Штаты Америки более не признают юрисдикцию Международного суда, предусмотренную Факультативным протоколом. URL: http://treatiesun. org/pages/ViewDetails. aspx? src.

В пункте 1 ст. 94 Устава ООН предусмотрено, что каждый член ООН обязуется выполнить решение Международного суда по тому делу, в котором он является стороной. Верховный суд сослался на мнение органов исполнительной власти США в одном из предыдущих дел, которые полагают, что формулировка "обязуется выполнить" ("undertakes to comply") не является признанием того, что решение Международного суда имеет непосредственное правовое действие в судах государств - членов ООН, а скорее означает обязательство со стороны членов ООН предпринять будущее действие через свои политические ветви власти с целью выполнить решение Международного суда. Верховный суд расценил ст. 94 Устава ООН как не являющуюся "директивой внутригосударственным судам". Эта статья не предусматривает, как отмечается в решении Верховного суда, что США "должны подчиняться" ("shall" or "must" comply) решениям Международного суда. Нет указаний и о том, что Сенат, давая согласие на ратификацию Устава ООН, намеревался придать решениям Международного суда непосредственное правовое действие во внутригосударственных судах. Вместо этого п. 1 ст. 94 содержит лишь призыв к правительствам предпринять определенное действие <14>. -------------------------------- <14> Medellin v. Texas. P. 12.

Такое прочтение подтверждается, как считает Верховный суд, п. 2 ст. 94 Устава ООН, который предусматривает дипломатическое, а не судебное средство против несоблюдения обязательства, возложенного на сторону решением Международного суда: обращение потерпевшей стороны в Совет Безопасности ООН, который может дать рекомендации или настаивать на принятии мер для приведения решения в исполнение. Такой подход сам по себе свидетельствует о том, что решения Международного суда и не были предназначены для того, чтобы быть применимыми во внутригосударственных судах <15>. -------------------------------- <15> Ibid. P. 13.

Как считает Верховный суд, Статут Международного суда представляет собой еще одно свидетельство, что решение последнего по делу Avena автоматически не составляет федеральное право, применимое в судах США, так как Ж. Э. Меделлин, физическое лицо, никак не может быть стороной в деле, рассматриваемом Международным судом <16>. -------------------------------- <16> Ibid. P. 15 - 16.

Оценивая, является ли договор самоисполнимым, Верховный суд прежде всего рассматривал текст договора, с тем чтобы определить, отражают ли его условия решение Президента, под руководством которого проводились переговоры, и Сената, дававшего согласие на его ратификацию, придать договору внутригосударственное действие <17>. -------------------------------- <17> См.: Garcia M. Can the President Compel Domestic Enforcement of an International Tribunal's Judgment? // Congressional Research Service Report for Congress. April 10. 2008. P. 4, 5.

Решение по делу Medellin v. Texas оставляет неясным вопрос о том, являются ли несамоисполнимые договоры только неприменимыми судами, или они вообще не обладают статусом во внутреннем праве США. "Узкое" толкование решения по делу Medellin v. Texas, предполагающее, что несамоисполнимые договоры являются лишь неприменимыми судами, представляется профессору К. Брэдли предпочтительным, так как его легче согласовать с клаузулой о верховенстве <18>. По мнению Л. Рид, Верховный суд США придерживается позиции, что несамоисполнимые договоры вообще не являются внутренним правом США: "Такую позицию очень трудно согласовать с клаузулой о верховенстве, предусматривающей, что все договоры являются верховным правом страны. Если несамоисполнимые договоры не являются верховным правом страны и действует презумпция против самоисполнимости, то лишь немногие договоры будут являться верховным правом страны" <19>. -------------------------------- <18> См.: Bradley C. Intent, Presumptions, and Non-Self-Executing Treaties // The American Journal of International Law. 2008. Vol. 102. P. 541. <19> Treaties in US Domestic Law: Medellin v. Texas in Context. P. 16.

Решение по делу Medellin v. Texas не дает ясных указаний о том, должны суды руководствоваться презумпцией самоисполнимости договоров, презумпцией несамоисполнимости договоров либо вообще не должны использовать какую-либо презумпцию при рассмотрении договоров <20>. В этом решении отвергается презумпция в пользу самоисполнимости договоров. Однако, по мнению К. Брэдли, было бы неправильно считать, что Верховный суд поддерживает презумпцию против самоисполнимости договоров <21>. Л. Рид считает, что решение Верховного суда сместило основную презумпцию с той, которая оказывает предпочтение самоисполнимости договоров, к той, которая оказывает предпочтение несамоисполнимости договоров <22>. -------------------------------- <20> См.: McLaurin L. Medellin v. Texas and the Doctrine of Non-Self-Executing Treaties // Michigan International Lawyer. 2008. Vol. XX. P. 4. <21> См.: Bradley C. Op. cit. P. 546. <22> Treaties in US Domestic Law: Medellin v. Texas in Context. P. 12.

В целом отмечается, что решение Верховного суда по делу Medellin v. Texas больше поставило вопросов, чем дало ответов в том, что касается системы имплементации международных договоров в США. В резолюции, предусматривающие совет и согласие Сената на ратификацию договоров, нередко включаются заявления относительно несамоисполнимого характера договоров или их отдельных положений. Такие заявления могут содержаться и в ратификационных грамотах <23>. -------------------------------- <23> См.: Vazquez C. Treaties as Law of the Land: The Supremacy Clause and the Judicial Enforcement of Treaties // Harvard Law Review. 2008. Vol. 122. P. 669.

При передаче договоров в Сенат с целью получения совета и согласия на ратификацию Президент может указать, что договор является самоисполнимым и не будет требовать принятия нового законодательства. Подобное положение может содержаться и в письме Государственного департамента при представлении предложения Президенту. Встречаются примеры включения положения о самоисполнимом характере договора непосредственно в его текст. Так, в преамбуле Договора между Правительством США и Правительством Австралии о сотрудничестве в торговле продукцией военного назначения от 5 сентября 2007 г. предусмотрено, что его положения являются самоисполнимыми в США. После решения Верховного суда США по делу Medellin v. Texas, в котором подчеркивалась полезность "ясного" заявления относительно самоисполнимого характера договорных положений, сенатский комитет по иностранным делам, стремясь развеять неопределенность в отношении характера договоров, стал включать в доклады об их рассмотрении понимание того, каким образом договор должен выполняться, включая вопрос о том, является ли он самоисполнимым. В резолюции Сената, предусматривающие совет и согласие на ратификацию договоров Президентом, комитет предлагает включать заявления, отражающие понимание того, в какой степени договор является самоисполнимым. Так, например, в резолюции, предусматривающие совет и согласие Сената на ратификацию договоров об экстрадиции между США и Европейским союзом, а также между США и каждым государством - членом ЕС, комитетом по иностранным делам было предложено включить заявления о том, что эти договоры являются самоисполнимыми <24>. -------------------------------- <24> См.: Contemporary Practice of the United States Relating to International Law / Ed. by J. R. Crook // American Journal of International Law. 2010. No. 1. P. 100 - 101.

В докладе (сентябрь 2008 г.), подготовленном после принятия Верховным судом США решения по делу Medellin v. Texas, комитет по иностранным делам Сената отметил, что он считает принципиально важным, чтобы США соблюдали принятые договорные обязательства. В соответствии с Конституцией США все договоры, как самоисполнимые, так и несамоисполнимые, являются верховным правом страны, и Президент обязан заботиться о том, чтобы они добросовестно исполнялись. В целом комитет не рекомендует Сенату давать совет и согласие на заключение договора до тех пор, пока нет уверенности в том, что США смогут его выполнить путем принятия имплементационного законодательства либо непосредственного применения в правовой системе США. По мнению комитета, в каждом конкретном случае должна существовать презумпция против заключения о том, что США недостаточно полномочий в национальном праве для выполнения обязательств, принятых по договорам, получившим совет и согласие Сената <25>. -------------------------------- <25> См.: Extradition Treaties with the European Union. Report. Senate Exec. Rept. 110 - 12. Sept. 11. 2008. P. 10.

Конституция Королевства Нидерландов содержит указание на договорные положения, которые являются обязательными для всех лиц ("binding on all persons"). Такая формулировка рассматривается как признак того, что Конституцией воспринята концепция деления международных договоров на самоисполнимые и несамоисполнимые <26>. -------------------------------- <26> См.: Fleuren J. The Application of Public International Law by Dutch Courts // Netherlands International Law Review. 2010. Vol. LVII. P. 248.

В статье 93 Конституции Нидерландов устанавливается, что положения международных договоров, которые по своему содержанию могут быть обязательными для всех лиц, подлежат применению только после их официального опубликования. Нидерланды могут стать участником международного договора, который находится в противоречии с Конституцией, при условии, что такой договор одобрен обеими палатами парламента большинством в две трети голосов. Согласно ст. 94 Конституции Нидерландов действующие акты национального законодательства, включая Конституцию, акты парламента и подзаконные акты, не применяются, если они противоречат положениям международных договоров, которые являются обязательными для всех лиц независимо от того, вступил ли акт национального законодательства в силу до или после вступления в силу и опубликования международного договора. Является ли положение международного договора обязательным для всех лиц, определяется судами. Мнение правительства по этому вопросу может быть принято во внимание, однако не является решающим. Хотя суды нередко и выносили решения по вопросу, является ли то или иное договорное положение самоисполнимым, однако далеко не всегда устанавливали ясные критерии этого. Значимое в этом смысле Постановление было вынесено Верховным судом Нидерландов 30 мая 1986 г. относительно права на забастовку, как оно определено в п. 4 ст. 6 Европейской социальной хартии. При представлении Хартии в парламент на одобрение правительство указывало, что она не может быть использована индивидами для защиты своих прав в национальных судах, так как договаривающиеся стороны не имели намерения придавать ее положениям прямое действие. Хотя Верховный суд в ряде постановлений придавал существенное значение предполагаемому намерению сторон в определении того, являются ли договорные положения самоисполнимыми или нет, в данном случае он отверг этот критерий, постановив, что положения п. 4 ст. 6 Хартии являются самоисполнимыми и профсоюзы могут опираться на эти положения для подтверждения законности забастовок и других коллективных акций. "Намеревались или нет договаривающиеся стороны придать ст. 6(4) Европейской социальной хартии прямое действие - не имеет существенного значения, поскольку ни из текста, ни из подготовительных материалов невозможно вывести, что такое действие исключается. В этих условиях по праву Нидерландов только содержание положения является решающим: оно либо обязывает нидерландского законодателя издать нормы национального права определенного содержания или с определенной целью, либо это положение по своей природе является таким, что может быть непосредственно применено в национальном правопорядке" <27>. -------------------------------- <27> Цит. по: Alkema E. A. International Law in Domestic System // Electronic Journal of Comparative Law. 2010. Vol. 14.3. P. 7. URL: http://www. ejcl. org/143/art143.pdf.

Судебная практика позволяет сделать вывод, что за исключением случаев, когда придание прямого действия договорному положению соответствует намерению договаривающихся сторон или запрещено ими, голландские суды должны полагаться на содержание положения <28>. Судам в первую очередь надлежит определить, нуждается ли договорное положение в издании законодателем имплементационного законодательства или оно по своей природе может функционировать как право без какого-либо дополнительного законодательства. Этот вопрос является центральным, так как если суд решит его неправильно, то возникает опасность того, что он вместо рассмотрения дела в соответствии с правом будет сам создавать право, "законодательствовать" <29>. -------------------------------- <28> См.: Fleuren J. Op. cit. P. 254. <29> См.: Uzman J., Barkhuysen T., Emmerik M. L. van. The Dutch Supreme Court: A Reluctant Positive Legislator? // Electronic Journal of Comparative Law. 2010. Vol. 14.3. P. 6. URL: http://www. ejcl. org/143/art143-16.pdf.

Основной причиной внесения в 1956 г. изменений в Конституцию Королевства Нидерландов, ограничивающих приоритетный характер положений международных договоров по отношению к национальному законодательству только теми из них, которые являются "обязательными для всех лиц" (самоисполнимыми), голландские исследователи называют предотвращение нарушения принципа разделения властей <30>. Это ограничение было направлено на то, чтобы не позволить судам применять вместо национального права положения международных договоров, которые еще не стали нормой права для суда, а нуждаются в имплементационном законодательстве, т. е. предотвратить возникновение ситуации, при которой суды, стремясь заполнить правовой вакуум, могли бы сами "конструировать" право, подменяя собой законодателя <31>. -------------------------------- <30> См.: Brouwer J. G. Treaty Law and Practice in the Netherlands. Groningen, 2002. P. 21. <31> См.: Fleuren J. Op. cit. P. 253.

Стремясь избежать прямого конфликта с законодательными и исполнительными органами власти, суды иногда воздерживаются от принятия решения по вопросу о самоисполнимости международных договоров потому, что иначе им пришлось бы сделать выбор, который должен быть оставлен законодателю. Так, суды не склонны придавать непосредственное действие большей части положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Правительство, представляя Пакт в парламент на одобрение, отметило, что большинство его положений не будет применяться непосредственно. В подтверждение своей позиции оно указало на положение п. 1 ст. 2 Пакта, в котором предусмотрено, что каждое государство "обязуется... принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности принятие законодательных мер" <32>. -------------------------------- <32> См.: Alkema E. A. Op. cit. P. 8.

Некоторые суды при решении вопроса о самоисполнимости договорных положений не только исследуют условия международного договора, но и учитывают состояние законодательства в той области, в которой придается действие договорным положениям. Если во внутригосударственном правовом контексте договорное положение является ясным и если при его применении суд не выходит за пределы своей компетенции, то это положение будет применено <33>. -------------------------------- <33> См.: Brouwer J. G. Op. cit. P. 23.

Итак, в Нидерландах в основе критерия для определения самоисполнимости международных договоров лежит как международное, так и внутригосударственное право. Самоисполнимость не только зависит от намерения сторон, но и определяется содержанием договорного положения. Кроме того, может учитываться и состояние законодательства в соответствующей области. В России в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (п. 3 ст. 5) устанавливается, что "положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты". Эта норма свидетельствует о том, что российское законодательство восприняло концепцию деления договорных положений на самоисполнимые и несамоисполнимые, которая нашла отражение и в ГК РФ. В его части первой (п. 2 ст. 7) предусматривается, что международные договоры Российской Федерации применяются к соответствующим отношениям непосредственно, "кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта". Различие между приведенными формулировками состоит в том, что первая не устанавливает жесткого критерия, согласно которому договор должен прямо предписывать необходимость принятия государствами имплементационного законодательства, и позволяет в равной мере учитывать как содержание договора, так и состояние внутреннего законодательства, в то время как вторая предполагает, что договор должен прямо предписывать необходимость принятия государствами актов законодательного или административного характера для реализации договорных положений в национальной правовой системе. Определенное толкование указанная норма получила в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ. Так, в Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" была предпринята попытка выделить признаки международного договора, требующего издания внутригосударственных актов для применения, т. е. признаки, свидетельствующие о невозможности непосредственного применения положений международного договора. К таким признакам отнесено, в частности, содержащееся в договоре указание на обязательства государств по внесению изменений во внутреннее законодательство (п. 3). Кроме того, подчеркивается, что международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно, поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом (п. 6). Что касается непосредственно применимых международных договоров Российской Федерации, то к ним отнесены такие договоры, положения которых не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (п. 3). С. Ю. Марочкин выделяет следующие наиболее значимые признаки самоисполнимых норм, вытекающие из международных договоров: общее указание в договоре о применимости его норм к отношениям в сфере национального права, адресованность нормы физическим, юридическим лицам или конкретным видам органов, детальность (ясный и определенный характер) нормы. В качестве дополнительного признака, подтверждающего самоисполнимость нормы, он называет наличие в международном или внутригосударственном праве сопровождающего ее механизма реализации <34>. -------------------------------- <34> См.: Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 2011. С. 242 - 247.

Реализация в национальной правовой системе несамоисполнимых договорных положений осуществляется путем применения принятого государством имплементационного законодательства, а текст международного договора используется лишь в качестве вспомогательного средства толкования такого законодательства. И. И. Лукашук, анализируя самоисполнимые и несамоисполнимые положения международных договоров, подчеркивал: "Возникает вопрос о соотношении договора и изданного для его осуществления правового акта. Применяющий право орган руководствуется правовым актом, который представляет собой официальное понимание государством содержания своих международных обязательств" <35>. -------------------------------- <35> Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России: Учеб.-практ. пособие. М., 1997. С. 46.

Вопросы, связанные с определением самоисполнимого действия договоров, прежде всего тех, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные законодательством, имеют важное значение для реализации международных договорных обязательств в правовой системе Российской Федерации. Однако, как показывает опыт более чем 15-летнего применения Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", вопросы, связанные с самоисполнимостью международных договоров, пока не нашли должного отражения в практической деятельности. Как представляется, органам исполнительной и законодательной власти еще на стадии подготовки к принятию Российской Федерацией международных договорных обязательств необходимо обеспечивать должную проработку вопросов, связанных с самоисполнимостью международных договоров, с тем чтобы определить, возможно ли непосредственное применение договорных положений, прежде всего тех, которые расходятся с нормами российского законодательства, или для их осуществления требуется издание внутригосударственных правовых актов. При решении этой задачи необходимо исходить из потребностей правоприменительной практики, чтобы создать ясные правовые условия для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, включая своевременное принятие и введение в действие имплементационного законодательства. Если для осуществления договорных положений не издан внутригосударственный правовой акт, то после принятия Российской Федерацией международных договорных обязательств национальные суды, иные правоприменительные органы вправе при рассмотрении конкретных дел решать, какие договорные положения являются самоисполнимыми и непосредственно применимыми, а какие нет. О. И. Тиунов отмечает, что "правоприменитель с учетом своих полномочий и обстоятельств конкретного дела должен определить, в какой мере норма международного права с точки зрения полноты ее содержания может быть реально применена или же применить ее невозможно. Следовательно, речь идет о норме, которая может оказаться самоисполнимой или же, наоборот, несамоисполнимой" <36>. -------------------------------- <36> Тиунов О. И. Конституция Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник международного права. СПб., 2002. С. 46.

Итак, с точки зрения реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе принципиально важным является установление самой возможности непосредственного применения договорных положений, т. е. определение того, являются они самоисполнимыми или несамоисполнимыми, предусматривая только обязанность государства издать правовые акты, необходимые для их осуществления. Определение самоисполнимости и несамоисполнимости договорных положений осуществляется исходя из содержания международного договора и с учетом состояния российского законодательства в конкретной сфере.

Библиографический список

Alkema E. A. International Law in Domestic System // Electronic Journal of Comparative Law. 2010. Vol. 14.3. URL: http://www. ejcl. org/143/art143.pdf. Avena and other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America). Judgment of 31 March 2004. I. C. J. Reports 2004. Bradley C. Intent, Presumptions, and Non-Self-Executing Treaties // The American Journal of International Law. 2008. Vol. 102. Brouwer J. G. Treaty Law and Practice in the Netherlands. Groningen, 2002. Contemporary Practice of the United States Relating to International Law / Ed. by J. R. Crook // American Journal of International Law. 2010. No. 1. Extradition Treaties with the European Union. Report. Senate Exec. Rept. 110-12. Sept. 11. 2008. Fleuren J. The Application of Public International Law by Dutch Courts // Netherlands International Law Review. 2010. Vol. LVII. Foster & Elamv. Neilson, 27 U. S. 253 (1829). Garcia M. Can the President Compel Domestic Enforcement of an International Tribunal's Judgment? // Congressional Research Service Report for Congress. April 10. 2008. McLaurin L. Medellin v. Texas and the Doctrine of Non-Self-Executing Treaties // Michigan International Lawyer. 2008. Vol. XX. Medellin v. Texas. 552 U. S. 491 (2008). Multilateral Treaties Deposited with the Secretary-General. Status of Treaties URL: http://treaties. un. org/pages/ViewDetails. aspx? src. Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States. Vol. I. The American Law Institute. 1987. Treaties in US Domestic Law: Medellin v. Texas in Context. Talk delivered by Lucy Reed on August 7, 2008. P. 4. URL: http://www. asil. org/files/lucy-malasia. pdf. Uzman J., Barkhuysen T., Emmerik M. L. van. The Dutch Supreme Court: A Reluctant Positive Legislator? // Electronic Journal of Comparative Law. 2010. Vol. 14.3. URL: http://www. ejcl. org/143/art143-16.pdf. Vazquez C. Treaties as Law of the Land: The Supremacy Clause and the Judicial Enforcement of Treaties // Harvard Law Review. 2008. Vol. 122. Whitney v. Robertson, 124 U. S. 190 (1888). Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России: Учеб.-практ. пособие. М., 1997. Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 2011. Осминин Б. И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право. М., 2010. Тиунов О. И. Конституция Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник международного права. СПб., 2002.

Название документа