Совершенствование регулирования деятельности негосударственного сектора сферы услуг в области занятости населения и трудовой миграции - важнейшее условие цивилизованного развития рынка труда на пространстве СНГ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА СФЕРЫ УСЛУГ В ОБЛАСТИ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ И ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ - ВАЖНЕЙШЕЕ УСЛОВИЕ ЦИВИЛИЗОВАННОГО РАЗВИТИЯ РЫНКА ТРУДА НА ПРОСТРАНСТВЕ СНГ <*>

С. И. БОЛДЫРЕВ

Болдырев Сергей Иванович, директор программ Международного альянса "Трудовая миграция", председатель подкомитета по вопросам трудовой миграции Торгово-промышленной палаты России, кандидат политических наук.

В статье рассматриваются вопросы о необходимости совершенствования деятельности негосударственного сектора сферы услуг в области трудовой миграции путем привлечения в него частных структур, деятельность которых должна регламентироваться специальными нормативно-правовыми актами.

Ключевые слова: рынок труда, частные агентства занятости, модельный закон, негосударственный сектор сферы услуг, трудовая миграция.

The article considers the issues of necessity of improvement of activity of non-state sector of sphere of services in the sphere of labor migration by bringing of private structures, the activity of which shall be regulated by special normative-law acts.

Key words: labor market, private employment agencies, model law, non-state sector of sphere of services, labor migration.

Многие трудовые мигранты, прибывающие в Россию с целью работы по найму, как правило, имеют смутное представление или совсем не владеют необходимым набором сведений о возможностях получения работы и специфике трудовой деятельности в России, особенно если они впервые с этой целью выехали за рубеж. Своевременно и грамотно оказанная им разнообразная помощь способствует преодолению возникших трудностей и значительно укрепляет уровень их самооценки и защищенности. В свою очередь, и российские работодатели нуждаются в подборе подходящих кандидатов из числа иностранных граждан для заполнения вакантных рабочих мест. Мировая практика свидетельствует, что цивилизованное и не обременительное для госбюджета решение этих задач возможно на основе привлечения частной инициативы, выражающейся в различных формах хозяйственной деятельности. Например, в виде частных агентств занятости (ЧАЗов), деятельность которых в отдельных странах уже достигла индустриального, отраслевого масштаба. Согласно данным Ассоциации консультантов по персоналу (АКПП), в России сегодня насчитывается порядка 1200 кадровых агентств, которые оказывают содействие не только гражданам России в подборе места работы, но и обслуживают иностранных граждан. Среднее количество сотрудников в российских кадровых агентствах 10 - 11 человек. По экспертным данным, российские агентства ежегодно зарабатывают от 400 до 600 млн. долл. В то же время в США действуют 23 тыс. кадровых агентств, и их выручка достигает 170 млрд. долл. С 1967 г. действует Международная конфедерация частных агентств занятости (CIETT), которая сегодня имеет 120 тыс. филиалов в 46 странах мира. В Конфедерацию в настоящее время входят в качестве членов семи крупнейших транснациональных кадровых компаний и сотни тысяч малых и средних кадровых агентств. Конфедерация признана такими международными организациями, как МОТ, Евросоюз, Мировой банк, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭС) <1>. Ее активными участниками являются Международная организация предпринимателей и Международная конфедерация профсоюзов. Организации - члены Конфедерации представляют полный спектр услуг по управлению персоналом, например, оказание содействия во временной занятости, подборе персонала, поиске руководителей высшего звена, обучении и стажировке. -------------------------------- <1> См.: Экономический отчет CIETT за 2010 г.

Кстати, к слову о ситуации с ЧАЗами в России. В феврале 2011 г. по инициативе четырех крупных компаний кадровой индустрии: АНКОР, Adecco, Kelly Services и Manpower, была основана первая в России Ассоциация агентств, предоставляющих временный персонал, - Ассоциация частных агентств занятости (АЧАЗ), которая присоединилась к Международной конфедерации <2>. В конце 2011 г. к Ассоциации присоединились новые члены: EMG Professionals, SGS Vostok Limited, Barona. -------------------------------- <2> URL: http://www. achaz. ru/press-center/40/.

Как известно, понятие "частное агентство занятости" было введено в широкий международный оборот Конвенцией МОТ N 181 "О частных агентствах занятости" (1997 г.). Однако на пространстве СНГ это понятие до недавнего времени не имело официального закрепления в правовом лексиконе, что мешало нормальному осуществлению деятельности подобными структурами. Принятый 28 октября 2010 г. на 35-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (МПА СНГ) Модельный закон СНГ "О деятельности частных агентств занятости" <3> отчасти позволил компенсировать недочеты в этой области, и поэтому его вполне можно охарактеризовать как инновационный. -------------------------------- <3> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2011. N 49. С. 401 - 420.

Практическая ценность принятого Модельного закона заключается в том, что он создает предпосылки для гармонизации на пространстве СНГ нормативно-правовой базы в целях регулирования деятельности частных агентств занятости (ЧАЗов) в сфере трудовой миграции. Разработка Модельного закона диктовалась назревшей в последнее десятилетие острой необходимостью обеспечения эффективного цивилизованного регулирования масштабных потоков трудовой миграции на пространстве СНГ. Невозможно представить себе современное управление отраслями рыночной экономики, не поддерживаемое развитой сферой услуг. Здесь особенно актуально и верно утверждение, что уровень цивилизованности государства определяется развитостью сферы услуг, ведь речь идет о регулировании процессов, непосредственно затрагивающих жизнь и судьбы миллионов людей. В Модельном законе определен порядок оказания ЧАЗами услуг заинтересованным работодателям по подбору, подготовке и переподготовке работников в соответствии с требованиями к их профессии, специальности, квалификации. Фиксируя правовой статус ЧАЗов как важного участника регулирования трудовой миграции, модельный закон определяет также основы партнерского взаимодействия государственных органов, регулирующих миграционные процессы, и негосударственного сектора сферы услуг. Легитимация ЧАЗов в рамках МПА СНГ стала первым шагом по введению в правовое русло и упорядочению деятельности негосударственного сектора сферы услуг, предоставляемых трудовым мигрантам и работодателям, а также по созданию условий для формирования развитой инфраструктуры этой сферы услуг. Вместе с тем в России, помимо некоторого числа законопослушных частных структур, занимающихся данным видом деятельности, отмечается также наличие внушительного слоя полулегальных и даже криминальных вербовщиков, которые зачастую объединяются в международные сети, занимающиеся торговлей людьми и организацией нелегальной миграции. Не секрет, что любые необоснованные усложнения в функционировании легальных каналов миграции ведут к усилению зависимости трудящихся-мигрантов от незаконных вербовщиков, среди которых многочисленные диаспоральные объединения в настоящее время играют главенствующую роль. В сложившихся условиях одной из приоритетных целей государства в сфере регулирования миграционных процессов является стимулирование развития и функционирования легальной, цивилизованной сферы услуг на рынке труда, искоренение имеющей место недобросовестной конкуренции в области подбора и вербовки кандидатов, поощрение и поддержка деятельности транспарентного негосударственного сектора сферы услуг. В ряде государств - участников СНГ (например, в Молдове, Киргизии, Белоруссии, Казахстане) предпринимаются определенные действия по созданию условий для развертывания деятельности частных агентств занятости. По имеющейся информации, в Таджикистане ведется разработка проекта закона о ЧАЗах, Армения и Азербайджан также в позитивном ключе рассматривают вопрос о функционировании ЧАЗов на территориях своих государств. В Узбекистане ЧАЗы отсутствуют, но их в настоящее время довольно успешно заменяет хозрасчетное Агентство по вопросам внешней трудовой миграции, имеющее по всей стране разветвленную сеть своих филиалов. Растущий объем иностранной рабочей силы, которая в настоящее время в целом неорганизованно и стихийно привлекается к трудовой деятельности в различных отраслях экономики РФ, необходимость введения процессов внешней трудовой миграции в организованное русло, обеспечение требуемого соответствия профессионально-квалификационных характеристик привлекаемых иностранных работников потребностям российского рынка труда - все это обусловливает необходимость принятия комплекса мер по формированию сферы услуг. В них остро нуждаются те многочисленные российские работодатели, которые, кроме замещения вакантных рабочих мест иностранными гражданами, иной альтернативы не имеют. При этом четкая правовая регламентация указанного вида деятельности негосударственного сектора в настоящее время в РФ отсутствует. Такое положение дел, с одной стороны, создает благодатную почву для функционирования сомнительных посреднических структур, а с другой стороны, не позволяет вследствие неконкурентной среды нормально развиваться цивилизованному, регулируемому рынку услуг. Согласно экспертным оценкам, ежегодный объем рынка теневых услуг, в том числе оказываемых трудовым мигрантам с нарушением законодательства РФ, превышает 30 млрд. руб. Формирование цивилизованной сферы услуг и ее инфраструктуры, охватывающей сферу трудовой миграции и занятости населения, сегодня сдерживается отсутствием соответствующей нормативно-правовой базы, содержащей набор документов, устанавливающих единые правила и стандарты функционирования частных организаций, оперирующих в указанной сфере услуг. Эффективное решение данной задачи базируется на активном применении принципа государственно-частного партнерства, привлечении в негосударственный сектор этой сферы услуг частных структур, деятельность которых должна регламентироваться специальными нормативно-правовыми актами. С учетом изложенного представляется, что преодоление в России изложенных проблем находится, в частности, в плоскости разработки и принятия соответствующего нормативно-правового акта. Более трех лет назад экспертной группой под эгидой бывшего Комитета Совета Федерации по делам СНГ был подготовлен проект Федерального закона "Об основах деятельности по оказанию услуг в сфере трудоустройства иностранных трудящихся-мигрантов" <4>, направленный на создание правовых механизмов управления на территории РФ деятельностью негосударственного сектора услуг в сфере трудовой миграции. -------------------------------- <4> URL: http://www. ialm. ru/pages/id248.php.

Целью разработки упомянутого проекта федерального закона как раз и является правовая регламентация сферы услуг, связанных с поиском, подбором и привлечением иностранных работников, что одновременно резко ограничивает возможности для незаконного осуществления посредничества в этой области. Принятие указанного Федерального закона позволило бы создать правовую базу для формирования цивилизованной сферы услуг, оказываемых на российском рынке труда, за счет привлечения на законных основаниях частной инициативы. Кроме того, это определило бы свод правил и норм, единый для всех организаций, предоставляющих услуги трудовым мигрантам и работодателям, что в итоге позитивно отразилось бы на стабильном развитии экономики России, укреплении и развитии интеграционного взаимодействия в рамках СНГ. Разработка данного законопроекта велась в том числе с учетом положений упомянутого модельного закона "О деятельности частных агентств занятости". Среди наиболее значимых концептуальных моментов указанного модельного законопроекта следует назвать следующие: 1) определение вида деятельности по оказанию услуг в сфере трудовой миграции как разновидности предпринимательской деятельности вообще, т. е. деятельности, осуществляемой в том числе на возмездной (платной) основе и с целью извлечения прибыли в целях компенсации понесенных затрат и развития инфраструктуры данной сферы услуг; 2) введение норм, устанавливающих по отношению к имеющимся правилам предпринимательской деятельности вообще (уже закрепленным в действующем законодательстве РФ) дополнительные (специальные) принципы осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере трудоустройства иностранных трудящихся-мигрантов с учетом специфики социально-содержательного и социально-направленного характера данного вида деятельности; 3) определение правового статуса частных агентств занятости как негосударственных структур, призванных непосредственно осуществлять деятельность по оказанию услуг работодателям в РФ по подбору, подготовке (при необходимости) и содействию в оформлении трудоустройства иностранных трудящихся-мигрантов; 4) установление особенностей правового положения в РФ иностранных трудящихся-мигрантов (в том числе соискателей вакантных рабочих мест, пользующихся или желающих воспользоваться услугами частных агентств занятости и (или) других специализированных органов и организаций РФ); 5) введение государственного лицензирования (сертификации) данного вида деятельности по оказанию услуг (с внесением соответствующих дополнений в перечень лицензируемых видов деятельности, закрепленный в п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <5>). -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2001. N 19. Ст. 2716.

Вместе с тем целесообразно отметить, что общая концепция и отдельные нормы указанного законопроекта не преследуют цели, конкретно не предусматривают и никоим образом не направлены на осуществление в какой-либо форме стимулирования нерегулируемого привлечения трудовых мигрантов, а также на любые действия, способствующие гражданской ассимиляции работников из числа иностранных трудящихся-мигрантов в РФ или их необоснованной интеграции в российское общество. Разработка упомянутого проекта федерального закона позволит создать в РФ благоприятные дополнительные правовые и организационные возможности для регулируемого привлечения в нашу страну квалифицированных иностранных трудящихся-мигрантов преимущественно на временной основе, при одновременном соблюдении обязательного условия приоритетного обеспечения реализации социально-трудовых прав граждан РФ и интересов национальной безопасности государства. Таким образом, применение данного нормативно-правового акта не приведет к ущемлению прав и иных законных интересов граждан РФ в трудовой и социальной сферах. Вместе с тем данный Закон установит дополнительные гарантии соблюдения трудовых прав иностранных трудящихся-мигрантов, обеспечит дополнительные возможности для упорядочения и легализации трудовых миграционных процессов в РФ и связанных с ними трудовых миграционных потоков из стран СНГ. Кроме того, произойдет установление надлежащей правовой основы для законного функционирования на территории страны негосударственной сферы услуг в области занятости населения и трудовой миграции. Принятие и реализация указанного нормативно-правового акта в качестве федерального закона, направленное в первую очередь на достижение целей государственной внутренней и внешней политики РФ и обеспечение ее экономических интересов, одновременно отвечает интересам государств - участников СНГ. Это способствует упорядочению существующих и созданию новых благоприятных условий для взаимодействия отдельных граждан указанных государств и данных государств вообще с РФ в целом и ее хозяйствующими субъектами в частности, как в миграционной и трудовой, так и в социальной и экономической областях. По этой причине разработка и принятие федерального закона, соответствующего разрабатываемому проекту, и даже только сам факт его принятия должны послужить общему и перспективному укреплению межгосударственных отношений России - как с государствами - участниками СНГ, так и с другими государствами, активизации работы по разработке проекта федерального закона, направленного на регулирование деятельности частных агентств занятости.

Название документа