Наднациональность в функционировании институтов Европейского союза в контексте Лиссабонского договора

НАДНАЦИОНАЛЬНОСТЬ В ФУНКЦИОНИРОВАНИИ ИНСТИТУТОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В КОНТЕКСТЕ ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА

О. М. МЕЩЕРЯКОВА

Мещерякова Ольга Михайловна, доктор юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов.

Проблема наднациональности в деятельности институтов Европейского союза является сегодня наиболее дискуссионной, так как в праве Европейского союза сочетаются коммунитарные нормы с международно-правовыми. В узком смысле наднациональность в деятельности институтов Европейского союза - это определенный в учредительных договорах объем полномочий его институтов принимать решения, имеющие обязательный характер для государств-членов согласно процедуре, установленной в учредительных договорах. Согласно п. 2 ст. 5 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции "Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставляют ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами" <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <1> Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. М., 2008. С. 173.

Поэтому вопрос о наднациональности в деятельности институтов Европейского союза может быть рассмотрен только в комплексе с проблемой суверенитета. Именно соединение этих двух проблем дает новый взгляд на наднациональность, так как только суверенитет создает наднациональность. В связи с этим возникает вопрос, каким образом передача полномочий по принятию интеграционных решений институтам Европейского союза отражается на суверенной государственности государств-членов. Этой проблемой занимались многие как зарубежные <2>, так и отечественные ученые <3>. Однако Европейский союз сегодня - это система права, которая находится в состоянии развития. Она еще не приобрела тех характеристик, которые позволяют сделать окончательные выводы о юридической природе этого интеграционного объединения. Отсюда и разнообразие точек зрения как на правовую природу Европейского союза, так и на проявления наднациональности в деятельности институтов этого интеграционного объединения. -------------------------------- <2> Дж. Бридж, Ф. Л. Гревес, Х. П. Ипсен, Дж. Кунц, Д. Ласок, К. Линдейнер-Вильдау, Н. Лоренц, М. Р. Лукас, А. Ретер, Е. Хаас, Г. Хасфорд, П. Хэй, Г. Шермерз, А. Эсмен и др. <3> К. А. Бекяшев, М. М. Бирюков, С. В. Ершов, А. Я. Капустин, В. А. Карташкин, С. Ю. Кашкин, Ю. М. Колосов, М. А. Королев, М. Л. Костенко, Н. В. Лавренова, Л. А. Левина, А. А. Моисеев, Т. Н. Нешатаева, О. А. Сафина, А. Н. Талалаев, А. Э. Толстухин, Е. Т. Усенко, А. С. Фещенко, И. И. Хохлов, Н. Б. Шеленкова, Е. А. Шибаева, В. М. Шумилов, М. Л. Энтин, Ю. М. Юмашев.

Поэтому целью данной статьи является рассмотрение таких ключевых категорий для европейской интеграции, как наднациональность и суверенитет, с учетом тех изменений первичного законодательства, которые вносит Лиссабонский договор. Первичное законодательство Евросоюза является крайне нестабильным. Связано это прежде всего с тем, что данную группу источников права Европейского союза составляют его учредительные договоры, которые в полном смысле относятся к международным договорам. Это означает, что при принятии таких договоров, внесении изменений и дополнений государства-члены сталкиваются с теми же трудностями в согласовании своих суверенных воль, как и при принятии прочих международных договоров. Достаточно вспомнить процесс согласования текста Конвенции по морскому праву 1982 г. Уникальность права Европейского союза состоит в том, что в нем сочетаются международно-правовые формы и методы сотрудничества с коммунитарными. Именно в коммунитарном праве развиваются элементы наднациональности. Поэтому именно в приложении к Европейскому союзу, а не к международным организациям, институты которых обладают некоторыми наднациональными функциями, проблема наднациональности приобретает особую значимость и актуальность, поскольку ее наличие в деятельности этого интеграционного объединения сегодня даже противники наднациональности не могут отрицать. Тем не менее на первый взгляд может показаться, что приведенное в начале данной статьи определение наднациональности в корне противоречит концепции суверенитета. Ведь государственный суверенитет - это присущее государству верховенство на своей территории и его независимость в сфере международных отношений. Таким свойством обладают только государства <4>. -------------------------------- <4> Бекяшев К. А. Международное публичное право. М., 2007. С. 124.

В настоящее время, по мнению некоторых представителей так называемого "глобалистского" направления, "распространение интеграционных процессов на государства требует по-новому поставить вопрос о государственном суверенитете" <5>. -------------------------------- <5> Явич Л. С. О философии права на XXI век. М., 2000. С. 12.

Представители глобалистского направления ставят даже вопрос об "исторической исчерпанности государственного суверенитета" и его "размывании" в процессе интеграции. По их мнению, "суверенитет мешает глобальным интеграционным процессам" <6>. -------------------------------- <6> Там же. С. 12 - 13.

При этом свои ожидания они связывают с наднациональностью, которая рассматривается как механизм управления, позволяющий упростить проблему принятия решений. Хотя эта точка зрения является весьма уязвимой, тем не менее нельзя не учитывать процесс глобализации и порожденные им интеграционные процессы, оказывающие значительное влияние на национальную государственность. Например, это касается защиты окружающей среды или борьбы с терроризмом и многих других вопросов, которые поставила перед отдельно взятым государством глобализация и решить которые можно только совместными усилиями, т. е. путем наднационального регулирования. Характеризующие суверенитет два юридических признака - территориальное верховенство и независимость государства на международной арене - неразрывно связаны между собой и взаимно предопределяют друг друга. Это две стороны одного и того же явления - государственного суверенитета. Территориальное верховенство означает, что государство полновластно в пределах своей территории, поскольку над государством нет более высокой, подчиняющей его себе какой-либо власти. Веления государства, выраженные в национальном праве, обязательны для всех его адресатов - органов государства, должностных лиц, граждан, иностранцев и апатридов, юридических лиц и общественных организаций. Территориальное верховенство характеризует также и свойство государственной власти, которая действует от лица государства, обязывая тем самым государство как таковое. Это четко следует из оснований международной ответственности государств, сформулированных Комиссией международного права ООН <7>. -------------------------------- <7> Ушаков Н. А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 13.

В качестве верховной власти государство и только оно устанавливает национальное право и обеспечивает его исполнение. В нормах национального права управомоченным на то органом государства, осуществляющим законодательную юрисдикцию, выражена воля государства. Территориальное верховенство, осуществляемое от лица государства государственной властью, предопределяет необходимость наличия двух качественных особенностей государственной власти: единства и юридической неограниченности. Согласно Н. А. Ушакову, единство государственной власти состоит в том, что органы государства в своей совокупности образуют единую государственную власть, действующую от лица государства и обязывающую в конечном счете государство как таковое <8>. -------------------------------- <8> Там же. С. 14.

Так, Комиссия международного права установила, что "поведение органа государства должно в соответствии с международным правом рассматриваться в качестве деяния этого государства, независимо от принадлежности такого органа к законодательной, исполнительной, судебной или иной власти. Поведение органа государства должно в соответствии с международным правом рассматриваться в качестве деяния этого государства независимо от международного или внутреннего характера его функций, вышестоящего или нижестоящего положения органа государства в рамках государственной организации" <9>. -------------------------------- <9> Там же.

Другим неотъемлемым свойством государства является его независимость в международных отношениях. Однако независимость государства может быть ограничена теми обязательствами, которые оно добровольно берет на себя в договорах. Ведь именно "международный договор является средством установления или изменения общепризнанных принципов и норм международного права" <10>. -------------------------------- <10> Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000. С. 142.

Поэтому, безусловно, международные обязательства государств ограничивают их суверенитет. И хотя само ограничение суверенитета ставится многими учеными под сомнение, думается, что такое "разночтение" связано с тем, что не существует единства в определении понятия "суверенитет", а также в определении понятия "наднациональность" или "надгосударственность". Так, например, М. А. Королев считает, что "сущностную сторону понятия "суверенитет" следует отличать от того объема суверенных прав, которыми обладает государство" <11>. -------------------------------- <11> Королев М. А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. N 2. С. 5.

Таким образом, М. А. Королев понимает суверенитет как совокупность прерогатив. А раз суверенитет - это совокупность прерогатив, то можно утверждать, что суверенитет не ограничивается, а ограничиваются лишь прерогативы. Поэтому здесь разногласия касаются вопроса не об ограничении государственного суверенитета, а о его определении. Подобным же образом А. А. Моисеев, утверждая, что международно-правовые обязательства означают для государства не ограничение суверенитета, а ограничение его правоспособности, исходит из того, что "суверенитет" и "государственная власть" - это различные понятия <12>. -------------------------------- <12> Моисеев А. А. Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном международном праве (в контексте глобализации): Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2007. С. 19.

Но если исходить из традиционного определения суверенитета через государственную власть и не разделять суверенитет и прерогативы государства, т. е. его компетенцию, то, безусловно, суверенитет ограничивается. Поэтому система государств, каждому из которых присуще свойство суверенности, существует параллельно с международным правом. Международное право создается самими государствами в процессе их международного общения для решения тех проблем, которые отдельно взятое государство не может решить в одиночку. Поскольку существует система государств, суверенитет может пониматься лишь как свойство каждого из них. Отсюда вытекает, что являющаяся одним из признаков суверенитета свобода действий государства в международных отношениях не беспредельна, а ограничивается свободой других государств. Иными словами, это свобода совершения лишь таких действий, которые не нарушают суверенитета (территориального верховенства и независимости в международных отношениях) других государств. Только так может пониматься реально существующий суверенитет. Хотя, согласно А. А. Моисееву, "ограничение свободы действий государства, вытекающее из его международно-правовых обязательств, представляет собой не ограничение государственного суверенитета, а ограничение правоспособности государства, т. е. ограничение в осуществлении определенных прав. А рамки реализации государственных прав обусловлены прежде всего взаимной заинтересованностью государств уважать суверенитет и права других государств" <13>. -------------------------------- <13> Там же.

Однако в своей работе А. А. Моисеев делает акцент на том, что "власть суверенного государства необходимо отличать от государственного суверенитета". А. А. Моисеев также придерживается точки зрения, согласно которой "власть государства и его международная правоспособность в отличие от суверенитета и международной правосубъектности первичного субъекта международного права носят относительный характер и имеют границы реализации, обусловленные внутренним законодательством и международным правом". Таким образом, если исходить из того, что государственная власть и государственный суверенитет - это различные категории, то с выводами, сделанными А. А. Моисеевым, трудно не согласиться. Ведь государства действительно являются первичными субъектами международного права и от передачи компетенций они не утрачивают своего суверенитета. И именно они (суверенные государства) решают вопрос о принятии и ратификации международных договоров. Кроме того, они всегда могут проявить свою суверенную волю, "забрав" назад свои компетенции. Однако, определяя государственный суверенитет, А. А. Моисеев пишет: "Суверенитет (государственный) - это неотчуждаемое юридическое качество независимого государства, символизирующее его политико-правовую самостоятельность, высшую ответственность и ценность как субъекта международного права; необходимое для исключительного верховенства государственной власти и предполагающее неподчинение власти другого государства; возникающее или исчезающее в силу добровольного изменения статуса независимого государства как цельного социального организма; обусловленное правовым равенством независимых государств и лежащее в основе современного международного права" <14>. -------------------------------- <14> Там же. С. 8.

Приведенное весьма объемное определение государственного суверенитета через его признаки показывает, что его автор отступает от традиционно сложившегося определения государственного суверенитета через государственную власть, согласно которому суверенитет - это "верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость на международной арене" <15>. Разделяя эти два понятия, А. А. Моисеев говорит об ограничении государственной власти, а не суверенитета. Поэтому, если исходить из данного им определения суверенитета, его выводы не вызывают сомнений. -------------------------------- <15> Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2006. С. 41.

Однако Н. А. Ушаков указывал на то, что единство государственной власти состоит в том, что органы государства в своей совокупности образуют единую государственную власть, которая действует от лица государства и обязывает государство как таковое <16>. -------------------------------- <16> Ушаков Н. А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 14.

Следовательно, государственная власть не может быть автономной, так как государства, а не их органы являются субъектами международного права. Еще одним аргументом в пользу такого подхода служит то, что за действия или бездействие государственных органов ответственность несет государство. Поэтому, разумеется, международное право не может отрицать государственный суверенитет, но определенные ограничения государственного суверенитета являются следствием того, что государства создают международное право, формируя тем самым международно-правовые рамки для проявления своих суверенных прав. "Международное право, - справедливо утверждал И. Д. Левин, - есть не формально-логическое отрицание суверенитета, а, напротив, его универсализация, его возведение в общий принцип, регулирующий отношения между независимыми государствами. Принцип суверенитета есть не отрицание международного права, а выявление специфического характера этого права, как права международного, в отличие от права национального" <17>. -------------------------------- <17> Левин И. Д. Суверенитет. М., 2000. С. 113.

Следовательно, международное право создается суверенными государствами, которые, проявляя свою суверенную волю в достижении определенных целей и задач, а также в целях упорядочения международных отношений, ограничивают свой суверенитет. Таким образом, в международном праве выражены объединенные усилия государств - основных его субъектов, направленные на обеспечение своего развития в рамках суверенной государственности. Подобно тому как международное право создается государствами, право Европейского союза также создается государствами. Поэтому все сказанное выше о соотношении суверенитета и международного права верно и для соотношения суверенитета и права Европейского союза. Ведь именно суверенитет государств - членов Европейского союза создает Европейский союз в целях достижения объединенными усилиями поставленных ими целей. И для достижения этих целей в конкретных сферах сотрудничества, указанных в договорах, Европейский союз в лице его государств-членов создает наднациональность. Государства - члены Европейского союза добровольно ограничивают свой суверенитет и создают элементы наднациональности для того, чтобы на уровне Европейского союза решать те задачи, которые в силу различных причин сложно решить на национальном уровне. Однако если в международном праве принцип уважения государственного суверенитета пронизывает все его установления, то в праве Европейского союза, напротив, развитие пошло таким образом, что институты Союза, созданные самими же государствами на основе договоров, всячески оспаривают у государств их суверенную компетенцию. Так, например, реальное развитие содержания договоров может происходить путем использования подразумеваемой компетенции (имманентной компетенции), а также, как это происходит в случае с Европейским союзом, путем расширительного толкования содержания договоров, что ведет к расширению полномочий органов институтов Евросоюза помимо учредительных договоров. В частности, в Европейском союзе органом, который имеет полномочие толковать учредительные договоры, является Суд ЕС, который, по меткому замечанию М. Л. Энтина, "как гусеница, медленно, но неуклонно "объедает" компетенцию государств-членов в самых разных областях деятельности ЕС" <18>. -------------------------------- <18> Энтин М. Л. Суд европейских сообществ. Правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции // Международные отношения. 1987. С. 19.

Кроме того, Лиссабонский договор, по мнению автора данной статьи, в известной мере усугубляет эту проблему. Ведь Договор о реформе (Лиссабонский договор) расширяет наднациональный элемент в Европейском союзе. В наиболее значительной степени это касается функций Европейского парламента. Это можно продемонстрировать следующим образом: Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию Европейского парламента по многим аспектам, имеющим ключевое значение для функционирования институциональной системы Европейского союза. Во-первых, расширяя сферу применения процедуры совместных решений, называемой по Лиссабонскому договору обычной законодательной процедурой (ст. 294 Договора о функционировании Европейского союза), Лиссабонский договор фактически уравнивает Европейский парламент с Советом. Теперь, согласно Лиссабонскому договору, Европейский парламент наряду с межправительственным институтом - Советом - в рамках общей законодательной процедуры вотирует законопроекты, исходящие от Комиссии. Поскольку Лиссабонский договор значительно расширяет количество сфер, в которых решения принимаются на основе общей законодательной процедуры, - теперь это двадцать семь сфер сотрудничества, - можно говорить о том, что Лиссабонский договор расширяет полномочия Европейского парламента в процессе принятия решений. Во-вторых, роль Европейского парламента усиливается также при избрании Председателя Европейской комиссии. Согласно п. 7 ст. 17 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, предлагает кандидатуру на пост Председателя Комиссии Европейскому парламенту. Парламент принимает решение большинством голосов. Если Европарламент не утверждает предложенную кандидатуру, то она отклоняется. В-третьих, Парламент наделяется равными с Советом полномочиями в процессе утверждения бюджета Европейского союза. В-четвертых, если, согласно Договору о Европейском союзе в прежней редакции, предложения об изменении учредительных договоров могли исходить от государств-членов или Комиссии, то по Лиссабонскому договору Европейский парламент также наделен этим полномочием (п. 2 ст. 48 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора). Другим нововведением Лиссабонского договора, затрагивающим институциональную систему Европейского союза, является изменение процедуры принятия решений в Совете: Лиссабонский договор вводит новые правила для определения квалифицированного большинства. Согласно новым правилам, для того чтобы решение было принято квалифицированным большинством, необходимо, чтобы за него проголосовало не просто определенное число государств, но также чтобы проголосовавшие "за" государства представляли определенный процент населения Союза. Положения о квалифицированном большинстве в Совете, установленные Протоколом о переходных положениях на основе системы так называемых "взвешенных голосов", создают элемент наднациональности в межправительственном органе - Совете. Как устанавливается нормами Протокола о переходных положениях, члены Совета, представляющие разные государства, не располагают одинаковым числом голосов. Голосование в Совете производится так называемыми "взвешенными голосами". Причем, что интересно, "вес" каждого государства определяется не на основе такого критерия, как экономические показатели: решающее значение при определении числа "взвешенных голосов", которыми будет располагать каждое государство, имеют размер территории и численность населения. Количество "взвешенных голосов" каждого государства закреплено в Протоколе. В указанном Протоколе закреплены три временных периода: 1. До 31 октября 2014 г. голосование будет производиться "взвешенными голосами". Квалифицированное большинство составляет 255 "взвешенных голосов", если законопроект представлен Европейской комиссией. Если законопроект исходит не от Комиссии, то устанавливается дополнительное условие - поддержка со стороны 2/3 государств-членов. 2. С 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. решение должно быть принято 55% от числа государств. Причем эти 55% государств-членов должны представлять минимум 65% населения Европейского союза (ст. 16 Договора о функционировании Европейского союза). 3. С 1 апреля 2017 г. решения будут приниматься голосами 55% государств-членов, представляющих не менее 55% населения Европейского союза (Проект решения Совета о реализации § 4 ст. 9 Договора о Европейском союзе и § 2 ст. 205 Договора о функционировании Европейского союза между 1 ноября 2014 г. и 31 марта 2017 г., с одной стороны, и с 1 апреля 2017 г., с другой стороны). Таким образом, значительное усиление роли такого наднационального института, как Европейский парламент, в процессе принятия решений увеличивает элемент наднациональности в Европейском союзе и не только не способствует упрощению законодательной процедуры, но, напротив, усложняет ее. Что касается новых правил определения квалифицированного большинства в Совете, то показатели, взятые за основу при "взвешивании" голосов, также не способствуют установлению справедливого баланса интересов в этом межправительственном институте. Голоса "взвешиваются" сообразно в основном двум показателям: численность населения, размер территории. В соответствии с этим, например, Германия, Великобритания и Франция располагают 29 взвешенными голосами, а Польша - 27. При этом Германия, Великобритания и Франция являются государствами-донорами. А Польша получает значительные финансовые вливания из бюджета ЕС, однако при принятии решений ее голос практически равен голосу ведущих государств - членов ЕС. Такая ситуация, разумеется, вызывает недовольство государств - основателей ЕС. Поэтому система определения "веса" голосов государств-членов в Совете не способствует эффективности функционирования институциональной системы Европейского союза в целом. Напротив, она, во-первых, усиливает элемент наднациональности в Европейском союзе, а во-вторых, обостряет еще одну неразрешимую проблему Европейского союза - проблему его неоднородности. Таким образом, проблемы, связанные с неоднородностью Европейского союза, усиливаются не только вследствие его расширения, но и в результате реформирования его институциональной системы. Поэтому Лиссабонский договор, увеличивая степень наднациональности в функционировании институтов Европейского союза, не только не решает задач, стоящих перед Союзом, но и ведет к усугублению и без того обостряющейся с каждым последующим расширением Союза проблемы его неоднородности. Задача повышения легитимности институтов Европейского союза в Лиссабонском договоре также не решена. Это легко можно проиллюстрировать, основываясь на введенной Лиссабонским договором системе распределения взвешенных голосов в Совете. Кроме того, усиление роли Европейского парламента в процессе принятия решений, а также расширение его полномочий осложняют процесс принятия решений, поскольку преодолевать разногласия между Советом и Европейским парламентом в процессе обсуждения законопроектов становится все сложнее. И тем не менее думается, что с точкой зрения Е. А. Шибаевой, если экстраполировать ее на такое интеграционное объединение, как Европейский союз, нельзя согласиться. В самом деле Е. А. Шибаева утверждает, что вопрос о наднациональности международной организации - это вопрос о соотношении суверенитета государств-членов с полномочиями созданного ими внутриорганизационного механизма <19>. Следует отметить, что суверенитетом могут обладать только государства, а те полномочия, которыми они наделяют институты Европейского союза на основе учредительных договоров, не могут рассматриваться как суверенные полномочия институтов Союза, так как Евросоюз не обладает суверенитетом. Для него та часть суверенной компетенции государств, которая передается на основе договоров, составляет наднациональные полномочия, из которых и складываются элементы наднациональности. -------------------------------- <19> Шибаева Е. А. К вопросу о наднациональном характере универсальных международных организаций // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 81 - 93.

Поэтому в европейском интеграционном процессе не существует противоречия между такими системообразующими для интеграции понятиями, как "суверенитет" и "наднациональность", поскольку именно суверенитет создает наднациональность в тех случаях, когда это необходимо для достижения целей интеграции. Элементы наднациональности создаются только на международно-правовой основе, так как любое расширение полномочий институтов Европейского союза происходит путем внесения изменений и дополнений в учредительные договоры. На этом основании можно утверждать, что соединение двух, казалось бы, несочетаемых проблем - наднациональности в регулировании отдельных сфер в интеграционном сообществе и суверенитета государств-членов - дает новый взгляд на наднациональность.

Название документа