Пределы юрисдикции России по захоронению углекислого газа (CO2) в геологических пластах континентального шельфа в свете норм международного экологического права

ПРЕДЕЛЫ ЮРИСДИКЦИИ РОССИИ ПО ЗАХОРОНЕНИЮ УГЛЕКИСЛОГО ГАЗА (CO2) В ГЕОЛОГИЧЕСКИХ ПЛАСТАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ШЕЛЬФА В СВЕТЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

А. В. ЕВДОКИМОВ

Евдокимов А. В., юрист общества с ограниченной ответственностью "ХЕНДЭ ЭМКО РУС" (HYUNDAI AMCO RUS LLC).

Настоящая статья раскрывает ключевые моменты международно-правового режима захоронения углекислого газа в геологических пластах континентального шельфа. Исследование прежде всего ориентировано на российскую правовую действительность и служит цели установить юридическую определенность в вопросе возможности захоронения углекислого газа на морских территориях Российской Федерации. Настоящая работа будет интересна представителям как научных, так и деловых кругов.

Ключевые слова: углекислый газ, захоронение, континентальный шельф, экологическое право.

Limits of jurisdiction of Russia with regard to dumping of CO2 in geological beds of continental shelf in light of norms of international environmental A. V. Evdokimov

The present article discovers the key moments of international legal regime of dumping carbon dioxide into the geological formations of continental shelf. The research focuses primarily on the Russian legal reality and pursues the goal to establish the legal certainty in the issue of possibility to dump the carbon dioxide in the maritime areas of the Russian Federation. The current paper will be in interest of both academic and business communities.

Key words: CO2, dumping, continental shelf, environmental law.

Условия захоронения углекислого газа в геологических пластах континентального шельфа Российской Федерации

На протяжении последних 20 - 25 лет неуклонно растет обеспокоенность мирового сообщества проблемой глобального изменения климата, вызванного возрастающей концентрацией парниковых газов в атмосфере, что, в свою очередь, ведет к увеличению среднегодовой температуры и иным связанным с этим неблагоприятным последствиям: опустыниванию территорий, таянию ледников, отступлению вечной мерзлоты и т. д. Указанные опасения зафиксированы в преамбуле к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, принятой в Нью-Йорке 9 мая 1992 г. <1>. Во исполнение данного международного документа и в целях приведения его положений в действие 11 декабря 1997 г. в Киото странами-участницами был одобрен Протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата <2>. Российская Федерация является страной - участницей указанных международно-правовых механизмов <3>, что подразумевает принятие на себя ряда обязательств по снижению эмиссии парниковых газов в атмосферу и осуществлению мер по увеличению их абсорбции. -------------------------------- <1> См. текст документа на официальном сайте Организации Объединенных Наций в сети Интернет: http:// www. un. org/ russian/ documen/ convents/ climate. pdf. <2> URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ convents/ kyoto. pdf. <3> См.: Федеральный закон от 4 ноября 1994 г. N 34-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции ООН об изменении климата" // СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2927; Федеральный закон от 4 ноября 2004 г. N 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата" // СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4378.

В приложении A к Киотскому протоколу в перечне парниковых газов, выбросы которых подлежат ограничению и сокращению, обозначен диоксид углерода (углекислый газ, CO2) как один из основных видов газов, вызывающих парниковый эффект. Разновидности источников эмиссии углекислого газа в атмосферу многочисленны и связаны прежде всего с особым укладом мировой (и российской) экономики, основанной на использовании углеводородных ресурсов (нефти, природного газа, каменного угля) в качестве сырья для производства энергии. Так, источниками выбросов углекислого газа в атмосферу в первую очередь служат электростанции, транспорт, деятельность по сжиганию попутного газа при добыче нефти, металлургические заводы, цементные и химические предприятия и иные источники. Таким образом, меры по сокращению эмиссии углекислого газа являются ключевым моментом в реализации политики по смягчению антропогенного воздействия на климат. Мероприятия по снижению концентрации углекислого газа в атмосфере во многом сопряжены с использованием различных технологий по изоляции углекислого газа, необходимость применения которых напрямую зафиксирована в абзаце iv пп. (a) п. 1 ст. 2 Киотского протокола. Одной из таких технологий, получившей в последнее время широкое научное и международно-правовое обоснование, является технология захвата углекислого газа, его последующего сжижения и захоронения в геологических пластах континентального шельфа. Данная технология имеет для Российской Федерации исключительное значение в связи с тем, что при надлежащем научном и техническом обосновании указанный метод позволит существенным образом минимизировать выбросы углекислого газа в атмосферу при добыче углеводородных ресурсов на арктическом континентальном шельфе Российской Федерации. Обозначенную тенденцию подтверждает развитие Штокмановского газоконденсатного месторождения в Баренцевом море. В настоящее время, ощущая необходимость снижения потенциального уровня эмиссии углекислого газа в процессе реализации Штокмановского проекта, эксперты предлагают различные технологические варианты, в том числе и вариант захоронения углекислого газа в геологических пластах континентального шельфа <4>. -------------------------------- <4> См., напр.: Киреева А. Когда и как будет разработан Штокмановский проект? // Официальный сайт Экологического правозащитного центра "Беллона": http:// www. bellona. ru/ articles_ru/ articles_2010/ 1266228037.25.

Учитывая возросшее за последнее время внимание нефтяных и газовых компаний Российской Федерации к углеводородным ресурсам континентального шельфа российской Арктики по причине прежде всего истощения месторождений в территориальной части страны и заметного улучшения ледовой обстановки в Арктике, обозначенный опыт может быть востребован уже в ближайшей перспективе. Кроме того, в качестве немаловажного обстоятельства стоит упомянуть и о заявке Российской Федерации в Комиссию по границам континентального шельфа от 20 декабря 2001 г. <5>. Главной целью данной заявки является юридическое закрепление внешней границы континентального шельфа, большей частью расположенного в Северном Ледовитом океане, с провозглашением суверенных прав на разведку и разработку его природных ресурсов. -------------------------------- <5> URL: http:// www. un. org/ Depts/ los/ clcs_new/ submissions_files/ submission_rus. htm.

Принимая во внимание приведенные выше политические, научные и технические условия, необходимо определить юридическую возможность реализации проектов захоронения углекислого газа в пластах континентального шельфа российской Арктики в свете международно-правовых норм, обязательных для России в силу их ратификации.

Суверенное право прибрежного государства на захоронение углекислого газа на его континентальном шельфе

Суверенное право прибрежного государства на разведку и разработку природных ресурсов континентального шельфа прямо закреплено в международно-правовых документах. Так, п. (a) ч. 1 ст. 56 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву <6> закрепляет суверенные права прибрежного государства на эксплуатацию природных ресурсов морского дна и его недр в территориальных пределах 200-мильной исключительной экономической зоны, а также ведение других видов деятельности по экономической разведке и разработке указанной зоны. Аналогично за пределами 200-мильной зоны, но в границах, установленных по правилам ст. 76 Конвенции, прибрежное государство в силу правила ч. 1 ст. 77 обозначенной Конвенции также осуществляет суверенные права по разработке и эксплуатации природных ресурсов своего континентального шельфа. -------------------------------- <6> См.: Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г. (г. Монтего-Бей). URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ convents/ lawsea. html. См. также: Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.

Возникает закономерный вопрос: обладает ли прибрежное государство суверенным правом производить захоронение углекислого газа на его континентальном шельфе? При ответе на него необходимо проанализировать следующие позиции, вытекающие из толкования обозначенных статей Конвенции. Во-первых, является ли захоронение углекислого газа одним из "видов деятельности по экономической... разработке" исключительной экономической зоны, как это определено в п. (a) ч. 1 ст. 56 Конвенции? Во-вторых, подпадает ли деятельность по захоронению углекислого газа под категорию "разработка природных ресурсов" в смысле ч. 1 ст. 77 указанной Конвенции? При рассмотрении первой из обозначенных позиций необходимо принять во внимание то обстоятельство, что п. (a) ч. 1 ст. 56 Конвенции не содержит исчерпывающего перечня видов деятельности, суверенными правами на осуществление которых обладает прибрежное государство. В свете используемой категории суверенных прав положение ст. 56 Конвенции следует трактовать предельно широко с включением в его объем всех возможных видов экономической деятельности прибрежного государства. Таким образом, захоронение углекислого газа с высокой степенью вероятности подпадает под деятельность по экономической разработке 200-мильной зоны, а следовательно, в силу п. (a) ч. 1 ст. 56 Конвенции является правомерным. В то же время категория "разработка природных ресурсов", используемая в п. 1 ст. 77 Конвенции, значительно уже по своему объему, нежели категория "деятельность по экономической... разработке" исключительной экономической зоны, зафиксированная в ст. 56 Конвенции. Так, в п. 4 ст. 77 Конвенции категория "разработка природных ресурсов" определена как комплекс действий по извлечению полезных материалов с континентального шельфа и, следовательно, не включает в себя потенциальное свойство континентального шельфа быть местом захоронения углекислого газа. Однако при этом системный анализ ч. VI Конвенции позволяет установить право прибрежного государства производить захоронение углекислого газа. К примеру, ст. 81 Конвенции наделяет прибрежное государство исключительным правом санкционировать и регулировать бурение на своем континентальном шельфе в любых целях, в том числе бурение может производиться в целях захоронения углекислого газа в морском дне. Кроме того, ст. 80 во взаимодействии со ст. 60 Конвенции предусматривает исключительное право прибрежного государства санкционировать и регулировать создание, работу и использование установок и устройств на своем континентальном шельфе, что также позволяет прибрежному государству единолично регулировать деятельность по захоронению углекислого газа в пределах своих морских территорий. Таким образом, в свете изложенных позиций необходимо сделать вывод, что прибрежное государство обладает суверенным (исключительным) правом по захоронению углекислого газа на своем континентальном шельфе по смыслу ст. 56, 60, 80 и 81 Конвенции.

Захоронение углекислого газа как загрязнение морской среды в рамках положений международного экологического права

Несмотря на вывод, сделанный в предыдущей части, суверенные права прибрежного государства на эксплуатацию континентального шельфа могут быть существенным образом ограничены обязательствами, принятыми на себя государством. И среди прочих данные обязательства имеют также экологический характер. Так, ст. 192 Конвенции ООН по морскому праву устанавливает общее обязательство государств защищать и сохранять морскую среду. В свою очередь, ст. 193 Конвенции уточняет, что государства осуществляют свое суверенное право на разработку природных ресурсов в соответствии со своей политикой в области окружающей среды и в соответствии с их обязанностью защищать и сохранять морскую среду. Сходные положения содержатся в ст. 3 Конвенции о биологическом разнообразии, принятой 5 июня 1992 г. в Рио-де-Жанейро <7>, и Принципе 2 Декларации об окружающей среде и развитию, одобренной 14 июня 1992 г. также в Рио-де-Жанейро <8>. -------------------------------- <7> См. текст документа: URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ convents/ biodiv. htm. См. также: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. N 16-ФЗ "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601. <8> URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ declarat/ riodecl. htm.

Обозначенные нормативные положения позволяют установить особенности международно-правового регулирования захоронения углекислого газа на континентальном шельфе как одного из видов загрязнения морской среды. Так, п. (4) ч. 1 ст. 1 Конвенции ООН по морскому праву квалифицирует "загрязнение морской среды" как привнесение человеком в морскую среду веществ или энергии, которое приводит или может привести к тем или иным пагубным последствиям. При определении степени пагубности последствий человеческой деятельности на морскую среду следует учитывать требования подхода принятия мер предосторожности, провозглашенного в Принципе 15 Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. Исходя из смысла подхода принятия мер предосторожности как одного из принципов экологического права, даже возможность наступления минимальных пагубных последствий в результате человеческой деятельности на море следует квалифицировать как загрязнение морской среды. Следовательно, в свете общих положений Конвенции ООН по морскому праву захоронение углекислого газа на континентальном шельфе следует относить к деятельности, влекущей загрязнение морской среды. Основываясь на квалификации захоронения углекислого газа как деятельности по загрязнению морской среды, следует определить специальные международные нормативные положения, напрямую регулирующие процесс захоронения углекислого газа в море. В этом отношении ст. 210 Конвенции носит прямой специальный характер и применяется ко всем типам захоронения, в том числе и углекислого газа. Норма ст. 210 устанавливает необходимость со стороны государства принять все необходимые меры для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды путем захоронения вне зависимости от места расположения источника загрязнения и от вида вещества, его вызывающего. Являясь базисом для последующего исследования темы захоронения углекислого газа, данная статья содержит ссылку на возможность принятия специальных глобальных и региональных правовых документов по регулированию вопросов захоронения в морской среде. Среди специальных глобальных правовых актов, регулирующих захоронение на море, необходимо прежде всего отметить Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонская конвенция), принятую 29 декабря 1972 г. в Лондоне <9>. Позднее, в 1996 г., был согласован Протокол к Лондонской конвенции <10> (1996 Протокол), призванный ее модернизировать и заменить. Указанные документы являются ключевыми в рассматриваемой области, поэтому их необходимо исследовать более подробно. При этом следует учесть то немаловажное обстоятельство, что Российская Федерация как правопреемница Союза Советских Социалистических Республик является участницей Лондонской конвенции, но до сих пор не ратифицировала 1996 Протокол к ней. -------------------------------- <9> URL: http:// www. imo. org/ Conventions/ contents. asp? topic_id= 258&doc_id=681. См. также: Указ Президиума ВС СССР от 15 декабря 1975 г. N 2659-IX "О ратификации Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов" // ВВС СССР. 1975. N 52. Ст. 823. <10> URL: http:// www. imo. org/ Conventions/ contents. asp? topic_id= 258&doc_id=681.

Регулирование захоронения углекислого газа в рамках 1996 Протокола

В первую очередь необходимо обратиться к анализу регулятивного механизма 1996 Протокола как более современного и отражающего основные новеллы международного экологического права. Регулятивная схема 1996 Протокола построена, исходя из правила общего запрета, вытекающего из провозглашенного в Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. принципа/подхода принятия мер предосторожности. Так, п. 1.1 ст. 4 1996 Протокола установил общий запрет на захоронение отходов и других материалов за исключением материалов, перечисленных в приложении 1 к нему. В 2006 г. рядом поправок <11> к 1996 Протоколу было внесено дополнение в перечень материалов, которые могут быть захоронены в море. Указанные поправки, вступившие в силу для государств - участников 1996 Протокола с 10 февраля 2007 г., сделали возможным производить захоронение сжиженного углекислого газа в геологических пластах морского дна. Помимо этого, в рамках сотрудничества государств - участников 1996 Протокола утверждены "Основные принципы оценки и управления рисками при захоронении CO2 в геологических пластах континентального шельфа <12>, включающие в себя ряд научных и технических методов, используемых при захоронении углекислого газа, принято Специальное руководство по оценке сжиженного углекислого газа в целях его размещения в геологических пластах континентального шельфа <13>, налажены общение специалистов и обмен технологиями по захоронению. -------------------------------- <11> URL: http:// www. imo. org/ Newsroom/ mainframe. asp? topic_id= 1472&doc_id=7772. <12> URL: http:// www. imo. org/ home. asp? topic_id= 1488. <13> URL: http:// www. imo. org/ includes/ blastDataOnly. asp/ data_id%3D25527/ 9= CO2SequestrationEnglish. pdf.

Однако, в силу того что Российская Федерация не приняла на себя обязательств в соответствии с 1996 Протоколом, рассмотренная потенциальная возможность захоронения углекислого газа на континентальном шельфе в рамках данного международного механизма не может быть реализована. В свете этого анализ положений Лондонской конвенции представляется наиболее целевым и относящимся к вопросу настоящего исследования.

Регулирование захоронения углекислого газа в рамках Лондонской конвенции

Итак, сфера действия Лондонской конвенции касается захоронения отходов и других материалов в море. В отличие от 1996 Протокола механизм правового регулирования захоронения материалов, содержащийся в ст. IV Лондонской конвенции, основан на дозволительном принципе: по общему правилу захоронение может быть осуществлено при наличии общего или специального разрешения компетентных властей государства, за исключением веществ, перечисленных в приложении I к Лондонской конвенции, захоронение которых запрещено. Указанный перечень в 1993 г. был дополнен положением, запрещающим захоронение "промышленных отходов". Данная поправка имплементирована в правовое поле Российской Федерации распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1994 г. N 204-р <14>. -------------------------------- <14> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1994 г. N 204-р "О принятии Российской Федерацией поправок к приложениям I и II к Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29.12.1972" // САПП РФ. 1994. N 9. Ст. 719.

Пункт 11 приложения I к Лондонской конвенции определяет понятие "промышленные отходы" как отходы, полученные в результате промышленного производства или производственных операций. Принимая во внимание характер источников эмиссии углекислого газа, имеющих ярко выраженную промышленную направленность (электростанции, металлургические заводы, цементные и химические предприятия и иные источники), в данном смысле углекислый газ может рассматриваться как "промышленные отходы". Более того, на двадцать первом консультативном собрании стран - участниц Лондонской конвенции в 1999 г. научная группа представила доклад с предложением считать в качестве "промышленного отхода" углекислый газ, полученный в результате сжигания ископаемых видов топлива <15>. -------------------------------- <15> См.: Доклад двадцать первого консультативного собрания стран - участниц Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, 4 - 8 октября 1999 г., п. 5.18.

В любом случае, надлежащее толкование категории "промышленные отходы" в свете современных нормативных положений международного экологического права позволяет с уверенностью включить углекислый газ в рассматриваемое понятие. Так, отсутствие в системе Лондонской конвенции схемы детального регулирования деятельности по захоронению углекислого газа на морском дне, как, например, это предусмотрено в механизме 1996 Протокола, создает действительную угрозу загрязнения морской среды в случае дефектного осуществления проектов по морскому захоронению углекислого газа. В таких правовых реалиях применение принципа/подхода принятия мер предосторожности исключает всякую деятельность, производство которой не учитывает экологические требования по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды. В результате проведенный анализ понятия "промышленные отходы" в приложении I к Лондонской конвенции позволяет включить в его содержание углекислый газ, образованный вследствие сжигания ископаемых видов топлива. Полученные итоги толкования категории "промышленные отходы" приводят к выводу о том, что положения Лондонской конвенции содержат запрет на захоронение углекислого газа на континентальном шельфе. Таким образом, международно-правовое регулирование деятельности по морскому захоронению углекислого газа, выраженное в общеобязательных нормах Лондонской конвенции и имплементированное в российскую правовую систему, не позволяет Российской Федерации осуществлять проекты по захоронению углекислого газа в геологических пластах своего континентального шельфа. Осуществление указанной деятельности будет возможно, в частности, с момента ратификации 1996 Протокола и принятия его детальных и строго регламентированных руководств по оценке сжиженного углекислого газа и управления рисками при его захоронении.

Название документа