Клаус Мессершмидт. Европейское экологическое право

КЛАУС МЕССЕРШМИДТ. ЕВРОПЕЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО <1>

О. Л. ДУБОВИК, А. А. РЕРИХТ

Дубовик О. Л., главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.

Рерихт А. А., научный сотрудник ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.

В последние годы отечественные специалисты уделяют значительное внимание исследованию экологического права Европейского союза и входящих в него государств. На русском языке опубликовано большое количество рецензий, обзоров, аналитических статей и книг. Во многих диссертационных работах, полностью или частично посвященных правовой охране окружающей среды за рубежом, освещаются источники экологического права ЕС, Германии, Франции, Италии, Великобритании, Польши и других стран - участниц Союза, направления и цели экологической политики Евросоюза, особенности регулирования обращения с отходами и опасными веществами, меры уголовной и иных видов юридической ответственности, порядок и основания возмещения экологического вреда, обеспечение права на доступ к экологической информации и др. Активно переводятся и работы зарубежных авторов как обобщающего характера - об экологическом праве ЕС или, например, Германии, так и рассматривающие специальные вопросы, например о кодификации экологического права, о правовом регулировании оборота продуктов и продукции, об экологических рисках и т. п. В целом можно сказать, что российские специалисты получают - более или менее вовремя - основную информацию об экологическом праве и политике Европейского союза и входящих в него стран. Тем не менее наука не стоит на месте, и появляются новые работы, отражающие и актуальные проблемы охраны окружающей среды, и задачи, стоящие перед наукой экологического права, и изменения законодательства, и накопленный опыт. К числу таких работ относится книга Клауса Мессершмидта о европейском экологическом праве, пожалуй, относящаяся к числу наиболее представительных трудов нового поколения. Рецензируемая книга состоит из предисловия, введения, посвященного основным проблемам экологического права (с. 1 - 60), и трех разделов. Первый из них озаглавлен "Первичное право" (с. 61 - 518), второй носит название "Вторичное право. Общая часть" (с. 519 - 656), третий - "Вторичное право. Особенная часть" (с. 657 - 992). Работа снабжена указателями сокращений (с. XXI - XXVIII), списком литературы (с. XXIX - XXXIX), перечнем судебных решений (с. XLI - LIV), предметным указателем (с. 993 - 1007). В соответствии с практикой немецких издательств даны краткое (с. V) и развернутое (с. IX - XX) оглавления. Во введении, состоящем из одного параграфа, выделены такие вопросы, как состояние и понятие европейского экологического права, которые рассматриваются с учетом позиций немецкого законодательства и законодательства третьих стран, а не только права окружающей среды ЕС, позиций судебной практики. Автор анализирует общую дефиницию и рассматривает антропологический экоцентристский подход к экологическому праву. Затем он пишет об экологическом праве как праве охраны природы, выделяет элементы экологического права и описывает его как комплексную отрасль с указанием таких черт, как символичность, контроверсийность, приемлемость, инновативность и др. Далее К. Мессершмидт указывает на значение международного права в охране окружающей среды и останавливается на характеристике этой отрасли как динамичной системы, выделяя этапы его формирования. Кроме того, он специально рассматривает экологическое право как техническое и политическое право. Подчеркивая специфику именно европейского экологического права, автор указывает на предпосылки его формирования и обозначает его сущность как международного, наднационального и внутреннего права, опираясь на статус и признаки Европейского союза и его актов. В итоге автор ставит вопрос о том, не является ли европейское экологическое право парадоксальным институтом (с. 53), и определяет его как "сумму правовых институтов, которые служат охране окружающей среды. Его предметом является природная окружающая человека среда" (с. 56). При этом К. Мессершмидт подчеркивает возможную проблематичность включения использования природных ресурсов и отдельных природных благ - земли, вод, климата и других в предмет экологического права. Социальная или культурная среда, по его мнению, не является предметом экологического права. В разделе о первичном праве К. Мессершмидт рассматривает его предпосылки и границы, а также основные этапы формирования. В этих целях он анализирует важнейшие документы - договоры об образовании Европейского сообщества и Европейского союза, а также положения, касающиеся защиты экологических прав по Хартии об основных правах человека и гражданина. Отдельно он рассматривает экологическую политику XX в. и ее влияние на формирование европейского экологического права. Значительное место в книге уделено описанию компетенций как внешних, так и внутренних финансовых и горизонтальных различных органов ЕС - Европейского Парламента и Европейского Совета, Европейской комиссии и др. Это дает представление об организации правотворческого и правоисполнительного процессов в Европейском союзе применительно к охране окружающей среды. В этом же разделе выделен вопрос об эколого-правовых границах национального экологического права, которые определяются принципами свободного передвижения товаров, общностью судебной практики и др. Особо К. Мессершмидт рассматривает проблему имплементации европейских предписаний в национальное право стран - участниц ЕС. Для этого он анализирует обязывающую силу и рекомендательный характер различных актов Европейского союза - директив, постановлений, рамочных решений, программ и т. п., а также методы "открытой координации". Значительное внимание уделяет автор и проблеме целей и принципов европейского экологического права (с. 261 - 320). В частности, среди целей данной отрасли он выделяет охрану и улучшение окружающей среды, охрану здоровья, охрану природных ресурсов, а среди принципов - интернационализацию экологического права (принцип глобализации), устойчивое развитие, высокий уровень защиты, предосторожности и др. О многих из названных принципах пишут в своих работах и российские ученые, но отметим, что принципу интернационализации (глобализации) в нашей литературе пока еще не уделено должного внимания, хотя этот принцип имеет, конечно, не только "европейское" значение. В четвертом параграфе данного раздела "Европейское и международное экологическое право" К. Мессершмидт останавливается на таких проблемах, как международное сотрудничество и свобода торговли. В пятом параграфе он анализирует основные инструменты европейского экологического права, в том числе планирование, административные контрольные процедуры (например, порядки получения разрешений), установление запретов и ограничений, иных обязанностей. Автор рассматривает и правовую природу так называемых смежных инструментов, к которым он относит, в частности, инструменты экономического характера (экологические налоги и субвенции), информационного характера, самостоятельного регулирования и контроля и проч. В шестом параграфе первого раздела книги описываются статус и полномочия субъектов экологического права: от Европейского Парламента и Европейского Совета до Европейского суда и Счетной палаты. Здесь же кратко характеризуются полномочия государств - участников ЕС. Завершается первый раздел анализом тенденций развития европейского экологического права. Он пишет, что экологическое право Европейского союза после двух десятилетий активного формирования начиная с 90-х годов прошлого века вступило в фазу консолидации. Это произошло под воздействием одновременно действующих факторов, т. е. благодаря законодательной систематизации, инструментальной реформе и устранению пробелов регулирования (с. 499). Среди характерных черт К. Мессершмидт указывает на кодификационный стиль правотворчества, преобразование эколого-управленческих инструментов, смену парадигмы, проявляющуюся в повороте экологического права от материальных к процессуальным инструментам (наиболее ярким примером здесь является введение институтов экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду). Говоря об устранении пробелов в европейском регулировании, он обращает внимание на задачи в области правовой охраны земель и пространственного планирования (с. 501), а также указывает на появление новых областей эколого-правового регулирования, из которых наиболее значимы правовые основы регулирования обращения с продуктами (Produktrecht) и энергетическое право (Umweltenergierecht). К. Мессершмидт отмечает, что после некоторого затишья в европейской экологической политике последние годы отличаются стремлением к модернизации экологического права и усиливающейся имплементацией норм права ЕС в национальное законодательство стран - участниц Союза (с. 501 - 502). Об этом свидетельствует количество и содержание множества новых директив, предлагаемых мер и других шагов Евросоюза, которые автор книги называет очень удачно - европейским акционизмом (Europaischer "Aktionismus") и подчеркивает значение легислативного вмешательства, которое он характеризует как экстенсивное (с. 503 - 504). Во втором разделе, посвященном общей части европейского экологического права (§ 8 - 12), выделены проблемы экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, экологической информации - по положениям Орхусской конвенции, реализации Директивы ЕС об интегрированной оценке и предупреждении загрязнения окружающей среды, экоаудита и возмещения вреда. В третьем разделе об Особенной части европейского экологического права (§ 13 - 20) последовательно представлены базовые правовые предписания, позиции доктрины и судебной практики, касающиеся охраны отдельных компонентов окружающей среды или видов деятельности, оказывающей на нее воздействие. Так, здесь анализируются охрана природы в ее классическом понимании как охраны особо значимых в экологическом отношении территорий, фауны и флоры. Далее представлены параграфы о праве охраны вод, включая охрану морской среды, о праве охраны воздуха и отдельно - об охране климата, регулировании выбросов и регулировании эффективного использования энергии. Также в отдельный параграф выделены вопросы охраны от шума. Традиционно в специальных параграфах рассматриваются вопросы права отходов и права химических веществ, правового регулирования генной инженерии. Для иллюстрации приведем пример европейских актов, регулирующих обращение с химическими веществами, которые анализируются автором книги. Это директивы: о регистрации, оценке, получении разрешения и ограничении оборота химических веществ (REACH - Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals), об основах лабораторной практики, об упаковке и маркировке опасных химических веществ, о биоцидах, а также постановления о моющих средствах, детергентах, средствах борьбы с вредителями и болезнями растений и т. п. В завершение анализа правовых предписаний об обращении с химическими веществами К. Мессершмидт рассматривает случай в Севезо - одну из известнейших экологических катастроф и характеризует нормы европейского экологического права, касающиеся предупреждения и ликвидации аварий и катастроф. Даже такое краткое изложение содержания книги показывает, насколько обширны проблемы правового регулирования охраны окружающей среды в Европейском союзе и как сложно обобщить и проанализировать их в одной, пусть даже очень объемной, работе. Отметим, что К. Мессершмидт не ограничился изложением законодательства, практики и позиций доктрины, но сформулировал очень много новых положений, в первую очередь теоретического характера, касающихся предпосылок формирования и развития экологического права, его элементов, соотношения с иными отраслями, роль в охране окружающей среды, защите прав граждан и обеспечении правопорядка. В работах по экологическому ЕС и зарубежному экологическому праву не так уж часто уделяется внимание тому, что называют "глубокая теория", поэтому данные фрагменты книги особенно интересны для отечественных специалистов, традиционно (и часто чрезмерно) концентрирующихся на вопросах о самостоятельности той или иной отрасли права, ее предмете и методах. К числу несомненных достоинств относится и обилие оценок и выводов, нередко критических. Нельзя не сказать и о присущей немецкой правовой школе в целом тщательности в использовании литературы: мнения и позиции специалистов излагаются четко - с соответствующими ссылками. Благодаря этому читатель может восполнить свои представления об уровне науки экологического права в странах - участницах Европейского союза, круге ее интересов и действий. Подводя итоги, возможно, следовало бы сделать и какие-то замечания, не согласиться с автором, например, по вопросу о том, что правовое регулирование использования компонентов окружающей среды (вод, земли и т. п.), пожалуй, не входит в предмет экологического права, что в него не входит и правовое регулирование социальной и культурной среды. Но такая дискуссия потребовала бы уточнения понятий использования, социальной среды, культурной среды, их соотношения с понятиями природы, окружающей среды и многими другими и сопоставления подходов российской науки экологического права (которые тоже неоднозначны) и европейской, что в рамках рецензии затруднительно. На наш взгляд, книга Клауса Мессершмидта "Европейское экологическое право" является блестящим результатом многолетних трудов автора. Она, несомненно, окажет значительное влияние и на доктрину, и на практику правовой охраны окружающей среды не только в странах ЕС, но и в других государствах. Чтобы идеи и наблюдения К. Мессершмидта способствовали развитию и повышению эффективности охраны окружающей среды в России, конечно, следовало бы перевести эту монументальную работу на русский язык и издать достаточным тиражом в нашей стране.

Название документа