Актуальные проблемы обеспечения эффективности правового регулирования рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Рецензия на книгу "На пути к экологически устойчивому законодательству о рыболовстве: сравнительный анализ"

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫБОЛОВСТВА И СОХРАНЕНИЯ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ. РЕЦЕНЗИЯ НА КНИГУ "НА ПУТИ К ЭКОЛОГИЧЕСКИ УСТОЙЧИВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ О РЫБОЛОВСТВЕ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ" <1>

О. Л. ДУБОВИК, И. И. НАГОРНАЯ

Дубовик Ольга Леонидовна, главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.

Нагорная Ирина Игоревна, младший научный сотрудник ИНИОН РАН.

Topical problems of ensuring efficiency of legal regulation of fishing and preservation of water biological resources. Review of book "On the way to the ecologically stable legislation on fishing: comparative analysis" O. L. Dubovik, I. I. Nagornaya

Dubovik Ol'ga Leonidovna, senior researcher at the Institute of state and law of the Russian academy of sciences, doctor of juridical sciences, professor.

Nagornaya Irina Igorevna, junior researcher of the Institute of scientific information for social sciences of the Russian academy of sciences.

Рецензируемая книга представляет собой итог многолетних исследований, проведенных специалистами разных стран и континентов. Это один из ярчайших примеров эффективного сотрудничества в области экологического права, поддерживаемого властными и научными организациями Европейского союза и Германии. Далее: проблематика правового регулирования рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов с каждым днем становится все более значимой не только с точки зрения экологической (в связи с задачами охраны биоразнообразия и генетических ресурсов Планеты, обеспечения устойчивого развития); экономической (с учетом занятости населения прибрежных и иных районов, необходимости обеспечения рабочих мест, а для многих регионов, в том числе России, с учетом доходов, поступающих в бюджет), социальной (принимающей во внимание демографические факторы, принципы социальной справедливости при пользовании и распределении природных ресурсов, в том числе водных биологических ресурсов); историко-психологической (в связи с осознанием и доказанностью того, что жизнь на Земле зародилась в Океане, что человек и человечество неразрывными нитями до сих пор - биологически - зависят от него и обитающих в нем водных биологических ресурсов как источника удовлетворения иных материальных (потребительских) и духовных потребностей). О значении правовой охраны водных биологических ресурсов и их роли можно говорить бесконечно долго. Но подчеркнем наиболее важный момент - современные угрозы этому компоненту окружающей среды. Недаром редактор и один из авторов книги Герд Винтер - профессор публичного права и социологии права Университета г. Бремен (ФРГ) - отмечает в предисловии, что в связи с уменьшением рыбных ресурсов управление ими становится все более важным. По его мнению, разработка эффективного правового подхода к данной проблеме может существенно улучшить систему управления (с. XIII). Книга построена сложно. Она включает в себя вступление, предисловие и три части, содержащие как анализ законодательного материала, так и данные статистики, иллюстрирующие практику управления в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в разных странах. Автор части A - стажер-юрисконсульт, доктор права Марион Марковски (Marion Markowski) - анализирует международно-правовое регулирование рыболовства (с. 2 - 27). Она концентрируется на международных стандартах экологически устойчивого управления рыболовством в исключительных экономических зонах, рассматривая вопросы сохранения и экологически устойчивого использования рыбных ресурсов, принцип предупреждения, сотрудничество государств в данной сфере. М. Марковски отмечает, что около 90% экономически значимых запасов рыбы находятся в исключительных экономических зонах прибрежных государств. В то же время даже развитые страны не могут обеспечить сохранение рыбных ресурсов. В связи с этим важное значение приобретают нормы международного права (с. 3). В параграфе 2 ст. 61 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (UN Convention on the Law of the Sea) устанавливается ряд обязательств прибрежных государств: "обеспечение путем принятия надлежащих мер по сохранению и управлению, чтобы состояние живых ресурсов в исключительной экономической зоне не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации". При этом под надлежащими мерами следует понимать экологически обоснованные меры, соответствующие международному праву (с. 5). Параграф 4 ст. 61 дает открытый перечень мер, которые могут быть установлены прибрежными государствами. К таким мерам относятся лицензирование рыболовов и кораблей, меры контроля и т. п. Чрезмерная эксплуатация сама по себе не запрещена § 2 ст. 61 Конвенции, хотя она представляет опасность для живых ресурсов, однако § 3 разъясняет, что принимаемые меры должны быть направлены на поддержание или восстановление популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов. Последний не определяется Конвенцией, однако под ним обычно понимают наибольший годовой вылов или добычу рыбы, которые могут производиться длительное время, основываясь на принципе возобновляемости ресурсов. Автор совершенно правильно подчеркивает, что на практике максимальный устойчивый вылов установить затруднительно по причине разнообразия ресурсов и других неясностей (с. 5). На протяжении многих лет ведутся ожесточенные споры между специалистами по вопросу о правовом значении максимального устойчивого вылова и возможности закрепить это понятие в системе юридических категорий, выработав соответствующие критерии. В данном случае М. Марковски лишь отмечает, что максимальный устойчивый вылов является биологическим понятием, которое указывает на наиболее высокий уровень, сверх которого улов не может считаться экологически устойчивым. Некоторые исследователи полагают, что требования ст. 61 Конвенции ООН по морскому праву вступают в противоречие с требованием о том, что прибрежное государство содействует оптимальному использованию живых ресурсов исключительной экономической зоны. Однако, как указывает М. Марковски, оптимальное использование не означает полного или максимального использования ресурсов. Кроме того, § 1 ст. 62 содержит оговорку о том, что он применяется без ущерба для ст. 61 (с. 6). Согласно § 1 ст. 62 прибрежное государство определяет допустимый улов живых ресурсов в своей исключительной экономической зоне, что является его дискреционным полномочием. Однако следует учитывать, что при определении допустимого улова прибрежное государство связано обязательством по предотвращению чрезмерной эксплуатации ресурсов, а также по поддержанию популяций видов, являющихся объектом специализированного лова, или по их восстановлению до пределов экологически устойчивого уровня (с. 7). Соглашение ООН по рыбным запасам 1995 г. (UN Fish Stock Agreement) в целом применяется к сохранению мигрирующих стай и далеко мигрирующих рыб в открытом море, и лишь немногие его положения действуют на территориях, подпадающих под национальную юрисдикцию. Так, ст. 5 устанавливает, что с целью сохранения и управления мигрирующими стаями и далеко мигрирующими рыбами прибрежные государства и государства, осуществляющие вылов в открытом море, обязаны принимать меры по обеспечению их долгосрочной экологической устойчивости и оптимальному использованию. Соглашение опирается на предупредительный принцип, рассматривая максимальный устойчивый вылов как минимальный стандарт для установления ограничений, а не как управленческую цель. Иными словами, Соглашение не позволяет превышать максимальный устойчивый вылов по экономическим причинам; ограничения по вылову являются более строгими, чем того требует Конвенция ООН по морскому праву (с. 9). М. Марковски с сожалением констатирует, что многие государства воздерживаются от участия в Конвенции ООН по морскому праву и Соглашении ООН по рыбным запасам. В связи с этим возникает вопрос о том, связаны ли такие государства обязательствами по сохранению рыбных ресурсов в своей исключительной экономической зоне по международному обычному праву и в какой мере. Учитывая, что Российская Федерация ратифицировала Конвенцию по морскому праву и стремится выполнять свои обязательства, на этот момент приходится обратить особое внимание, поскольку, по нашему мнению, здесь возникает источник не только конфликтов, но и угрозы экономическим и экологическим интересам России, как, конечно, и интересам других сторон - государств, участвующих в Конвенции. То, что М. Марковски обращает на это внимание, еще раз свидетельствует о своевременности проведенного под руководством профессора Г. Винтера исследования и его актуальности. По делам о континентальном шельфе Северного моря (North Sea Continental Shelf cases) Международный суд установил условия придания положению международного договора статуса обычая: а) фундаментальный нормотворческий характер; б) широкая распространенность и участие многих государств в Конвенции; в) наличие обширной и универсальной практики государств; г) существование в течение достаточного периода времени. В связи с этим автор указывает, что статус международного обычая имеют следующие обязательства, предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву: обеспечение путем принятия надлежащих мер по сохранению и управлению, чтобы состояние живых ресурсов в исключительной экономической зоне не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации; поддержание или восстановление популяций мигрирующих рыб до экологически устойчивого уровня; установление допустимого улова живых ресурсов (с. 13). В отличие от международного обычного права общие принципы права, которым также обязаны подчиняться все страны, должны отвечать одному критерию - признание цивилизованными государствами. Среди таких принципов М. Марковски называет сохранение видов, не являющихся объектом специализированного лова, выше уровня, на котором их возобновление может оказаться под угрозой, или в случае, если эти виды прямо затрагиваются рыболовной деятельностью, - на экологически устойчивом уровне; обязанность прибрежных государств обосновывать меры по сохранению и управлению возможным наилучшим научным знанием и проводить исследования, необходимые для исполнения своих обязательств, которая, однако, применяется с учетом финансовых возможностей государства (с. 15). Что касается предупредительного принципа, она отмечает, что хотя Конвенция ООН по морскому праву прямо не ссылается на него, однако предполагает применение предупредительного подхода к сохранению рыбных ресурсов. Если отсутствует надлежащее научное обоснование, обязательство по сохранению ресурсов имеет приоритет (с. 15). Статья 6 Соглашения ООН по рыбным запасам, касающаяся предупредительного принципа, применяется к сохранению и управлению мигрирующими рыбами как в открытом море, так и в пределах действия национальной юрисдикции (с. 16). Относительно обязанностей государств сотрудничать между собой автор указывает на то, что часть V Конвенции ООН по морскому праву содержит множество требований о сотрудничестве. Например, § 1 ст. 63 предусматривает необходимость согласования принимаемых мер государствами (прямо или через соответствующие субрегиональные или региональные организации) в случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциированных видов встречаются в исключительных экономических зонах двух или более прибрежных государств. Статьи 64, 66 и 67, регулирующие сохранение и использование далеко мигрирующих, анадромных и катадромных видов, предусматривают обязанность государств по сотрудничеству и необходимость принятия соглашений по определенным вопросам (с. 22). М. Марковски отмечает, что обязанности о сотрудничестве, предусмотренные ст. 63, 64, 66 и 67 Конвенции ООН по морскому праву, приобрели статус норм международного обычного права (с. 23). В заключение автор указывает на то, что хотя международное право в области рыболовства часто критикуется по причине предполагаемого отсутствия современных юридически обязательных стандартов управления рыбными запасами в исключительных экономических зонах, при условии правильного толкования соответствующих юридических предписаний можно выявить ряд норм, полезных для национального управления рыбными запасами (с. 24). Часть B книги (с. 29 - 295) представляет собой обзор рыболовства в пяти странах и Европейском союзе, которые имеют на своей границе основные океаны Земли - восточную часть Тихого океана, южную и северную части Атлантического океана, восточную и западную части Индийского океана. В части B представлены данные о рыбных ресурсах, объемах рыболовства, имеющихся спорах и конфликтах, национальном праве, институтах управления рыбными запасами и развития рыболовства. Раздел 1 части B (с. 31 - 82) посвящен развитию и управлению морским рыболовством в Индонезии. Автор раздела Лаод М. Сяриф (Laode M. Syarif) - доктор права, старший преподаватель международного и сравнительного экологического права в Правовой школе университета Хасануддин г. Макассар (Индонезия). Индонезия является одной из стран, имеющей наиболее богатые запасы водных биологических ресурсов в мире. Прибрежная зона составляет 81 тыс. км, морская зона - 5,8 млн. км. В то же время компоненты окружающей среды, поддерживающие эти ресурсы, - коралловые рифы, мангровые леса, а также качество воды вокруг прибрежных зон - претерпели серьезную деградацию по причине отсутствия экологически устойчивой рыболовной практики, развития городов, непоследовательной политики центральных и местных властей по управлению рыболовством. Серьезные усилия по развитию рыболовства были предприняты только в 1999 г., когда было создано Министерство по морским делам и рыболовству (с. 31). Автор обращает внимание на то, что более половины рыболовных судов Индонезии являются несамоходными (с. 39). Несмотря на существующую обязанность каждого владельца рыболовного судна по установлению системы по определению местонахождения судов (vessel monitoring system), по сведениям Министерства по морским делам и рыболовству, на 2005 г. лишь 1339 из 3055 судов установили такую систему. При этом многие судна, имеющие подобную систему, периодически нарушают правила ее использования (с. 44). Л. М. Сяриф подчеркивает, что по причине наличия огромного морского пространства и недостатков контрольных процедур правительство испытывает трудности в процессе охраны индонезийских вод. Рыболовные судна из Филиппин, Таиланда, Японии, Китая и Южной Кореи осуществляют незаконный вылов водных биологических ресурсов во внутренних водах Индонезии, что вызывает серьезное беспокойство местных рыболовов и политиков. По данным Министерства по морским делам и рыболовству, в 2002 г. было задержано 198 иностранных рыболовных судов, осуществляющих незаконный вылов водных биологических ресурсов, в 2003 г. - 144, в 2004 г. - 68, в январе - сентябре 2005 г. - 268, что составляет в общей сложности 678 судов. Автор отмечает, что данные цифры представляют лишь малую долю от уровня незаконного рыболовства, так как большинство судов остаются невыявленными властями Индонезии (с. 43 - 44). Раздел 2 (с. 83 - 137) посвящен Кении. Соавторами раздела являются Эвансон Чег Камау (Evanson Chege Kamau) - старший научный сотрудник Исследовательского центра европейского экологического права Университета г. Бремен (ФРГ), Эндрю Уэмукота (Andrew Wamukota) - программный координатор кенийского Комитета по сохранению морских черепах, Ньявира Митига (Nyawira Muthiga) - исследователь Общества по сохранению живой природы. Кения имеет прибрежную зону примерно 500 - 650 км, рыболовный сектор насчитывает 5 тыс. - 12 тыс. судов, 95% не являются промышленными. Годовой улов за последние 20 лет колеблется между 4 тыс. и 10 тыс. тонн (с. 83). На южном побережье Кении происходит избыточная эксплуатация водных биологических ресурсов, что приводит к их истощению. Наибольший избыточный вылов имеет место на пляже Диани (с. 87). Авторы обращают внимание на использование разрушительных для окружающей среды рыболовных приспособлений, которые наряду с браконьерством и освоением пляжей сократили популяцию морских черепах до критического уровня. Траловое рыболовство и ярусный лов рыбы приводят к превышению вылова видов, не являющихся объектом специализированного лова, над выловом специализированных видов: вылов рыбы, которая не используется, составляет 70% от морского улова (с. 88). Автор раздела 3 о морском рыболовстве в Намибии (с. 139 - 186) Рейвуд Меветья Рукоро (Raywood Mavetja Rukoro) - юрист одной из ведущих юридических фирм Намибии - указывает на то, что после получения независимости 21 марта 1990 г. Намибия унаследовала истощенную рыболовную индустрию. До 1990 г. администрация страны имела юрисдикцию лишь над территориальными водами протяженностью 12 морских миль, после 1990 г. была зафиксирована 200-мильная исключительная экономическая зона (с. 139). Автор отмечает, что морская экосистема Намибии обладает обширной популяцией видов водных биологических ресурсов, пригодных для коммерческого использования. Рыболовный сектор привносит огромный вклад в экономику страны. В 2000 г. этот вклад составил 221,1 млн. долларов в ВВП по сравнению с 97,8 млн. в 1996 г. (с. 139). Лицензирование является одним из основных инструментов регулирования рыболовной промышленности. По данным Министерства рыболовства и природных ресурсов, в 2004 г. 334 судна получили лицензию на коммерческое рыболовство (с. 171). Еще одним важным механизмом является установление общего допустимого вылова в отношении определенных видов водных биологических ресурсов. В частности, в целях сохранения ресурсов общий допустимый вылов хека был сокращен с 180 тыс. т в 2005 г. до 130 тыс. т в 2006 - 2007 гг. Общий допустимый вылов сардин колебался от 0 в 2002 г. до 25 тыс. т в 2004 г. (с. 172). Раздел 4 (с. 187 - 231), написанный Мауро Ф. де Фигерейдо (Mauro F. de Figuereido) - преподавателем экологического права факультета общественных наук Флорианаполиса (Бразилия), - охватывает морское рыболовство в Бразилии. Прибрежная зона этой страны составляет примерно 8,5 тыс. км с многочисленными островами. Исключительная экономическая зона составляет 3,5 млн. км (с. 187). Автор отмечает, что политика и законодательство Бразилии более ориентированы на экономические нужды, чем на экологические проблемы. В прибрежных зонах и исключительной экономической зоне происходит избыточная эксплуатация водных биологических ресурсов. При этом получение сведений о состоянии рыбных ресурсов существенно затруднено по причине недостатков системы управления рыболовством и наличия большого количества традиционных рыболовных хозяйств, контроль за которыми затруднен (с. 187 - 188). Улов традиционных рыболовных хозяйств составляет около 60% от общего улова (с. 1 92). Раздел 5 (с. 233 - 251) посвящен Мексике и написан в соавторстве докторами морской биологии Германом Понче Диазом (German Ponce Diaz) и Франциско Аррегин Санчес (Francisco Arreguin Sanchez), а также доктором наук в сфере оценки и управления ресурсами Антонио Дж. Диаз-де-Леон-Коррал (Antonio J. Diaz-de-Leon-Corral) и П. Алварез Торрес (P. Alvarez Torres). Среди основных проблем рыболовного сектора авторы называют избыточный вылов определенных видов водных биологических ресурсов, избыточную мощность рыболовного флота, избыточные капиталовложения в рыболовный сектор, нарушения законодательства об исключительной экономической зоне (с. 233). Общий национальный улов колеблется от 1,2 до 1,5 млн. т живого веса в год (с. 234). Основными механизмами регулирования рыболовства выступают лицензирование, а также установление общего допустимого вылова. Последний применяется, в частности, в отношении тунца и моллюсков (с. 245 - 246). В разделе 6 (с. 253 - 295) Тилл Маркус (Till Markus) - младший научный сотрудник Исследовательского центра европейского экологического права Университета г. Бремен (ФРГ) и Международной высшей школы морских наук г. Бремен (ФРГ) - анализирует вопросы рыболовства в Европейском союзе. Прибрежная зона Евросоюза составляет примерно 68 тыс. км, а исключительная экономическая зона является самой большой в мире - 25 млн. км (с. 253). В 2006 г. рыболовный флот ЕС составлял 87 004 судна, в рыболовном секторе заняты около 421 тыс. человек, из них 405 тыс. - в морском рыболовстве. В 1998 г. общая стоимость всей цепочки производства (рыболовства, аквакультуры, переработки и реализации) оценивалась в 20 млрд. евро, что составляет примерно 0,28% от ВВП Союза (с. 255). Т. Маркус приводит данные Европейского агентства по окружающей среде по состоянию на 2007 г. (European Environmental Agency), согласно которым водные биологические ресурсы в Арктике, находящиеся ниже экологически безопасного уровня, составляют 14%, в Северо-Восточной Атлантике и Балтийском море - 44%, в Средиземной море - 10 - 20%. В то же время автор отмечает, что многие используемые ресурсы недостаточно контролируются. Так, в 2006 г. 81% коммерчески используемых ресурсов в Арктике, 67% в Балтийском море и 54% в Северо-Восточной Атлантике не были измерены, что, по мнению Т. Маркуса, составляет большую проблему (с. 255). Часть C (с. 299 - 338), автором которой является Г. Винтер, содержит выводы и предложения о реформировании рыболовного права и основывается на описанных в книге международных стандартах регулирования рыболовства, а также на примерах различных стран. Г. Винтер совершенно справедливо полагает, что географические особенности не играют ключевой роли при объяснении различий в системах управления рыболовством в разных странах. Гораздо большее значение имеют такие институциональные факторы, как уровень централизации внутри страны, нагрузка на рыболовное хозяйство, а также профессиональная подготовка управленческих кадров (с. 300). Так, две из рассмотренных в книге стран являются унитарными государствами (Кения и Намибия), две - федеральными (Мексика и Бразилия), одна - унитарным децентрализованным (Индонезия), а Евросоюз представляет собой международную организацию с государствоподобными чертами. Три из них обладают большими рыболовными возможностями - Евросоюз, Мексика, Намибия, остальные три - меньшими. Наибольший уровень профессионализма администрации существует в Евросоюзе, Мексике и Намибии, в Бразилии - средний уровень, в Кении и Индонезии - низкий. В Индонезии общий объем устойчивого вылова оценивается в районе 5,4 млн. тонн. Общий вылов достиг 4,7 млн. тонн в 2003 г. 70% рыболовной деятельности в исключительной экономической зоне осуществляется иностранными судами. В то время как существует обилие рыбы в исключительной экономической зоне, во многих прибрежных зонах ресурсы используются избыточно (Ява, Бали, Суматра) (с. 301). Оценивая законодательство и практику его применения в Индонезии, Г. Винтер отмечает, что: - качество законодательства является высоким; существует Кодекс рыболовства 2004 г. (Fisheries Code), который устанавливает базовый подход к управлению рыболовством, регулирует вопросы его развития в территориальном море и исключительной экономической зоне, однако права и обязанности индивидов и юридических лиц определены неточно, Кодекс не обеспечивает прозрачности и участия заинтересованных лиц в процессе принятия властных решений; - существуют пробелы в информации о рыбных запасах и возможностях по осуществлению рыболовства; - правовое регулирование, осуществляемое центральными и местными властями, является несистемным; - существуют недостатки реализации закона; - распределение центральных и местных полномочий нечеткое; - преобладает принятие решений на высоком уровне (с. 303 - 304). В Кении доходы от рыболовного сектора составляют около 5% ВВП, при этом доходы от морского рыболовства не превышают 5% от указанной величины. Кения не имеет собственного флота для освоения ресурсов исключительной экономической зоны, поэтому рыболовство в ней осуществляется иностранными государствами. Годовой улов колеблется между 4000 и 10 000 т за последние 20 лет (с. 304). Касательно Кении Г. Винтер делает следующие выводы: - Закон о рыболовстве 1989 г. (Fisheries Act) является объемным актом, охватывающим инструменты развития и управления рыболовством и устанавливающим структуру и полномочия по принятию административных и судебных решений, однако в нем отсутствуют такие стандарты управления, как экологически устойчивое использование ресурсов, применение предупредительного принципа и гарантия распределительной справедливости; - отсутствует надлежащая координация центрального и местного управления, а также саморегулируемых структур; - необходимо предоставить возможность иностранному флоту по использованию ресурсов в исключительной экономической зоне Кении, что увеличит приток доходов в экономику Кении (с. 306). Рыболовство приносит в ВВП Намибии около 7%. Внутренний рынок рыбных продуктов невелик, однако экспорт рыбы постоянно увеличивается. Почти вся рыболовная деятельность осуществляется на индустриальной основе (с. 307). Законодательство Намибии отличается высоким качеством. Закон о морских ресурсах 2000 г. (Marine Resources Act) является объемным актом, который регулирует права и обязанности рыболовов и полномочия администрации, однако страдает недостатками юридической техники. Кроме того, Г. Винтер указывает, что: - существует значительный неформальный сектор туристического рыболовства, введение которого в правовое поле позволит упростить осуществление контроля; - ресурсы исключительной экономической зоны успешно используются национальными предприятиями; единственные иностранные суда, которые допущены к их освоению, принадлежат государствам - участникам Сообщества развития Юга Африки, что не соответствует Конвенции ООН по морскому праву; - процедуры регулирования и контроля эффективны, однако большие суда контролируются лучше, чем средние (с. 308 - 309). Большая часть добываемых в территориальном море видов рыбы в Бразилии эксплуатируется избыточно в отличие от ресурсов исключительной экономической зоны. Хотя рыболовство не вносит существенного вклада в ВВП, оно обеспечивает работой прибрежные сообщества и является основным источником питания для населения. Рыболовство в территориальном море осуществляется как частными лицами, так и индустриальными компаниями, в исключительной экономической зоне - индустриальными судами, многие из которых принадлежат иностранным компаниям (с. 309). Бразилия отличается тем, что: - отсутствует всеобъемлющий кодекс по морскому рыболовству; - распределение компетенции между федеральными, региональными и местными властями является нечетким; - существует институциональный конфликт между развитием и ограничением рыболовства, требуется разграничение компетенции Министерства водных ресурсов и рыболовства и Министерства окружающей среды и природных ресурсов; - высок уровень несоблюдения норм законодательства о рыболовстве (с. 310 - 311). Чрезвычайно интересны оценки Г. Винтера по поводу управления рыболовством в Мексике. Общий объем вылова рыбы в этой стране колеблется между 1,2 и 1,5 млн. тонн. Доходы от рыболовства составляют всего 0,8% ВВП. Правительственный мониторинг за рыбными ресурсами является слабым (с. 311). Закон Мексики о рыболовстве и аквакультуре 2007 г. (Law on Fisheries and Aquaculture) является всеохватывающим и частично очень детальным. Тем не менее основные критерии управления являются слишком общими или противоречивыми. Помимо этого, в Мексике: - регионы и муниципалитеты фактически не участвуют в разработке решений в области рыболовства, однако создан совещательный орган по рыболовству, обеспечивающий участие индивидов и предприятий в принятии решений; - нормы по стандартизации в области рыболовства находятся в общем Законе о метрологии и стандартизации (Law on Metrology and Standardization), что нельзя признать удачным; - отсутствует систематический мониторинг рыбных ресурсов, вылова и добычи, особенно в исключительной экономической зоне; - недостаточны меры контроля и ответственности за нарушения, высок уровень коррупции (с. 313 - 314). В 2004 г. доходы от рыболовства составляли только 0,28% ВВП Евросоюза, однако многие прибрежные сообщества существуют в основном за счет рыболовства. В некоторых районах Испании и Шотландии рыболовный сектор обеспечивает более 10% рабочих мест (с. 314). Относительно Европейского союза Г. Винтер высказывает острые критические мнения: - качество законодательства является высоким, однако определение наиболее важного принципа рыболовства - устойчивого использования ресурсов - нельзя считать адекватным; вместо того чтобы установить ограничения на вылов, соответствующие уровню воспроизводства, применяется "подход трех столбов" (three pillar approach), имеющий своей целью найти баланс между тремя конкурирующими группами интересов: экономическими, социальными и необходимостью сохранения ресурсов; - с 2000 г. субсидии на строительство флота сокращены и перенаправлены на обеспечение устойчивого использования ресурсов, однако, по мнению Г. Винтера, в этом направлении следует принять более серьезные шаги; - требуется деполитизация управления рыболовством; - инструменты управления рыболовством являются достаточными, однако требуется более строго привязать общий допустимый вылов к принципу предупреждения и научным критериям; - контроль Европейского союза за судами ЕС, действующими в открытом море и в исключительных экономических зонах южных стран, остается слабым (с. 318). Но при всем при этом - и тут Г. Винтер совершенно прав - Евросоюз представляет собой образец по установлению обязательств, гарантирующих исполнение правовых норм. Особое внимание российским специалистам, на наш взгляд, следует обратить на предложенную Г. Винтером модель юридической консультации или клиники (legal clinic) для осуществления управления рыболовством, которая выходит за рамки Кодекса поведения для достижения экологически устойчивого рыболовства (Code of Conduct for Sustainable Fisheries) Продовольственной и сельскохозяйственной организации (Food and Agricultural Organization) и представляет собой набор более конкретных рекомендаций (с. 299). Разработанная им методология юридической клиники включает в себя: 1. Анализ признаков неудачного управления, в первую очередь с точки зрения избыточного вылова рыбы. 2. Составление списка потенциальных управленческих ошибок и их причин, что требует, в частности, ответа на вопросы о применимых инструментах управления, об эффективности мер контроля и принуждения, о применении норм международного права в конкретной стране (с. 319 - 320). Более того, Г. Винтер предлагает 12 правил добросовестного поведения в сфере управления рыболовством (с. 321 - 338): 1. Относительно роли права: "Принимать закон всерьез; создавать культурные, институциональные и экономические условия для его применения". 2. Относительно соблюдения международного права: "Обеспечить соответствие национального законодательства нормам международного права". 3. Относительно конституционного статуса рыбных ресурсов: "Использовать такие ресурсы при условии наличия конституционной обязанности государства и граждан по их сохранению". 4. Относительно формального качества закона: "Создавать четкие, обоснованные и всеохватывающие кодексы рыболовства". 5. Относительно базовых норм: "Устанавливать нормы, регулирующие деятельность административных органов, включая экологически устойчивое использование ресурсов, соблюдение предупредительного принципа и защиту экосистем". 6. Относительно органов и организаций: "Четко разграничивать компетенцию конкурирующих институтов и обеспечивать их взаимодействие". 7. Относительно распределительной справедливости: "Поддерживать небольшие рыболовные хозяйства; предоставлять возможности для выхода на рынок новых участников; разрешить частичную национализацию рыболовства". 8. Относительно исследований и мониторинга: "Проводить независимые исследования рыбных запасов и экосистем, отделить процессы оценки ресурсов и принятия решений от управления, обеспечить социально-правовые исследования для поддержки процесса принятия решений". 9. Относительно мер развития: "Привязывать предоставление субсидий к максимальному устойчивому вылову; привлекать к ответственности в случае истощения рыбных ресурсов". 10. Относительно инструментов управления: "Установить объем допустимого вылова, запретить неизбирательные технологии рыболовства, ограничить рыболовство исходя из объема имеющихся рыбных запасов". 11. Относительно привлечения партнеров к процессу управления: "Разделить самоуправление, совместное управление и участие в процессе принятия решений". 12. Относительно принудительного исполнения права и правовой охраны: "Совместить самоконтроль с контролем со стороны публичных органов власти; привлекать сертифицированных экспертов в процесс контроля; гарантировать правовую охрану прав индивидов". Подводя итоги, на наш взгляд, следует отметить, что рецензируемая книга представляет собой результат тщательно подготовленной с методологической и методической точек зрения работы международного коллектива авторов, содержащий ценную информацию о состоянии рыболовства и сохранении водных биологических ресурсов, источниках права, действующих в данной сфере, практики их реализации. В российской юридической литературе, посвященной экологическому праву зарубежных стран, за последние годы достаточно хорошо представлен анализ доктрины, законодательства и правоприменения в ЕС и некоторых странах - участницах Союза, например ФРГ, Польше, Франции, Италии. Но крайне редко можно встретить серьезные работы, да и вообще хоть какую-то информацию о состоянии экологического законодательства на Южно-Американском континенте и в Африке. Оптимальным вариантом, безусловно, было бы перевести рецензируемую книгу и издать ее на русском языке, чтобы обеспечить эффективное использование полученных авторами результатов при решении задач охраны окружающей среды в целом и водных биологических ресурсов в частности в нашей стране. Предложения по совершенствованию системы управления рыболовством должны быть учтены отечественными специалистами и использованы в правотворческой и правоприменительной практике России.

Название документа