Формирование правовой модели системы резервирования нефтепродуктов: условия российского рынка и опыт США

ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ СИСТЕМЫ РЕЗЕРВИРОВАНИЯ НЕФТЕПРОДУКТОВ: УСЛОВИЯ РОССИЙСКОГО РЫНКА И ОПЫТ США

О. О. СМИРНОВА

Смирнова О. О., Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, кандидат экономических наук.

Применение коммерческих резервов как решение проблемы дисбаланса спроса и предложения на внутреннем рынке нефтепродуктов является предметом дискуссий между регуляторами и отраслью нефтепереработки. При этом более значимым предметом обсуждения является не только рыночный механизм создания сбережений излишка нефтепродуктов для покрытия потребности в них во время пикового спроса, но и правовая модель функционирования системы резервирования в целом, с учетом сложившихся подходов к государственному регулированию и промышленной политике в области развития нефтепереработки. С момента проведения первой товарной интервенции нефтепродуктов в 1985 г. Стратегическим нефтяным резервом США был накоплен значительный опыт функционирования системы коммерческого резервирования, который позволил создать правовую модель, позволяющую учесть не только факторы развития отрасли нефтепереработки, но и рыночные факторы, например проведение закупок при несущественном влиянии на спрос. Все это позволяет сделать вывод о том, что поиск путей формирования правовой модели коммерческого резервирования должен учитывать как состояние внутреннего рынка нефтепродуктов России, так и опыт функционирования коммерческих резервов других стран. На российский рынок нефтепродуктов влияют как экономические факторы, так и факторы, определяемые нормативным регулированием. К первым можно отнести недостаточную обеспеченность действующих мощностей по переработке нефти для удовлетворения растущего спроса, в том числе и в условиях, когда увеличение цен мирового рынка повышает привлекательность экспортной деятельности и существенно снижает уровень предложения на внутреннем рынке. Ко вторым факторам можно отнести введение в действие утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 118 Технического регламента "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту", определяющего сроки перехода на выпуск в оборот моторных топлив более высокого экологического класса. Введение данного нормативного акта ставит перед производителями задачу модернизации производства и осуществления масштабных инвестиций. Так, в настоящее время в России действуют 28 крупных нефтеперерабатывающих предприятий, мощности которых требуют перевооружения, и около 200 небольших производителей, выпускающих продукцию, не соответствующую техническому регламенту. Кроме того, дефицит отдельных видов нефтепродуктов на национальном и региональных рынках возникает по следующим причинам: - значительные сезонные колебания потребления (например, зимнего дизельного топлива в районах Крайнего Севера); - неравномерного распределения перерабатывающих мощностей на территории Российской Федерации; - существенных изменений потребностей топлива из-за развития крупных промышленных объектов; - перевооружения нефтеперерабатывающих предприятий; - низкого уровня глубины переработки нефтяного сырья на крупнейших НПЗ. Первоначально функцией резервирования служило формирование запасов с целью обеспечения потребностей в условиях чрезвычайных ситуаций и только в дальнейшем было расширено возможностями регулирования негативных шоков предложения. Однако при создании российской системы резервов регуляторные функции резервов были обозначены сразу. Так, согласно Закону РФ от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве", "стратегические запасы предназначаются не только для обеспечения мобилизационных нужд и обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий техногенных и природных катастроф, но и для целей регулирования рынка и оказания государственной поддержки отраслям экономики, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке". Следует отметить, что на практике данная норма не была дополнена механизмом проведения товарных интервенций с целью баланса спроса и предложения: положения, позволяющие проводить правительством товарные интервенции, были внесены в 2010 г. Федеральным законом от 28.12.2010 N 405-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном материальном резерве". В частности, в данном нормативном акте было определено, что "выпуск материальных ценностей из государственного резерва для оказания регулирующего воздействия на рынок, а также для оказания государственной поддержки различным отраслям экономики, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке осуществляется на основании актов Правительства Российской Федерации". Однако указанные изменения не позволили использовать резервы с целью реализации регулятивной функции, так как для реализации этих положений требуется принятие правовых актов, определяющих порядок проведения товарных интервенций, определения необходимого объема резервирования, а также номенклатуры запасов. Основной сложностью создания механизма использования резерва с целью баланса спроса и предложения является необходимость учета множества факторов, влияющих на состояние внутреннего рынка, таких, например, как принятие целевых программ развития отраслей экономики, изменение фискальной нагрузки на экспорт нефти и продуктов первичной нефтепереработки. Кроме того, при реализации регуляторной функции нефтепродуктов необходимо формирование нормативной базы статистического наблюдения за рынками с целью выявления кризисных ситуаций на рынке. При решении данных проблем с целью выявления всех компонентов правовой модели необходимо учесть опыт стран, осуществляющих коммерческое резервирование нефти и нефтепродуктов. Наибольшим в мире по объему является Стратегический нефтяной резерв США. Правовая модель данного резерва определяется Департаментом по энергетике Правительства США и включает в себя определение функций резерва, различные механизмы формирования и освежения запасов, а также порядок реализации нефтепродуктов в кризисной ситуации. Стратегический нефтяной резерв США был создан в 1975 г. как ответная реакция на экономические последствия введения эмбарго на поставки нефти арабскими странами в 1973 - 1974 гг. и физически представляет собой четыре подземных хранилища суммарной емкостью 727 млн. баррелей, расположенных в Техасе и Луизиане, созданных для реализации нефти в случае резкого изменения предложения. Для определения предельного уровня хранения нормативными актами Департамента энергетики Правительства США с помощью экспертов Национальной академии наук США используются статистические модели для определения вероятности различных сценариев угроз предложению нефти на внутреннем рынке США. При этом сам утвержденный максимальный объем хранения постепенно увеличивался и с 2005 г. составил 1 млрд. баррелей нефти. Также нормативными документами Департамента энергетики Правительства США определяется, что пополнение резерва осуществляется за счет роялти на условиях отчислений натуральным продуктом, которые передаются Правительству США в счет денежных отчислений за добычу нефти в шельфовой зоне. При этом значимым компонентом правовой модели коммерческого резервирования США является то, что Законом об энергетической политике США определяется возможность формирования резерва только в условиях отсутствия существенного расширения спроса и, как следствие, увеличения цен на внутреннем рынке нефти <1>. -------------------------------- <1> URL: http://www. gpo. gov/fdsys/pkd/PLAW-109publ58/pdf/PLAW-109publ58/pdf.

В качестве показателей, характеризующих состояние резерва, кроме фактических показателей объема используются следующие производные показатели, такие как защита от импорта, которая в среднем составляет 58 дней (максимальный уровень - 118 дней в 1985 г.). Также нормативно определяется возможность изменения номенклатуры хранения: так, в дополнение к хранению нефти также был создан резерв топочного мазута в размере 2 млн. баррелей в надземных хранилищах. Кроме того, законодательно нормируются показатели сокращения резерва, составляющие 4,4 млн. баррелей в день, при этом решение о товарной интервенции принимается в течение 13 дней Президентом США. Финансовая модель резерва основана на трансфертах государственного бюджета. Так, инвестиции на его формирование и поддержание с 1975 до 2011 г. составили 17 млрд. долл. США, из которых 5 млрд. долл. США - затраты на обслуживание хранилищ. С января 1990 г. по ноябрь 2011 г. крупные товарные интервенции осуществлялись в случае природных катаклизмов, внешнеэкономических факторов, таких как прекращение поставок нефти в результате военных действий, и только в 1995 - 1996 гг. с целью регулирования баланса спроса и предложения (рис. 1).

Рис. 1. Динамика интервенций на внутреннем рынке нефти США <2>

Объем товарных интервенций нефти и нефтепродуктов в баррелях

Операция Обмен нефтепродуктов "Буря в пустыне" Кризис в Ливии 33750000,00 Дефицит на рынке 30000000,00 30640000,00 нефтепродуктов

Вывод хранилища из Ураган Катрина эксплуатации 12800000,00 Ураган Иван

10200000,00 1100000000 11000000,00 Ураган Густов

500000,00 5400000,00 5389000,00 5100000,00 2836000,00 750000,00 767000,00 900416,00 1000000,00

нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. нояб. 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11

Как видно из графика, товарные интервенции осуществляются реже, чем раз в год, при этом обычно не связаны с кризисом на локальном рынке нефти. Кроме того, продолжительность принятия решения о товарной интервенции может существенно ухудшить ситуацию в случае возникновения дефицита топлива на региональном рынке. Поэтому при формировании правовой модели коммерческого резервирования в России необходимо учесть опыт Стратегического нефтяного резерва США в части выбора организационно-финансовых механизмов формирования хранения, обновления и реализации нефтепродуктов, организационно-финансовых механизмов осуществления данных действий, а также метода оценки количественных показателей деятельности. В настоящее время в России рассматриваются возможности формирования систем резервирования нефтепродуктов с регуляторной функцией с помощью двух систем - действующих мощностей Росрезерва и создания коммерческого резервирования на основе хозяйственной деятельности ОАО "Роснефтегаз". С позиции нормативного обеспечения расширение деятельности Росрезерва в большей степени схоже с деятельностью Стратегического резерва США, так как обе системы резерва обеспечивают потребность в нефтепродуктах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. При этом значительная часть показателей, необходимых для формирования правовой модели, содержится в Законе о формировании государственного резерва: так, в указанном нормативном акте подробно описывается процедура формирования, хранения и освещения запасов. Кроме того, для дополнения правовой модели Росрезервом совместно с Министерством экономического развития разрабатывается нормативный акт, определяющий порядок определения предельных норм хранения, объемов товарных интервенций и способы формирования резерва, порядок разработки номенклатуры и норм накопления материальных ценностей, определяются формы реализации нефтепродуктов с помощью проведения торгов в форме конкурса, аукциона и биржевых торгов. Согласно проектным нормативным документам, разработанным Министерством энергетики РФ, предлагается создание резервной системы нефтепродуктов на базе ОАО "Роснефтегаз" <3>. Согласно предлагаемому проекту Постановления Правительства РФ "Об утверждении Правил осуществления закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка нефтепродуктов" предполагается, что оператором системы коммерческого резервирования будет государственная компания ОАО "Роснефтегаз", в функции которой будет входить закупка топлива по рыночной цене за счет собственных или заемных средств. При этом резервируемые нефтепродукты будут храниться на мощностях нефтеперерабатывающих предприятий, а также в системе ОАО АК "Транснефтепродукт" на коммерческих условиях. -------------------------------- <3> URL: http://www. kommersant. ru/doc-rss/1849718.

Существенным отличием предложенного проекта от механизма формирования резерва с целью регулирования рынка на основе системы Росрезерва является отсутствие привлечения бюджетных средств. Следовательно, согласно проекту предполагается, что цены реализации нефтепродуктов во время пикового спроса будут превышать затраты на их закупку и хранение, а также административные и коммерческие затраты оператора резерва. При этом в предлагаемом проекте не указывается механизм восполнения убытков ОАО "Роснефтегаз", а также не определены формы контроля деятельности оператора резерва, порядок установления ставки тарифа на хранение нефтепродуктов, механизм ценообразования при осуществлении товарных интервенций, не конкретизированы органы регионального управления, осуществляющие сбор и обработку информации о рынках нефтепродуктов. Согласно проекту создания системы коммерческого резервирования с помощью прогноза энергопотребления в Российской Федерации было определено, что необходимый объем резервов составляет 2 млн. т нефтепродуктов, состоящий из зимнего дизельного топлива и автомобильных бензинов. При этом механизм оценки предельного показателя резервирования в отличие от предельной нормы Стратегического резерва США не является прозрачным, так как не очевидно, какие факторы и процедуры применялись при его оценке. В целом формирование правовой модели как на основе оператора Росрезерва, так и на основе ОАО "Роснефтегаз", имеет существенные ограничения, связанные с формированием резерва и сложившейся системой установления цен на нефтепродукты на региональных рынках. Так как мощности нефтепереработки в России ограничены, изымание продукции в резерв будет оказывать влияние на уровень спроса и существенно повышать цены на нефтепродукты. При этом не будут реализованы положения о недопущении влияния процесса формирования резерва на внутренний рынок, аналогичные определенным в Энергетической стратегии США. Кроме того, на внутреннем рынке нефтепродуктов России, в отличие от рынка США, где реализация нефти происходит на бирже, могут быть созданы дискриминационные условия доступа к товарным интервенциям, ограниченное развитие биржевой торговли может привести к ограничениям конкуренции на рынках розничной реализации. Поэтому для формирования правовой модели резервирования нефтепродуктов с целью регулирования национального и региональных рынков нефтепродуктов в существующих условиях необходимо: - разработать механизм товарных интервенций, исключающий возможности дискриминации отдельных участников; - определить предельный уровень резервирования с учетом воздействия на рынок; - сформировать механизм регионального мониторинга рынка нефтепродуктов, позволяющий выявлять кризисные ситуации. Кроме того, правовая модель, аналогично действующему порядку оценки вероятности наступления шоков предложения на рынке нефти США, должна содержать механизм экспертной оценки сценариев увеличения внутренних розничных цен при возникновении дефицита вследствие таких факторов, как изменение законодательства, оказывающего влияние на производство и реализацию нефтепродуктов, сезонное повышение спроса и сокращение предложения из-за ремонта оборудования нефтеперерабатывающих предприятий.

Название документа