Регулирование энергии правилами Всемирной торговой организации и Договором к Энергетической хартии: возможности для России?

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭНЕРГИИ ПРАВИЛАМИ ВСЕМИРНОЙ ТОРГОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ И ДОГОВОРОМ К ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ХАРТИИ: ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ РОССИИ? <1>

Ю. С. СЕЛИВАНОВА

Селиванова Ю. С., доктор, эксперт по торговым вопросам Секретариата Энергетической Хартии в Брюсселе.

Вступление

Россия обладает 13% мировых запасов нефти, 26% газа и 18% угля и является одним из важнейших экспортеров энергии. Энергетический сектор играет ключевую роль в российской экономике. Нефть и природный газ являются основными экспортными товарами и источниками бюджетных поступлений. Эксперты предсказывают, что энергетические продукты и материалы будут продолжать занимать центральную позицию в российской экономике в будущем. Из-за большого значения энергии в экономике России встает вопрос о том, что означает вступление в ВТО для этого сектора экономики.

ВТО и энергия

Ни одна из крупных стран-экспортеров энергоресурсов не входила в число подписавших сторон - основателей ГАТТ. Таким образом, в период его основания вопросы, связанные с энергией, по существу не обсуждались. Тем не менее правила ВТО, регулирующие международную торговлю, в полной степени применимы к торговле энергетическими материалами и продуктами. Применение существующих правил ВТО к торговле энергией будет сопровождаться множеством противоречий, поскольку энергетические материалы и продукты значительно отличаются от производственных товаров. Поскольку существующие правила ВТО не были специально предусмотрены для разрешения вопросов, возникающих в области торговли и транспортировки энергетических материалов и продуктов, встает вопрос о том, возможно ли создание специальных норм в отношении торговли энергией в ВТО, или этими вопросами более эффективно могут заниматься такие специализированные организации, как Энергетическая хартия. Энергетические материалы и продукты отличаются от производственных товаров, которые ВТО регулирует в большей степени. В случае углеводородов мы имеем дело с исчерпаемыми невозобновляемыми ресурсами, чрезвычайно необходимыми для нашего существования и, кроме того, географически распределенными в крайне неравномерной степени. Учитывая исчерпаемость и ограниченный характер энергетических ресурсов, страны-экспортеры хотят получить максимальную ренту от добычи и реализации данных ресурсов, особенно на внешних рынках. Что касается внутренних рынков, то зачастую правительства стран-производителей используют энергические ресурсы для поддержки населения и отечественной промышленности. Поэтому ограничения в торговле энергией главным образом происходят на стороне экспорта. Импортные ограничения не являются особенно проблематичными в энергетическом секторе. Хотя ГАТТ регулирует экспортные ограничения, многосторонние торговые правила разработаны таким образом, что они в большей степени касаются ограничений на импорт, чем на экспорт. Исторически ВТО уделяло большее внимание импортным ограничениям, поскольку в фокусе многосторонних торговых переговоров традиционно был доступ на зарубежные рынки для отечественных производственных товаров. В ходе Уругвайского раунда были отменены максимальные пиковые уровни тарифов на углеводороды, а пошлины в целом снижены. В этом смысле энергетические тарифы в большей степени отражают цели энергетической политики, чем торговой - основной задачей является обеспечение надежности энергоснабжения (ЮНКТАД, 2000). Поэтому их уровни, как правило, довольно невысоки, хотя и не связаны.

Экспортные тарифы на энергетические продукты

Режим наибольшего благоприятствования. Экспортные тарифы являются наиболее распространенным инструментом торговой политики, практикуемым странами - экспортерами энергетических продуктов и материалов. Теоретически экспортные пошлины подпадают под те же правила, что и импортные пошлины. Они могут применяться без ограничений странами, за исключением тех случаев, когда эти страны связали свои экспортные пошлины в рамках условий их вступления в ВТО. Однако члены ВТО не могут применять экспортные пошлины для осуществления дискриминации между экспортными рынками. Согласно ст. I ГАТТ, режим наибольшего благоприятствования должен предоставляться любому члену ВТО в отношении экспорта. Это означает, что страны-члены не могут облагать экспорт на одни рынки более высокими пошлинами по сравнению с экспортом на другие рынки. Ставки экспортных тарифов в соответствии с условиями вступления России в ВТО. Тарифные торговые ограничения допускаются постольку, поскольку они не превышают предельный уровень взятых на себя специфических обязательств. Россия взяла на себя обязательство не устанавливать экспортную пошлину на природный газ в размере большем, чем 21%, но в любом случае такая пошлина не должна превышать 40 евро за тонну. Россия может применять экспортные пошлины на нефть, не превышая уровень, по формуле, согласно которой экспортная пошлина рассчитывается в зависимости от цены нефти на мировом рынке. Например, если такая цена меньше 109,5 долларов, то экспортная пошлина не применяется. Если же такая цена превысит 182 доллара, то экспортная пошлина, рассчитываемая по формуле, может превышать 30 долларов за тонну. Ранее различные ставки акцизных пошлин налагались на природный газ в зависимости от того, экспортировался он в другие страны СНГ (15%) или в дальнее зарубежье (30%). Такая практика противоречила принципу недискриминации и от нее придется отказаться.

Двойное ценообразование

Один из самых сложных вопросов, относящихся к энергии в процессе вступления в ВТО, касается двойного ценообразования на газ, применяемого Россией. Государства, обладающие энергетическими ресурсами, зачастую хотят использовать такие ресурсы для обеспечения отечественного производства энергоинтенсивной продукции, а также обеспечения населения доступом к энергии по льготным ценам. Обычно политика так называемого "двойного ценообразования" проводится путем государственного контроля над ценами, когда внутреннее регулирование устанавливает максимальные цены, по которым энергетические продукты могут продаваться в определенном регионе внутреннего рынка. Основным спорным эффектом такого регулирования цен на энергоресурсы является занижение цен для отечественных промышленных потребителей. Как правило, вторичные отечественные отрасли используют потребленную энергию в качестве вводимых ресурсов. Двойное ценообразование выгодно, прежде всего, для производства энергоемкой продукции, например удобрений, металлов и т. д. Этот контроль над ценами приводит к существенной разнице между ценами, уплачиваемыми отечественными и иностранными компаниями на своих рынках. Поскольку отечественные производители промышленных товаров уплачивают за потребленную ими энергию не такую высокую цену, как производители на других рынках, эта ситуация неблагоприятно влияет на способность импортных товаров конкурировать с отечественными товарами, пользующимися низкими ценами на энергию. Практика обеспечения отечественных потребителей энергоресурсами по заниженным ценам зачастую оспаривается на основании мер регулирования в сфере субсидий. Некоторые члены ВТО считают контроль над ценами, применяемый в настоящее время в России, субсидией отечественным вторичным отраслям. Политика двойного ценообразования запрещена правилами ВТО лишь в тех случаях, когда она увязывается с результатами экспорта - ситуация, отличающаяся от российской. Если эта политика не увязывается с экспортом, она все же может представлять собой субсидию, дающую основания для принятия компенсационных мер. Однако в этом случае использование такой политики странами, обеспеченными энергоресурсами, не запрещается. Товары, которые имеют преимущество в результате использования дешевых энергоресурсов, могут попросту облагаться компенсационными пошлинами, если они наносят ущерб промышленности на экспортных рынках. Кроме того, если какой-либо член ВТО полагает, что субсидия приводит к неблагоприятным последствиям, то он может подать жалобу для разрешения спора в ВТО с требованием об отмене субсидии или устранении неблагоприятных последствий. Однако не все субсидии могут вести к компенсационным пошлинам. Для отнесения внутренней субсидии к категории субсидий, дающих основания для принятия вышеуказанных мер, она должна быть предоставлена конкретному предприятию или конкретной отрасли, либо группе предприятий или отраслей, либо определенному региону. Такое требование "специфичности" в отношении субсидий, дающих основание для принятия мер, будет удовлетворено в том случае, если, например, правительство обеспечивает использование энергоресурсов по низким ценам лишь для некоторых отраслей. Двойное ценообразование на энергоресурсы часто распространяется на все предприятия и отрасли промышленности во всех секторах экономики, как это происходит в России. Поэтому обложение российских товаров компенсационными пошлинами на основании того, что они используют энергетическое сырье по заниженным ценам, является необоснованным. Тем не менее в рамках вступления в ВТО Россия взяла обязательство в отношении ценообразования на природный газ. Россия обязуется обеспечить, что в отношении промышленных потребителей применяемые цены будут покрывать расходы производства, транспортировки, поддержания инфраструктуры и инвестиции в разведку и добычу из новых месторождений, при этом получая прибыль от продажи на отечественном рынке промышленным потребителям. В то же время Россия оставила за собой возможность регулировать цены для непромышленных потребителей и населения. Следует отметить, что в практическом плане цена, взимаемая за природный газ на внутреннем рынке, в 2012 году уже превышает 100 долларов, в то время как расходы по производству составляют 64 доллара (в соответствии с информацией, предоставленной в ходе переговорного процесса ВТО). Таким образом, у членов ВТО нет основания для оспаривания российской практики ценообразования на газ. Вступление в ВТО не должно повлиять на фактическую цену на газ, уплачиваемую промышленными потребителями и населением.

Количественные ограничения

Спорным вопросом в рамках торговли энергоносителями является вопрос о том, могут ли квоты на производство, устанавливаемые странами - производителями энергии (например, странами ОПЕК), приравниваться к количественным экспортным ограничениям, запрещенным правилами ВТО. Статья XI ГАТТ запрещает количественные ограничения импорта и экспорта. Это означает, что любая защита должна осуществляться посредством тарифов (ценовых мер), а не посредством мер, непосредственно влияющих на объемы (квоты, импортные или экспортные лицензии и т. п.). Соглашения ВТО не содержат каких-либо указаний на то, что меры по ограничению производства энергетических материалов и продуктов могут расцениваться как экспортные ограничения, даже если такие меры в отношении производства могут влиять на поставки на мировые рынки. В ст. XI ГАТТ нет упоминания о "производстве", а процесс производства по своей сути отличается от экспорта. Можно представить ситуации, когда ограничение экспорта имеет место при отсутствии каких-либо ограничений на производство. Есть существенная разница между контролем над добычей природных ресурсов страны и введением количественных ограничений на возможный объем экспорта этих ресурсов после их добычи. Рассматриваемая статья была предназначена для обеспечения доступа потребителей одной страны к товарам, поставляемым из другой страны. Поэтому, рассуждая логически, можно утверждать, что она предоставляет право доступа к энергетическим ресурсам без количественных ограничений только после того, как эти ресурсы извлечены и становятся частью материальных запасов производителя. Статья XI ГАТТ предусматривает несколько изъятий из запрета на количественные ограничения. Наиболее значимым для энергетического сектора является положение, позволяющее странам временно прибегать к запрещению экспорта для ослабления критического недостатка товаров, имеющих существенное значение для страны-экспортера. Например, если какая-либо страна заявляет о критическом недостатке энергетических материалов или продуктов, она может ввести запрет или квоту на экспорт таких товаров, которые могут считаться "товарами, имеющими большое значение". Такие ограничения допускаются лишь на временной основе.

Фиксированная инфраструктура

Дисциплины в отношении традиционных импортно-экспортных вопросов не являются ключевыми в регулировании торговли энергетическими материалами и продуктами. Основные вопросы, относящиеся к торговле энергией, связаны с тем фактом, что основная часть энергетической торговли происходит через фиксированную инфраструктуру, построенную специально для транспортировки углеводородов и электричества. Торговля электричеством и природным газом носит, как правило, региональный характер именно благодаря транспортным характеристикам данных продуктов. Транспортировка природного газа, например, происходит через трубопроводы, хотя доля торговли сжиженным природным газом продолжает расти. Электричество нуждается в транспортировке по электрическим сетям, которые достаточно дорого дублировать. Кроме того, электричество и газ сложно хранить. Эти характеристики углеводородов и электричества и тот факт, что значительная часть такой торговли происходит через фиксированную инфраструктуру, ведут к значительным сложностям в регулировании данной сферы торговли. Фактическая зависимость торговли энергией от фиксированной инфраструктуры (трубопроводов и электрических сетей) определяет две группы условий: 1) условия для инвестиций в капиталоемкие проекты по строительству инфраструктуры; 2) условия доступа к данным сетям и трубопроводам. Эти вопросы не урегулированы в достаточной степени правилами ВТО. Строительство трубопроводов и электрических сетей требует существенных инвестиций. Кроме того, такая инфраструктура может быть использована для транспортировки определенных энергетических продуктов. Транспортирующие мощности, после того как они построены, обладают ограниченными мощностями для транспортировки. Учитывая ограниченный характер мощностей по транспортировке энергетических продуктов, инвестиционные правила необходимы для обеспечения строительства дополнительной инфраструктуры, если существующая инфраструктура не обладает достаточными мощностями. ВТО не содержит существенных инвестиционных дисциплин. Соглашение по связанным с торговлей инвестиционным мерам не создало новых обязательств, выходящих за рамки правил ГАТТ. Оно включает лишь меры, касающиеся режима осуществляемого инвесторами импорта и экспорта, а не их деятельности в целом. Данный вопрос особенно актуален при транзите энергоресурсов через другие страны. Транзит энергии. Экспорт российского газа в Европу - основной экспортный рынок, где импорт из России составляет около 40%. Он зависит в большой степени от транзита через территорию третьих стран. В настоящее время 75% российского газа транспортируется через Украину. Какие гарантии предоставляют России положения ГАТТ о свободе транзита? Статья V ГАТТ предусматривает общую свободу транзита: "Должна существовать свобода транзита через территорию каждой страны-участницы по путям, наиболее подходящим для международного транзита, то есть для транзитных перевозок на территории других стран-участниц или из их территории". Тарифные перевозки не должны подвергаться каким-либо ненужным задержкам или ограничениям. Существует лишь два вида сборов, которые страна-участница может законно вводить в связи с тарифными перевозками. Это: 1) сборы за перевозку и 2) сборы за административные расходы, вызываемые транзитом или стоимостью предоставляемых услуг. Даже в этом случае такие сборы должны быть умеренными и недискриминационными. Транзитные сборы не могут служить источником фискальных поступлений. Это означает, что страна транзита - член ВТО не может облагать транзитные товары таможенными пошлинами, которые она взимает при импорте или экспорте. Обязательство в отношении недискриминации, содержащееся в ст. V ГАТТ, означает, что товарам, находящимся в транзите с территории любой страны-участницы, должен предоставляться наиболее благоприятный режим, который предоставляется товарам, находящимся в транзите с территории любой другой страны-участницы. Никакое различие в режиме не должно основываться на национальности судов, месте происхождения, отправления, захода, выхода или назначения или каких-либо обстоятельств, относящихся к собственности на товары, суда или другие транспортные средства. Например, не допускается дискриминация в отношении сборов, взимаемых с транзита из различных стран. Однако затраты на транзит могут различаться, и если в некоторых случаях фактические затраты на транзит выше, то разница в сборах может быть обоснованной. Поскольку ст. V ГАТТ не разрабатывалась именно с учетом транзита энергии, она не рассматривает такие ключевые вопросы, конкретно относящиеся к транзиту энергоресурсов, как, например, бесперебойность транзитного потока в случае спора, а также создание новых транзитных мощностей, если существующих мощностей оказывается недостаточно для обеспечения прохода энергетических потоков в процессе транзита. Учитывая тот факт, что строительство транзитных трубопроводов является капиталоемким проектом, транзитные мощности, как правило, строятся на основе объема транзитного потока, четко рассчитанного на основе существующих контрактов поставки. Поэтому свобода транзита связана не с доступом к существующим трубопроводам, а, прежде всего, с возможностью постройки новых трубопроводов. Для этого необходимы инвестиционные правила, которых в настоящее время в рамках ВТО не существует. Оба вопроса - бесперебойность транзитных потоков энергоресурсов в случае спора и создание новых мощностей - рассматриваются в ст. 7 Договора к Энергетической хартии (ДЭХ).

Договор к Энергетической хартии

Данный Договор устанавливает многосторонние правовые рамки для трансграничного сотрудничества в области энергетики и является единственным многосторонним международным договором в энергетическом секторе. Он охватывает торговлю, инвестиции и транзит. Он также касается вопроса энергетической эффективности и содержит обязательные процедуры разрешения споров. Целью ДЭХ является поощрение международного сотрудничества в области энергетики и содействие ему. Основываясь на принципах открытости энергетических рынков и надежности энергоснабжения, ДЭХ уважает принципы устойчивого развития и суверенитета над энергетическими ресурсами. Положения Договора о недискриминации обладают потенциалом для стимулирования прямых иностранных инвестиций и трансграничной торговли. Это способствует увеличению притока капитала в страны, экспортирующие энергию. ДЭХ обладает серьезными дополнительными преимуществами по сравнению с соглашениями ВТО в двух областях, тесно связанных с торговлей энергоресурсами, - в сфере транзита и инвестиций. Договор предоставляет иностранным инвесторам ряд фундаментальных прав в отношении их инвестиций в принимающей стране. Иностранные инвесторы защищены от наиболее серьезных политических рисков, таких, как дискриминация; экспроприация и национализация; нарушение отдельных инвестиционных договоров; ущерб в результате войны или аналогичных событий; необоснованные ограничения на перевод средств. Положения Договора по разрешению споров, которые охватывают как межгосударственный арбитраж, так и разрешение споров между инвестором и государством, закрепляют эти права инвесторов. Инвестиционные положения ДЭХ уважают суверенитет стран-членов в отношении проведения ими своей внутренней инвестиционной политики, в том числе в области энергетики. В соответствии со ст. 18 ДЭХ страны сохраняют свое суверенное право на определение системы владения собственностью на энергетические ресурсы. Страны-члены по-прежнему свободны в принятии правил и нормативных актов в отношении иностранных энергетических компаний, осуществляющих инвестиции на их территории, при условии, что они соответствуют главному принципу Договора - недискриминации, а также другим связанным с инвестициями обязательствам. В отношении транзита ДЭХ также обладает дополнительными положениями, важными для поставщиков энергоресурсов. Он запрещает прерывание транзита во время возникновения спора между транзитным государством и поставщиком. В таких случаях они имеют возможность прибегнуть к специальной (быстрой) процедуре урегулирования споров по п. 7 ст. 7 Договора. Согласно этому механизму, назначается независимый мировой посредник, который уполномочен устанавливать внутренние временные транзитные тарифы на срок до двенадцати месяцев, если сторонам такого спора не удается достичь соглашения. Договор устанавливает обязательство не препятствовать созданию новых мощностей, если невозможно осуществлять транзит с помощью существующих мощностей на коммерческих условиях, если только они не докажут, что такие новые мощности могут поставить под угрозу надежность или эффективность их энергетических систем, включая надежность энергоснабжения. Транзитные правила ДЭХ необходимо рассматривать в сочетании с его положениями по защите инвестиций и распространении им торговых правил ВТО на связанную с энергетикой торговлю между ДС. В совокупности этот "пакет" правил и обязательств обеспечивает значительно улучшенные условия для увеличившихся объемов потоков энергии через национальные границы. Также необходимо развеять несколько предубеждений относительно того, что Договор к Энергетической хартии не устанавливает. Во-первых, ДЭХ не устанавливает структуру национальных энергетических рынков, не предписывает национальную энергетическую политику, не обязывает своих членов открыть их энергетический сектор для иностранных инвестиций. Каждый член ДЭХ свободен решать, как и в какой степени его национальные энергетические ресурсы будут разработаны и в какой степени он хочет открыть свой энергетический сектор для иностранных инвестиций. Договор также не устанавливает обязательного доступа третьих лиц к энергетической инфраструктуре. Договор к Энергетической хартии стремится к использованию более индивидуального подхода при рассмотрении торговли энергоресурсами, чем ГАТТ или Соглашение о создании ВТО, которые разрабатывались без учета конкретных потребностей энергетики. Договор к Энергетической хартии содержит важные положения в отношении инвестиций и транзита, которые предоставляют существенные преимущества странам - производителям энергии. Концепция, согласно которой в инвестиционной защите страны-экспортеры не заинтересованы, а скорее рассматривают инвестиционные правила с предосторожностью, устарела. Несмотря на то что в недалеком прошлом инвестиции шли в одном направлении - из развитых стран в развивающиеся и страны с переходной экономикой, сейчас крупные энергетические компании из стран - производителей энергии сами становятся заинтересованными в инвестировании за рубежом, в том числе в проекты транспортной инфраструктуры. В то же время события последних лет показали, что внутреннее законодательство стран, в которых эти инвестиции предполагается осуществлять, подвержено изменениям, которые не всегда благоприятны для российских предприятий. Договор содержит четкие гарантии недискриминации и защиты инвестиций, а также непрерывности транзита, которыми России могла бы воспользоваться, если бы пересмотрела свою позицию в отношении участия в ДЭХ.

Название документа