Политика защиты лесных ресурсов и лесоохранное законодательство КНР

ПОЛИТИКА ЗАЩИТЫ ЛЕСНЫХ РЕСУРСОВ И ЛЕСООХРАННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КНР

Е. В. БИРЮЛИН

Бирюлин Евгений Васильевич, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра политических исследований Китая Института Дальнего Востока РАН.

КНР относится к числу стран, в целом не обладающих богатыми лесными ресурсами. В начале первого десятилетия текущего века леса в Китае занимали 13,4% территории страны. В последние годы был достигнут впечатляющий прогресс, и показатель лесистости вырос до 20% территории страны. Тем не менее и на сегодняшний день эти показатели значительно ниже среднемирового уровня. Сложнейшие проблемы охраны лесов в Китае невозможно решить без глубоко продуманной и детально разработанной правовой базы. Лесной кодекс первоначально был принят в феврале 1979 г. и был первым систематизированным природоохранным законом КНР, а в сентябре 1984 г. был принят Лесной кодекс во второй редакции. Модернизация правовых основ лесного законодательства была достигнута разработкой и принятием в апреле 1998 г. третьей редакции Лесного кодекса КНР. В этой сфере принимались и иные важные нормативные документы, и в настоящее время Китай обладает одной из самых развитых в мире системой лесного законодательства. Тем не менее сложность проблем лесной отрасли требует также постоянного развития и совершенствования государственно-административного механизма управления и контроля.

Ключевые слова: леса, лесные ресурсы, лесонасаждения, лесовосстановление, государственная лесоохранная политика, лесоохранное законодательство, Лесной кодекс, лесной земельный подряд.

The policy of protection of forest resources and forest protection laws of the PRC E. V. Biryulin

China is among the countries in general that do not possess the rich forest resources. At the beginning of the first decade of this century, forests in China occupied 13,4% of the country. In recent years there has been impressive progress, and the percentage of forest lands up to 20% of the country. Nevertheless, and to date, these figures are much lower than average. Complex problems of forest protection in China cannot be solved without an elaborate legal framework. The Forest Code was originally adopted in February 1979 and was the first systematic environmental law of China and in September 1984 was adopted by the Forest Code in the second edition. Modernization of the legal framework for forest law has been achieved in development and adoption in April 1998 the third edition of the Forestry Law. Other important regulations were made in this area, and China currently has one of the most advanced systems in the world of forestry legislation. However, the complexity of the problems of forest industry also requires continuous development and improvement of public administration and the management and control.

Key words: forest, forest resources, afforestation, reforestation, state forest protection policy, forest protection laws, the Forest Code, forest land contract.

Сложность исторического пути Китая, особенно на послевоенном этапе, достаточно низкий по сравнению с гигантским населением уровень индустриального развития, географическая удаленность от североатлантического региона, являющегося мировым сосредоточием возрастающего давления на природную окружающую среду, на протяжении длительного периода маскировали экологические проблемы страны. До середины 1970-х годов КНР повсеместно считалась страной с чистой средой обитания, однако это соответствовало реальности лишь по некоторым показателям. В конце 1970-х годов китайское руководство провозгласило курс на ускоренное экономическое развитие, хозяйственные преобразования, ориентированные на долгосрочный период, решение сложных социальных, внутриполитических, внешнеполитических, культурных и других проблем. В целом эта стратегия оказалась весьма успешной. Однако решение экологических задач было поручено небольшому кругу специалистов, не имевших реальных возможностей влияния на ситуацию и достаточной поддержки в высших государственных органах. Названные обстоятельства явились причиной нарастания загрязнения окружающей среды в Китае. Уже к концу 1980-х годов ухудшение окружающей среды достигло таких масштабов, которые сначала потребовали серьезной корректировки курса ускоренного развития, а затем - выработки новой стратегии в этой сфере. Ежегодный ущерб от ухудшения экологической обстановки в КНР, в том числе от сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения, стал сопоставим с материальными потерями, понесенными страной за 8 лет войны с Японией. Экологический дисбаланс, возникший на территории КНР, наиболее явно проявился в лесной сфере. Было очевидно, что процессы обезлесения в Китае подходили к той черте, за которой начнутся необратимые, неконтролируемые и нарастающие процессы разрушения биологических комплексов. С другой стороны, в силу небольшого количества лесов в КНР и значительных хозяйственных потребностей в древесине лесоохранное дело стало главным направлением государственной экологической политики. При этом затраты на лесоохрану в последующем приносили существенную прибыль. Следует учесть, что защита лесных ресурсов в Китае, как ни одно другое направление государственной экологической политики, основывается на двух механизмах: административные формы; правовое регулирование. В разные периоды приоритет признавался за одним из двух механизмов. Китай относится к числу стран, не обладающих богатыми лесными ресурсами. В начале первого десятилетия XXI века леса в КНР занимали 128,63 млн. га, или 13,4% территории страны. Запасы древесины оценивались в 10868 млн. куб. м, площадь лесных угодий хозяйственной древесины - не более 94 млн. га, лесозащитных насаждений и лесных угодий - не более 20 млн. га <1>. В последующие годы был достигнут впечатляющий прогресс, и показатель лесистости вырос до 20% территории страны <2>. Предполагается, что к концу 12-й пятилетки (2011 - 2015 гг.) общая площадь лесных земель в КНР увеличится до 309 млн. га и в целом достигнет 207 млн. га. Об этом заявил начальник Государственного управления лесного хозяйства Цзя Чжибан 26 апреля 2011 года на прошедшем в городе Чунцин общенациональном рабочем совещании по вопросам управления лесными ресурсами. К 2020 году планируется увеличить площадь лесных массивов еще на 78 млн. му (1 га = 15 му), а запасы древесины - на 1,1 млрд. кубометров <3>. -------------------------------- <1> Проблемы Китая - глубокая озабоченность. Состояние окружающей среды и природоохранные мероприятия в КНР / Под ред. Сюй Мин. М., 2000. С. 89. <2> Синьхуа. 28.09.2010. <3> Синьхуа. 27.04.2011.

Между тем и на сегодняшний день названные показатели значительно ниже среднемирового уровня. Показатель лесистости на одного человека в КНР - один из самых низких в мире <4>. Однако, если взглянуть на проблему лесистости с точки зрения сосредоточения лесов по регионам, то можно констатировать, что территории Северо-Восточного и Юго-Западного Китая являются районами с большим количеством лесов ценными древесными породами. -------------------------------- <4> Проблемы Китая - глубокая озабоченность. Состояние окружающей среды и природоохранные мероприятия в КНР / Под ред. Сюй Мин. М., 2000. С. 89.

Говоря о выдающихся успехах Китая в сфере массового рукотворного лесонасаждения, необходимо иметь в виду и обратную сторону этого процесса - искусственные лесонасаждения в отличие от природных, а тем более девственных исконных лесов, обладают низким биологическим защитным потенциалом. Это особенно характерно для Центрального и Восточного Китая, где исконные леса были почти полностью вырублены много сотен лет назад. Этот факт подтвердил Ли Юнькунь, директор департамента по лесонасаждениям Министерства лесного хозяйства КНР, на Всекитайской конференции по вопросам лесного хозяйства в конце ноября 2007 года <5>. -------------------------------- <5> China Daily. 21.11.2007.

Ли Юнькунь подчеркнул, что всего в Китае 175 млн. га лесов, из них 53,26 млн. га - быстрорастущие искусственные леса. К сожалению, наибольшая часть этих лесов была высажена не под руководством специалистов в сфере лесного хозяйства. Высадки лесов организовывались чиновниками-администраторами, не обладающими необходимым уровнем знаний в рассматриваемой области. Поэтому такие леса подвержены не только болезням и поражениям вредителями, но и пожарам, а также характеризуются низким биологическим разнообразием. Управление этими лесами не соответствует предъявляемым требованиям. По утверждению Ли Юнькуня, некачественные, а зачастую просто ущербные леса составляют 20% всего лесного клина страны. Еще более резко выступил один из руководителей Пекинского лесного университета У Бин, заявивший, что если практика некомпетентных лесопосадок будет продолжаться, то Китай вместо положительного эффекта получит убыток. Таким негативным примером являются события в Гуанси-Чжуанском автономном округе на юге Китая, где в 2010 году гусеницы, расплодившиеся в небольшом массиве искусственных насаждений, уничтожили ценнейшие сосновые леса на очень большой территории <6>. Такого рода вредители представляют угрозу не только лесам Китая, но и сопредельных стран, в том числе и России. Так, в 2008 году вместе с партией стальных труб на территорию российского Дальнего Востока был завезен опаснейший вредитель - китайский шелкопряд, быстро распространившийся в лесах Приморья, Якутии, Сибири и Поволжья. Это насекомое уничтожает прежде всего самые ценные виды деревьев. Кроме того, оно крайне опасно и для человека. Шелкопряд выделяет аллергены, которые могут вызвать поражения глаз, кожи и дыхательных путей <7>. Кроме того, в Россию из Китая попали и быстро распространились на значительной территории личинки черного соснового усача, приносящего большой ущерб хвойным породам <8>. -------------------------------- <6> Синьхуа. 02.04.2010. <7> Аргументы и факты. 31.07.2008. <8> Китайцы лишат Россию леса // Информационное сообщение от 15 февраля 2008 года, размещенное на сайте журнала "Вокруг света": http://www. vokrugsveta. ru/news/?item_id=3332.

Для исправления ситуации в Китае были приняты радикальные меры по созданию эффективной системы постоянного экологического наблюдения за состоянием лесов. В результате этого в КНР сформирована сетевая система мониторинга состояния лесных экосистем, охватывающая всю территорию страны. Об этом была заявлено на научном симпозиуме, посвященном проблемам лесных экосистем, прошедшем 18 - 24 марта 2011 года на острове Хайнань. Согласно данным, представленным на симпозиуме, к настоящему времени действует 52 станции мониторинга состояния лесных экосистем и еще 16 станций строятся. Объектами мониторинга являются все типы лесной растительности, представленные в регионах страны. Стоимость каждого из этих проектов - не менее 10 млн. юаней (1 долл. США - около 6,56 юаня). Материально-техническое оснащение и кадровое комплектование всех станций находится на высоком уровне <9>. -------------------------------- <9> В Китае в основном сформирована охватывающая всю территорию страны сетевая система мониторинга состояния лесных экосистем // Информационное сообщение от 25 марта 2011 года, размещенное на сайте информационного агентства "Синьхуа": http://russian. news. cn/nature/2011-03/25/c_13798227.php.

Есть все основания полагать, что развитие такой мониторинговой сети позволит получать объективную информацию о действительных размерах лесных территорий в Китае. Это позволит выявить быстро созданные "леса", которые, в сущности, являются некачественными древесными насаждениями. До возникновения первых государств территория Восточного Китая представляла собой почти сплошную лесную полосу, где дальневосточная тайга плавным образом переходила в зону субтропических лесов и джунглей Юго-Восточной Азии. Значительные лесные массивы существовали и в Западном Китае, а большая часть нынешних пустынь Центральной Азии представляла собой лесостепи или степи с некомпактно растущими высокорослыми деревьями. Цивилизационные процессы на территории Китая и рост сельскохозяйственного производства шли прежде всего за счет интенсивного уничтожения лесов. Тем не менее в период монгольских завоеваний еще половина земель многих уездов Центрального Китая была покрыта лесами и бамбуковыми рощами. Во время Маньчжурского правления (1644 - 1911 гг.) леса Северо-Восточного Китая находились под государственной охраной, но рубки лесов на остальной части страны были усилены. Не существовало реальных условий для сохранения лесов и в последующее сорокалетие гражданской нестабильности и войн. В результате к 1949 году Китай оказался практически безлесной страной: территория, занятая лесами, сократилась до 7,9%, из которых 7% пришлось на территорию бывшего государства Маньчжоуго и горных районов Юго-Западного Китая, населенных национальными меньшинствами. Первые природовосстановительные программы, разработанные сразу после образования КНР, были связаны с лесной сферой. Уже в самом начале 50-х годов китайское правительство организовало крупные высадки лесов, деревьев, бамбуков и массовое озеленение. С помощью СССР в КНР была создана современная система управления, контроля, культивирования и охраны лесных ресурсов. Данная работа была возобновлена и расширена с началом проведения политики реформ и открытости. Были ускорены темпы лесопосадок, улучшена их качественная сторона. В результате годовой объем прироста лесных ресурсов впервые превысил показатель их потребления, а также впервые был отмечен одновременный рост лесных площадей и количественных объемов запасов древесины. В двенадцати провинциях, включая автономные районы, удалось облесить все оголенные горные территории. Активная работа по созданию системы современного природоохранного законодательства КНР началась в середине семидесятых годов, и незамедлительно на первое место была поставлена задача правового регулирования лесной и лесохозяйственной сферы. Это направление опередило даже разработку основополагающего базисного Закона об охране окружающей среды. В восьмидесятые годы активность в области лесоохраны не снижалась. Более того, в ходе разработки пятилетних планов, охватывающих девяностые годы, и перспективно-целевой программы до 2010 года правительство активизировало внимание на освоении территориальных ресурсов и упорядочении окружающей среды. Этой проблеме в КНР придано приоритетное значение. Важной особенностью политики защиты лесных ресурсов и всей государственной экологической политики КНР является широкое применение специальных достаточно дорогостоящих лесовосстановительных программ, осуществляемых под строгим контролем государства. Поэтому меры государственной политики "облесения" активно реализовывались. С 1978 года Китай осуществляет 10 лесоводческих программ, в том числе касающихся защитных лесов на территориях, подвергающихся эрозии, в северных областях страны, продуктивно-защитных лесов в верхнем и среднем течении реки Янцзы, береговых лесов в приморских районах Восточного Китая, восстановительных горных лесов. В массовом порядке начали создаваться лесные полосы для защиты полей ранее бесплодных песчаников площадью почти на 1 млн. га, удалось вырастить фруктовые сады <10>. -------------------------------- <10> Охрана окружающей среды в Китае. Пекин, 1966. С. 29 - 31.

Лесоводческим проектом глобального значения является "Великая зеленая стена". В соответствии с этим проектом уже в течение нескольких десятилетий осуществляются почти непрерывающиеся ленточные высадки деревьев в северо-западных, северных и северо-восточных провинциях. По этой схеме создан крупнейший в Китае искусственный лес <11>. -------------------------------- <11> Труд. 22.12.2001.

Дополнительно в середине 90-х годов китайское правительство разработало и приняло "Программу озеленения до 2000 года", в которой впервые был выдвинут и признан обязательным к исполнению руководящий принцип экологической политики КНР: "Лес - основной регулирующий фактор экологического равновесия". Проблемы охраны лесов в Китае невозможно решить без детально разработанной правовой базы. К обычным сложностям такого рода добавляются и специфические проблемы. Одной из них является практика самовольных рубок, неоднократно в течение длительного исторического периода достигавших масштабов общенационального бедствия. Так, значительное увеличение числа самовольных и незаконных рубок наблюдалось в Китае в середине 1980-х годов. Одной из причин несанкционированных рубок явилось то, что население вопреки расчетам направило денежные накопления не на увеличение текущего потребления, а на строительство домов и улучшение жилищных условий. С другой стороны, непродуманные жесткие административные меры по отношению к населению, не учитывающие реальную обстановку и местные традиции, также не приводят к позитивным результатам, а часто завершаются трагедиями. Одна из таких произошла летом 1987 года в районе Большого Хингана на северо-востоке Китая. В течение сотен лет местное население вырубало лес широкими просеками, создавая препятствия для распространения возможных лесных пожаров. Однако в начале 80-х годов такой тип рубок был запрещен, а ответственность была установлена "за каждое загубленное дерево". Местное население продолжало вести рубки, но уже точечным методом. Вспыхнувший в малонаселенной глухой горной местности рядовой локальный пожар беспрепятственно распространился на территории в 1,33 млн. га. Выгорела одна шестая часть всех лесных массивов Китая. Объем сгоревшей древесины только ценных пород превысил все, что было заготовлено в этом районе за 23 года активного лесопользования <12>. Аналогичные пожары разных масштабов стали рядовым явлением в Китае. Одним из них является лесной пожар, уничтоживший в начале апреля 1999 года лучшие лесные массивы в провинции Шаньси. Стихийные бедствия такого рода являются фактором, объективно стимулирующим процесс формирования и обновления лесоохранного законодательства КНР. -------------------------------- <12> Бэйцзин ревью. 1988. N 23. С. 16.

Работа по формированию лесоохранного законодательства КНР началась в пятидесятые годы XX века. В 1952 году были приняты Указания относительно строгих мер по предотвращению лесных пожаров, в 1953 году - Указания о развертывании массового движения по лесопосадкам и охране лесов. Далее были приняты такие документы, как Директива Государственного совета КНР об охране зарослей бамбука и их расширению (1956 год), Директива о дополнительных мерах по предотвращению лесных пожаров (1957 год) и Положение об охране лесов (1963 год) <13>. В середине 1970-х годов возникла острая необходимость в расширении правовой базы охраны лесов и объединении основных правовых положений в едином акте. Была разработана первая редакция Лесного кодекса КНР. Несмотря на то что этот правовой акт имел временный характер, с его вступлением в силу уровень и значимость лесоохраной политики значительно возросли. В официальных документах государственная лесоохранная политика получила статус одного из основных национальных приоритетов. -------------------------------- <13> Бирюлин Е. В., Кранина Е. И. Экологические проблемы КНР: опыт правового регулирования. М., 2005. С. 29.

Лесной кодекс КНР (далее - ЛК КНР) 1979 года был принят в феврале 1979 года и стал первым систематизированным природоохранным законом КНР. В ЛК КНР 1979 года декларировалась поддержка не только сохранения лесных ресурсов, но и их быстрого увеличения и улучшения. Этому посвящены ст. ст. 1, 6 и 7 ЛК КНР 1979 года. Следует отметить, что ЛК КНР 1979 года - это уникальный для своего времени официальный документ в области охраны окружающей среды, в котором нашла воплощение экспериментальная попытка юридически определить цели и приоритеты государственной экологической политики в сфере лесного дела. Данное направление было наиболее разработано в четвертой главе ЛК КНР 1979 года и частично - в пятой главе. Ставилась задача увеличить на всей территории КНР площадь, покрытую лесами, более чем вдвое - до 30% территории страны, при этом в горных районах - свыше 40%, в городах - добиться увеличения площади зеленых насаждений до 5 кв. м на человека <14>. -------------------------------- <14> Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты / Под ред. Л. М. Гудошникова. М., 1988. С. 292 - 299.

Ряд положений ЛК КНР 1979 года был дополнен весной 1984 года к 7-й сессии Всекитайского собрания народных представителей 6-го созыва. 20 сентября 1984 года была принята вторая редакция Лесного кодекса КНР (далее - ЛК КНР 1984 года). В дальнейшем планы по повышению лесистости страны Были признаны невозможными для реализации и отменены. ЛК КНР 1984 года является одним из самых больших по объему и внутренней разработанности природоохранных законов КНР. Он состоит из семи глав, 42 статей со ссылками на ряд статей Уголовного кодекса КНР, устанавливающих ответственность за причинение ущерба лесам вследствие совершения преступлений <15>. -------------------------------- <15> Жэньминь жибао. 23.09.1984.

Нормы основных статей первой главы ЛК КНР 1984 года регламентируют виды деятельности по лесоразведению и лесопользованию с целью улучшения экологической ситуации и сохранения природного потенциала, декларируют принадлежность лесных ресурсов всему народу (за исключением лесов, находящихся в коллективной собственности), подразделяют все леса на пять категорий, утверждают приоритетную роль государства в лесном деле, определяют права районных органов национальной автономии, обязанности лесных ведомств и граждан. Вторая глава ЛК КНР 1984 года регламентирует формы и методы ведения лесного хозяйства, задачи и полномочия лесных ведомств, организаций, осуществляющих ведение лесного хозяйства, а также народных правительств всех уровней в этой сфере. К функциям народных правительств, в частности, отнесено разрешение споров о праве собственности на лесные массивы и о праве пользования ими. Важным является положение ЛК КНР 1984 года о том, что изъятие лесных участков площадью свыше 2 тыс. му должно утверждаться Государственным советом КНР. Раздел ЛК КНР 1984 года "Охрана лесов" посвящен более детальной регламентации обязанностей местных народных правительств и органов, осуществляющих управление лесным хозяйством. В числе данных обязанностей важнейшее место уделено профилактике лесных пожаров, мероприятиям по борьбе с ними, а также ликвидации их последствий. Четвертая и пятая главы ЛК КНР 1984 года посвящены специальным вопросам лесоразведения и лесозаготовок. Предусмотрена гибкая система организации высадок леса, в которую под эгидой народных правительств вовлекаются предприятия и учреждения, а также сельские и городские жители. На участках, на которых лесоразведение весьма затруднительно (голые горные склоны, пустыни), организаторами лесопосадок являются управления лесного хозяйства и организации, специализирующиеся в лесном деле. На землях, являющихся коллективной собственностью, - коллективные хозяйственные организации. ЛК КНР 1984 года определен порядок организации ухода за лесонасаждениями, а также правила распределения доходов от этой деятельности. Любое высаженное дерево является собственностью того субъекта, который осуществил его высадку. Масштабы рубок строго лимитируются в силу ЛК КНР 1984 года. Раздел ЛК КНР 1984 года "Юридическая ответственность" существенно отличается от подобных норм Лесного кодекса КНР 1979 года, в котором регламентация ответственности осуществлена весьма поверхностно, и, кроме того, содержится множество эмоциональных деклараций, например, "срубил одно дерево - посади два". Раздел ЛК КНР 1984 года "Юридическая ответственность" характеризуется строгостью текста, а также ужесточением санкций за причинение ущерба лесным ресурсам. Даже незначительные нарушения положений ЛК КНР 1984 года влекут привлечение к административной ответственности в виде взыскания крупных штрафов, а также возложения на нарушителей обязанности высадить новые деревья в количестве, в пять раз превышающем число вырубленных. Причинение более серьезного ущерба лесу влечет уголовную ответственность. Заключительные нормы ЛК КНР 1984 года содержатся в разделе "Дополнительные положения", которые позволяют применять отдельные правила ЛК КНР 1984 года в соответствии с местными условиями. В ЛК КНР 1984 года содержатся ссылки на статьи Уголовного кодекса КНР. Таким образом, правовая база одного из основных направлений экологического права была существенно расширена. Активная работа по развитию и совершенствованию лесоохранного законодательства КНР продолжалась. В 1980 году было принято Совместное постановление Центрального комитета Коммунистической партии Китая и Государственного совета КНР о крупномасштабных лесопосадках - акт, значимость которого для выполнения задач по лесовосстановлению не уступала ранее принятым, в том числе и Лесному кодексу КНР 1979 года. Также необходимо отметить следующие законодательные акты - Совместное решение ЦК КПК и Государственного совета КНР о некоторых мерах по улучшению лесоохранной работы лесохозяйственных предприятий 1981 года, а также документы по развитию массового движения за охрану лесов 1981 года и 1982 года, которые были приняты на очередной сессии Всекитайского собрания народных представителей. Следует отметить Правила лесопользования в лесных и зообиологических заповедниках 1981 года, Правила рубок и обновления леса 1987 года, Положение о предотвращении лесных пожаров 1988 года, Положение о борьбе с насекомыми-вредителями леса 1989 года <16>. -------------------------------- <16> Ма Жанцун, Цай Шоуцю. Чжунго хуаньцзин фачжи тунлунь (Обзор системы природоохранного законодательства Китая). Пекин, 1990. С. 245, 246.

Среди названных документов необходимо подробнее остановиться на двух. В Правилах рубок и обновления леса 1987 года установлен предел степени вырубки на отведенной территории - не более 40%, а также предусмотрены ограничения повторных рубок на локально невырубленных участках. Принятие Положения о борьбе с насекомыми-вредителями леса 1989 года в значительной степени позволило прекратить практику высадки лесов по приказам руководителей, не являющихся специалистами в области лесного хозяйства. Такие "леса" являлись сосредоточением насекомых-вредителей. Значительное внимание уделялось развитию местного лесоохранного законодательства КНР. Было принято большое число провинциальных и региональных нормативных актов, регламентирующих сферу охраны лесных ресурсов. Важнейшими из них являются Положение об охране лесов в автономном районе Тибет, Положение о контроле и охране лесных и сельскохозяйственных ресурсов в черте города Пекина, Положение о контроле за лесами в провинции Цзилинь, Практические правила охраны лесов в провинции Гуандун. Однако названные акты в значительной степени несли отпечаток старого административного подхода к проблеме лесопользования, в недостаточной степени учитывающий новые экономические и социальные реальности. Возникла необходимость разработки законодательного акта, направленного на комплексное решение правовых проблем использования лесных ресурсов. На 9-ой сессии Всекитайского собрания народных представителей 7-го созыва 29 апреля 1998 года была принята третья редакция Лесного кодекса КНР (далее - ЛК КНР 1998 года). Основной целью ЛК КНР 1998 года является развитие и рациональное использование лесных ресурсов, расширение озеленения, сохранение плодородия и влаги в почве лесных территорий, улучшение состояния окружающей среды, особенно воздушного бассейна, содействие социальному развитию и удовлетворению потребностей Ныроба в лесах. ЛК КНР 1998 года более точно регламентируется право собственности на леса. Установлено, что лесные ресурсы находятся преимущественно в государственной собственности, за исключением тех случаев, когда в условиях развития рыночных отношений в силу действующего законодательства КНР лесные ресурсы переходят в коллективную собственность или изначально находятся в ней <17>. -------------------------------- <17> Чжунго жэньминь гунхэго гоуюань гунбао (Вестник Госсовета КНР). 1998. N 11. С. 490 - 499.

В силу ЛК КНР 1998 года, как и в предыдущих редакциях, все леса подразделяются на пять категорий: защитные, деловые, технические, топливные и леса особого назначения. Однако в ЛК КНР 1998 года изменены приоритеты в сторону более активного использования рыночных методов регулирования. Для эффективно работающих предприятий предоставляются реальные финансовые стимулы, учреждается специальный фонд поддержки развития лесного хозяйства. Денежные суммы, получаемые сверх установленных лимитов, должны направляться на цели охраны лесов. Государственные органы получили право применения иных экономических методов, в частности, установления сборов за нецелевое использование древесины, а любая организация, использовавшая лесные ресурсы в коммерческих целях, обязана уплачивать денежные взносы на лесовосстановление. Если ранее, исходя из того, что КНР является малолесной страной, юридическим аспектам регулирования экспорта леса уделялось незначительное внимание, то в ЛК КНР 1998 года данный аспект разработан фундаментальным образом. Предусмотрена многоступенчатая процедура оформления вывоза лесных ресурсов и экспортного контроля. В том случае, если экспортируются редкие и ценные древесные породы, находящиеся под охраной Международных соглашений, требуется дополнительное разрешение на вывоз, выдаваемое контрольными службами таможенных органов. Многие статьи ЛК КНР 1998 года нацелены на повышение эффективности деятельности по охране лесных ресурсов и совершенствованию правового регулирования рубок леса. Расширен перечень государственных мероприятий по лесосбережению, обязательных к исполнению. Ведомства, выдающие разрешения на рубку, должны обладать полной информацией о коэффициентах годового прироста. При этом разрешения на рубку лесных массивов не оформляются в случае, если ее объемы превышают годовой прирост леса. Небольшие хозяйственные вырубки в бамбуковых рощах не требуют разрешения, но должны осуществляться в строгом соответствии с утвержденными инструкциями. Лесные высадки и охрана лесов в КНР признаются задачами всего народа. Народные правительства всех уровней обязаны непосредственно участвовать в общегосударственных мероприятиях по лесопосадкам. Организации, а также граждане, добившиеся значительных результатов в научных исследованиях в сфере охраны лесов, поощряются народными правительствами. Министерство лесного хозяйства Государственного совета КНР организует и контролирует лесохозяйственную деятельность в масштабах всей страны. Лесохозяйственные органы народных правительств уездного уровня, а также вышестоящие организуют и контролируют лесохозяйственную деятельность в пределах административно подчиненной им территории. Администрация деревень вправе осуществлять контроль над лесохозяйственной деятельностью на территориях данных поселений. Народные правительства всех ступеней обязаны составлять долгосрочные или перспективные планы выращивания лесов и при этом обращать особое внимание на решение проблемы увеличения коэффициента их годового прироста. Лесохозяйственные органы и заинтересованные инстанции, равно как и граждане, должны фиксировать все виды причинения ущерба лесным ресурсам, такие как добыча камня, песка и гравия в лесах, заготовка хвороста и выпас скота в молодых лесах. Новеллой не только лесоохранного, но и всего природоохранного законодательства является требование к Министерству лесного хозяйства КНР, народным правительствам провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, а также ко всем заинтересованным инстанциям выявлять естественные лесные массивы с ненарушенной или малоизмененной биологической структурой и принимать все необходимые организационные и иные меры для их сохранения, а также организовывать заповедники. Более детально, чем в предыдущих редакциях Лесного кодекса КНР, и в соответствии с требованиями рыночной экономики в ЛК КНР 1998 года разработан институт правовой ответственности за нарушение законодательства и причинение вреда лесным ресурсам. Даже при самых ординарных нарушениях правил и разрешенных условий рубок лесохозяйственные органы вправе налагать штраф в размере, от двух до пяти раз превышающий исчисленный стоимостный объем вырубленной древесины, а при злостных нарушениях - до 10 раз. В случаях выявления рубок редких и ценных пород деревьев, осуществляемых в нарушение положений ЛК КНР 1998 года, либо если любые нарушения условий рубки или транспортировки связаны с наличием состава преступления, равно как и при массовых чрезмерных рубках, а также при подделке разрешения на рубку (транспортной или экспортной лицензии), виновные привлекаются к уголовной ответственности. Организации и граждане, осуществляющие лесозаготовки и не соблюдающие требования по восстановлению и обновлению леса, могут быть лишены соответствующего разрешения и права на лесозаготовки по решению уполномоченных органов. В случае если безответственное отношение к лесовосстановлению сопровождается заметным хозяйственным ущербом, на виновных дополнительно налагается штраф в размере нанесенного ущерба или многократно его превышающий. Если сотрудники лесоохранных органов и лесных ведомств проявляют халатность, допускают обман и мошенничество, осуществляют корыстные и другие действия, нарушающие требования законодательства, то дни привлекаются к уголовной ответственности. При наличии смягчающих обстоятельств и при отсутствии состава преступления виновные могут привлекаться к административной ответственности. Таким образом, уже в 90-е годы XX века в лесоохранной сфере КНР была создана наиболее обширная среди всех сегментов экологического права законодательная база. Тем не менее законотворческая деятельность в этом направлении активно продолжалась. 2 января 2000 года Указом Государственного совета КНР N 278 были приняты Правила применения Лесного кодекса, имеющие силу государственного закона <18>. Правила применения Лесного кодекса расширили и уточнили понятия лесных ресурсов и лесов, а также привели их в соответствие с требованиями современной науки. Было установлено, что лесные ресурсы включают леса, деревья леса и лесные земли, а также диких животных, растения и микроорганизмы, сосуществующие с древесными породами лесов. Леса включают в себя древесные и бамбуковые насаждения. Лесные земли включает в себя кроме древесных и бамбуковых насаждений также кустарниковые насаждения, открытые лесные угодья, лесосеки, лесные гари, молодые лесопосадки и территории, только запланированные народными правительствами под лесопосадки. -------------------------------- <18> Текст Правил применения Лесного кодекса размещен на сайте Министерства охраны окружающей среды КНР: http:// english. mep. gov. cn/ Policies_Regulations/ laws /envir_elatedlaws/ 200710/ t0071009_109960.php.

Правилами применения Лесного кодекса ужесточены требования к регистрации прав собственности и других прав в отношении лесов всех видов. В частности, процедура регистрации стала многоступенчатой и к собственникам лесов стали предъявляться жесткие требования со стороны компетентных лесных ведомств Государственного совета КНР и местных народных правительств. Площадь лесов общего и специального назначения в пределах административной территории провинций, автономных районов или городов центрального подчинения должна составлять не менее 30% от общей площади всех лесов, находящихся на этой территории. На данном основании в регистрации права собственности на лесные территории может быть отказано даже при наличии правильно оформленных документов. В то же время Правилами применения Лесного кодекса особо защищены законные интересы частных компаний, а также граждан, занятых в сфере лесного бизнеса. Их права гарантирует государство, и никакие организации или лица не вправе произвольно вмешиваться в сферу реализации права собственности, а также осуществления коммерческой деятельности лесными операторами, если их деятельность соответствует требованиям законодательства. Если на землях лесного оператора планируется разработка полезных ископаемых, устройство водных объектов, строительство дорог, возведение объектов энергетики и другие действия, предусмотренные законодательством, то отчуждение земель возможно только после выполнения ряда установленных требований, в том числе в отдельных случаях - при условии соразмерного возмещения убытков. Большое внимание в Правилах применения Лесного кодекса уделено правовому совершенствованию использования лесных ресурсов. Компетентные ведомства Государственного совета КНР и иные заинтересованные ведомства обязаны наряду с низовыми техническими службами следить за процессами деградации и вымирания лесов. Ведомства должны разрабатывать долгосрочный лесной план и следить за его выполнением. Разрешается (при соблюдении ряда обязательных условий) временное краткосрочное использование лесного фонда - не более двух лет. При этом категорически запрещается возведение постоянных объектов инфраструктуры на лесных землях. Однако названные правовые послабления, основанные на диспозитивных началах, сопровождаются одновременным усилением многих императивных требований и ограничений. Так, в Правилах применения Лесного кодекса существенно ужесточена ответственность местных народных правительств, заинтересованных ведомств, организаций и граждан за возникновение и распространение лесных пожаров. На них возлагаются обязанности по формированию и развертыванию экстренных военизированных формирований для содействия ликвидации лесных пожаров. Кроме того, любой хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность в лесной сфере, обязан самостоятельно разработать обоснованный предел предполагаемых рубок, который затем рассматривается и утверждается компетентными органами местных народных правительств. Далее документы о пределе рубок направляются в Государственный совет КНР для окончательного рассмотрения и утверждения. Годовой лимит вырубки лесов, утвержденный Государственным советом КНР, должен определяться один раз в пять лет. Существенно ужесточена юридическая ответственность за нарушения лесного законодательства. Количество деревьев, которые требуется высадить взамен одного незаконно срубленного или существенно поврежденного дерева, увеличено до десяти; при частичном, но существенном оголении лесов - до пяти; при нанесении ущерба чрезмерным сбором семян, сверхлимитной резкой бамбука или при технологических работах - от одного до трех. На нарушителей налагаются значительные штрафы. Существенные организационные и штрафные санкции вместо ранее применяемых административных мер предусмотрены в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения утвержденных планов лесопосадок и лесоразведения. Суровые наказания, вплоть до конфискации, предусмотрены за незаконное или ненадлежащее оформление перевозок лесоматериалов. Такая глубоко разработанная правовая база явилась важным фактором успешной реализации к настоящему времени планов по существенному увеличению площади лесов в Китае. Однако в последние три-четыре года в силу колоссально увеличившегося спроса на лес в КНР были резко активизированы административные механизмы. Этому способствовало официальное принятие общенационального курса на противодействие неблагоприятным изменениям глобального климата, важным направлением которого является осуществление беспрецедентных по объему в мире массовых высадок лесов и древесных насаждений. В июле 2007 года Государственное управление лесного хозяйства КНР совместно с заинтересованными финансовыми структурами учредило "Зеленый углеродный фонд Китая" (далее - Фонд) в качестве контрмеры для решения проблем изменения климата посредством осуществления массовых лесопосадок. Пожертвования в Фонд могут направлять как организации, так и граждане. Крупнейшим попечителем Фонда является Китайская национальная нефтегазовая корпорация (CN PC). Заместитель руководителя департамента массовых лесопосадок Фонда Ли Нюйюань пояснил, что существует два способа противодействия неблагоприятным изменениям климата. Первый способ решения проблемы изменения климата заключается в сокращении выбросов парниковых газов. Второй способ состоит в увеличении площади лесных территорий. Очень часто именно второй способ является более эффективным <19>. -------------------------------- <19> Синьхуа. 17.09.2009.

Китай самым активным образом включился в программу ООН по высадке на планете семи миллиардов деревьев. Уже в 2009 году по этой программе было высажено 2,6 млрд. растений. Таким образом, Китай фактически взял на себя реализацию этой программы. Об этом заявил начальник Главного лесного управления Цзя Чжибан и добавил, что китайское правительство и народ со всей серьезностью отнеслись к ответственной задаче по обеспечению глобальной безопасности климата <20>. В начале октября 2010 года представитель Государственного комитета по делам развития и реформ КНР Сунь Цуйхуа на проходящей сессии Международных переговоров по изменению климата в рамках ООН подчеркнул, что в Китае осуществлены искусственные лесопосадки общей площадью 62 млн. га, и по этому показателю КНР лидирует в мире <21>. -------------------------------- <20> China Daily. 22.09.2009. <21> Китай лидирует в мире по площади искусственных лесонасаждений // Информационное сообщение от 6 октября 2010 года, размещенное на сайте газеты "Жэньминь жибао": http://russian. people. com. cn/31516/7158113.php.

Активизировалась и административная работа по защите лесных ресурсов и их преумножению. В конце июня 2009 года состоялось первое за весь период существования КНР центральное рабочее совещание по лесному хозяйству. На совещании были системно освещены вопросы реформирования лесного хозяйства в новых условиях развития рыночных отношений в тех сферах, которые ранее были сугубо государственными. К ним относится и лесная сфера. Кроме того, было осуществлено всестороннее планирование работы по реформированию системы коллективного права на леса с целью содействия развитию лесного хозяйства в КНР. На совещании 2009 года было решено, что лесное хозяйство является базовой отраслью, обладающей функциональными особенностями в области общественного благосостояния. Участники совещания подчеркнули, что необходимо оценивать и негативные факторы: в настоящее время Китай по-прежнему испытывает серьезную нехватку общих лесных ресурсов, общие функции лесных экосистем все еще очень слабы, что не отвечает потребностям социально-экономического развития. Государственный совет КНР официально признал существенное значение итогов и решений совещания <22>. -------------------------------- <22> В Пекине состоялось центральное рабочее совещание по лесному хозяйству // Информационное сообщение от 24 июня 2009 года, размещенное на сайте газеты "Жэньминь жибао": http://russian. people. com. cn/31521/6685360.php.

С целью обеспечения массовости лесонасаждений в КНР задействованы административные механизмы самого высокого уровня. Ярким примером этого является заявление Председателя КНР Ху Цзиньтао от 3 апреля 2010 года, в котором он подчеркнул, что необходимо призывать к добровольной высадке деревьев. В этот день Ху Цзиньтао, а также премьер Государственного совета КНР Вэнь Цзябао и другие партийные лидеры вместе со столичными пионерами приняли участие в высадке деревьев в парке Бэйу района Хай Дянь в Пекине <23>. -------------------------------- <23> Председатель КНР Ху Цзиньтао: Необходимо призывать к добро - вольной посадке деревьев // Информационное сообщение от 3 апреля 2010 года, размещенное на сайте Международного радио Китая: http://russian. cri. cn/841/2010/04/03/1s332049.php.

Пристальное внимание в КНР уделяется пропагандистской работе, в том числе с использованием партийных механизмов, причем также на самом высоком уровне. В конце марта 2011 года председатель КНР Ху Цзиньтао призвал всех членов партии учиться у Ян Шаньчжоу, отдавшего себя делу лесопосадки после выхода на пенсию с должности секретаря Комитета Коммунистической партии Китая (далее - КПК) округа Баошань провинции Юньнань. Ху Цзиньтао назвал деятельность Ян Шаньчжоу примером, достойным для продолжения всеми партийными кадрами. Аналогичные указания отдали также член Политбюро Центрального комитета (далее - ЦК) КПК Ли Чанчунь и член Политбюро ЦК КПК Си Цзиньпин. Организационный отдел ЦК КПК принял решение о посмертном присвоении Ян Шаньчжоу звания "Выдающегося члена КПК" государственного значения <24>. -------------------------------- <24> Синьхуа. 20.03.2011.

В политике Китая по защите лесных ресурсов наблюдается волнообразное смещение приоритетов от административных методов к правовым и наоборот. Однако необходимо учитывать, что в отдельных аспектах эти два направления сливаются в одно, дополняя друг друга. Прежде всего это касается проблем реализации и развития форм собственности сельских жителей на лесные земли. Летом 2009 года премьер Государственного совета КНР Вэнь Цзябао в довольно жесткой форме потребовал от местных народных правительств и заинтересованных ведомств провести повсеместную работу по содействию реформированию правовой базы лесного хозяйства сельских коллективных предприятий с целью ускорения развития лесной промышленности. Премьер высказал эти замечания после встречи с участниками Всекитайской лесной конференции, которая была посвящена исследованиям лесного сектора и, в частности, содействию реформе системы коллективной собственности на лесные земли посредством внедрения семейного подряда в деятельность по лесоразведению и лесопользованию <25>. -------------------------------- <25> China Daily. 22.06.2009.

Государственный совет КНР еще в июле 2008 года, то есть годом ранее, опубликовал вступившее в силу заявление, в котором призвал к самому широкому распространению и использованию договоров семейного подряда в системе управления коллективными лесными землями и лесной собственностью. Однако местные власти не проявили должного интереса к этой инициативе, и потребовалось административное вмешательство высших должностных лиц государства. По отношению к землям сельскохозяйственного назначения система семейного подряда была принята в КНР более 30 лет назад и показала свою эффективность. Тем не менее на местном уровне возникали препятствия для распространения этой системы на лесные земли. В связи с этим, газета "Чайна Дейли" опубликовала статью под заголовком "Фермеры заслужили улучшенное законодательство на лесные угодья" <26>. -------------------------------- <26> China Daily. 17.12.2008.

Основная идея лесного земельного подряда заключается в предоставлении крестьянским семьям лесных земель в пользование на 70 лет вместо ранее применяемого срока - 30 лет. В то же время общий характер коллективной собственности на леса остается неизменным. Однако арендаторы могут использовать наличие права на лесные земли в качестве преимущества для получения банковских кредитов, а также применять сложные схемы хозяйственного и финансового сотрудничества <27>. -------------------------------- <27> Синьхуа. 22.06.2009. China Daily. 17.12.2008.

Таким образом, лесоохранное законодательство КНР и сопутствующий ему комплекс административных мер по защите лесных ресурсов достигли высокого уровня развития, в значительной степени отвечающего сложным потребностям современной рыночной экономики. Этот процесс совпадает с интересами Российской Федерации, поскольку леса по обе стороны р. Амур представляют собой единый природный массив. Развитие сотрудничества в этой области является безусловной необходимостью. В качестве заметного достижения совместной работы необходимо отметить договоренность об усилении взаимодействия в предотвращении лесных пожаров на восточном участке общей границы, достигнутую на 2-м китайско-российском совещании по совместной охране пограничных лесов от пожаров, состоявшемся 12 июля 2011 года в Харбине. Заместитель начальника Государственного штаба КНР по предупреждению лесных пожаров Ду Юншэн отметил, что китайское и российское ведомства по охране лесов от пожаров создают механизм ежегодных собраний. Ежегодно до наступления пожароопасного сезона приграничным районам и станциям связи по предотвращению лесных пожаров надлежит проводить координацию деятельности, а в случае внезапных лесных пожаров, серьезно угрожающих другой стороне, - созывать чрезвычайные собрания. Обе стороны должны своевременно информировать друг друга о лесных пожарах, зафиксированных в приграничных районах. Если одна сторона планирует использовать открытый огонь в приграничных районах, то ей следует заранее сообщить об этом другой стороне <28>. -------------------------------- <28> Синьхуа. 12.07.2011.

Лесоохранная политика КНР представляет собой сложную и неоднозначную деятельность. Допускавшиеся в течение длительного периода ошибки в деле охраны лесов привели к заметному истощению этого жизненно важного вида природных богатств. В то же время руководство КНР, местные власти прилагали значительные усилия для мобилизации населения, административных механизмов, средств и ресурсов с целью охраны лесов и лесовосстановления. При этом центральное значение имеет законодательная база. В связи с этим весьма показательно, что в системе природоохранного законодательства КНР именно законы об охране лесов прошли один из самых длительных периодов развития, включающий несколько этапов радикального реформирования.

Название документа