Вопросы международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции
(Мусаелян М. Ф.)
("Журнал российского права", 2012, N 4)
Текст документа
ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
М. Ф. МУСАЕЛЯН
Мусаелян М. Ф., старший научный сотрудник лаборатории правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 9 декабря 2011 г. в рамках Международного дня борьбы с коррупцией был проведен Круглый стол на тему "Эффективность институтов международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции". В его работе приняли участие представители Администрации Президента РФ, Счетной платы РФ, Министерства юстиции РФ, Генеральной прокуратуры РФ и других федеральных и региональных органов исполнительной власти, Общественной палаты РФ, общественных организаций, а также ведущие ученые и преподаватели в области права и экономики.
На Круглом столе обсуждались проблемы эффективности международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции, изучался опыт борьбы с коррупцией и международного сотрудничества в Китае, США, странах ЕС и других государствах.
Со вступительным словом к участникам Круглого стола обратилась директор ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, академик РАН Т. Я. Хабриева. Она подчеркнула важность принятия Конвенции ООН против коррупции. В настоящее время в деятельности институтов международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции накопилось немало проблем, многие из которых являются юридическими и характерны не только для Российской Федерации, но и для других стран, имплементирующих положения международных конвенций в свое национальное законодательство.
Указанные проблемы связаны с особенностями национальных правовых систем и правовых доктрин, определяющих развитие права и законодательства, с введением новых, ранее неизвестных институтов, например стандартов международной финансовой отчетности как важнейшего инструмента в противодействии коррупции, с международно-правовым регулированием противодействия коррупции, а также с формированием междисциплинарного подхода к изучению проблем коррупции. Выступающая подчеркнула, что в современных условиях Институт активно развивает сотрудничество с партнерами из Китая, Германии, Казахстана, Белоруссии и Украины, что имеет важное значение, в частности, для создания международной программы научного мониторинга восприятия коррупции, вышедшей в настоящее время на транснациональный уровень.
Т. Я. Хабриева подробно остановилась на взаимосвязи коррупции в государственном и частном секторах, отметив, что коррупция в государственном секторе подпитывает частный сектор, поэтому необходимо формировать подходы для борьбы с этим негативным явлением и в частной сфере. Некоторые государства, например Великобритания, ввели в свое законодательство нормы о специальной ответственности компаний. Указанный опыт, возможно, найдет отражение и в российском законодательстве.
Заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор А. Я. Капустин в своем докладе на тему "Гармонизация международно-правового регулирования противодействия коррупции как средство повышения его эффективности" отметил, что коррупция как угроза не только отдельным странам, но и всему международному сообществу стала восприниматься еще в 1950-х гг. В 50 - 70-е гг. XX в. была предпринята попытка разработки кодекса поведения транснациональных корпораций. Однако в тот период проекты по борьбе с коррупционными практиками транснациональных корпораций так и не стали реальностью. Новый этап начался в 80 - 90-х гг. XX в., когда ООН приступила к разработке ряда документов (рекомендательных актов, конвенций), направленных на борьбу с коррупцией, в том числе в частном секторе. В докладе была показана роль международных конвенций в борьбе с коррупцией, отмечена их важность для решения существующих международных проблем в сфере противодействия коррупции, а также обращено внимание на существующие противоречия и возможные пути их устранения.
Заместитель Председателя Счетной палаты РФ доктор экономических наук В. П. Горегляд посвятил свой доклад вопросам участия Счетной палаты РФ в международном сотрудничестве в сфере борьбы с коррупцией. В его выступлении подчеркивалась многогранность коррупции, в которую втянуты не только государственные чиновники, но и все слои общества, частный сектор. Поэтому и программы по борьбе с коррупцией должны носить комплексный характер. Отмечалось, что в современных условиях многие бизнесмены пытаются купить конкурентное преимущество неконкурентным образом, что значительно дешевле и рентабельнее, чем развивать производство и что-то создавать.
Особую роль в сфере противодействия коррупции играют разработанные ИНТОСАИ стандарты, которые при имплементации в национальные правовые акты позволят не только добиться единства терминологии, но и создать условия для последующего перехода к электронной обработке данных и их обмену между высшими органами финансового контроля различных стран.
Докладчик обратил внимание на то, что повышение в последние годы эффективности борьбы с коррупцией произошло благодаря в том числе скоординированному взаимодействию Счетной палаты РФ со Следственным комитетом России, ФСБ России, МВД России и Генеральной прокуратурой РФ.
Ежегодно растет число уголовных дел, доведенных до суда и возбужденных по материалам проверок, проведенных Счетной палатой РФ. Опираясь на опыт зарубежных стран, выступающий подробно остановился на причинах коррупции в российском обществе, а также на методах осуществления контроля транснациональных коррупционных схем. Исходя из существующей практики Счетной палаты РФ, была подчеркнута необходимость проведения международных мероприятий в целях анализа эффективности международных программ, совместных проверок деятельности транснациональных компаний и обмена опытом между соответствующими структурами различных стран.
Заместитель директора ИЗиСП кандидат юридических наук В. И. Лафитский в выступлении на тему "ГРЕКО и проблемы выполнения рекомендаций Российской Федерацией" отметил, что современная коррупция охватывает не только публичную, но и частную сферу. В настоящее время Группа государств против коррупции (ГРЕКО) последовательно проводит оценку состояния коррупции. Выделены этапы деятельности ГРЕКО в сфере противодействия коррупции, и дан их подробный анализ. Российская Федерация на данный момент прошла всего два этапа оценки, так как присоединилась к ГРЕКО недавно. Внимание было обращено на необходимость детального исследования зон коррупционного риска, а также недопустимость проведения "кампанейщины" в борьбе с коррупцией, поскольку государство может уничтожить не только коррупция, но и неэффективно и непродуманно организованная борьба с ней. Выступающий также затронул проблему установления в национальном законодательстве уголовной ответственности юридических лиц в соответствии с одной из рекомендаций ГРЕКО, а также обратил внимание на необходимость ее выполнения. Ученый призвал по возможности не игнорировать особенности национальных правовых систем при имплементации положений международных конвенций.
Главный научный сотрудник отдела восточноазиатских правовых исследований ИЗиСП доктор экономических наук, профессор А. В. Островский в своем докладе коснулся проблемы международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией в Китае. Он отметил, что, исходя из базовых положений Конституции КНР, закрепляющих руководящую роль партии, основным инструментом борьбы с коррупцией являются не правоохранительные органы, а партийный орган - комиссия по проверке дисциплины ЦК КПК. Комиссия работает на основе сигналов, поступающих из различных источников. Если факты коррупции подтверждены, то материалы передаются в правоохранительные органы, которые и осуществляют расследование и привлекают к ответственности. Докладчик подробно остановился на анализе механизма и результатов деятельности указанных комиссий и привел в качестве иллюстрации соответствующие статистические данные.
Были затронуты также вопросы системы наказаний за совершение коррупционных правонарушений в Китае. На основе проведенных исследований выступающим были выделены пять сфер, которые максимально подвержены коррупции в этой стране: финансы, строительство, таможня, юстиция и кадры. Причем аналогичная ситуация с распределением коррупции по секторам наблюдается и в других странах.
В последние годы в рамках борьбы с коррупцией в КНР особое внимание уделено регулированию вопросов профессиональной и коммерческой деятельности родственников лиц, находящихся на государственной службе. Кроме того, ведется работа по выявлению незаконных случаев получения кадровыми служащими денежных средств и ценных бумаг. Для руководителей крупных государственных предприятий введен запрет на единоличное распоряжение крупными денежными средствами, принятие значимых кадровых решений.
Заведующий отделом международного публичного права ИЗиСП доктор юридических наук, профессор О. И. Тиунов выступил с докладом на тему "Роль "мягкого международного права" в противодействии коррупции". Акцент был сделан на важности комплексного подхода в указанной сфере. Отмечалось ключевое значение морально-идеологических устоев, которые существуют в том или ином обществе. Он подробно остановился на анализе международных правовых актов в сфере противодействия коррупции, в частности международных договоров и решений международных организаций, и рассмотрел возможные пути их эффективного использования в антикоррупционной деятельности. Особое внимание в выступлении было уделено решениям международных организаций, имеющих рекомендательный характер, и их роли в борьбе с коррупцией. Выступающий подчеркнул целесообразность расширения использования указанных актов в антикоррупционной деятельности.
Советник Департамента по вопросам профилактики и противодействия коррупции Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров С. А. Захарова посвятила свое выступление проблеме эффективности международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции на основе Конвенции ООН против коррупции. Она подчеркнула, что в настоящее время данную Конвенцию ратифицировали 158 государств - членов ООН, включая Россию, следовательно, Конвенция является универсальным международным договором. По числу участников, сфере коррупционных правонарушений и мерам реагирования на них данная Конвенция не имеет аналогов. Были проанализированы наиболее актуальные ее положения, раскрыт механизм реализации, а также предложены наиболее эффективные пути совершенствования. Рассматривались вопросы необходимости расширения сотрудничества с Международной антикоррупционной академией, подготовки специалистов для бизнес-структур в сфере противодействия коррупции, а также широкого вовлечения институтов гражданского общества в механизм реализации указанной Конвенции. В выступлении обращалось внимание, что сегодня многие международно-правовые антикоррупционные положения имплементированы в национальное законодательство. В настоящее время в Российской Федерации существует административная ответственность за коррупционные деяния юридических лиц, и в этом смысле Россия полностью выполнила соответствующие положения Конвенции ООН против коррупции, которая обязует государства ввести уголовную, административную или гражданскую ответственность юридических лиц. Российской Федерации в целом удалось создать действенную законодательную базу в сфере противодействия коррупции, что признается и международным сообществом. В заключение отмечалось, что к приоритетным вопросам в сфере противодействия коррупции должно быть отнесено предупреждение данного негативного социального явления.
В дискуссии и обсуждении докладов приняли участие ученые и юристы-практики. Заместитель директора Департамента конституционного законодательства и законодательства о безопасности Министерства юстиции РФ доктор юридических наук Т. А. Полякова обратила внимание, что внесенные в 2011 г. в законодательство о противодействии коррупции изменения являются чрезвычайно важными с точки зрения организации эффективной борьбы с этим негативным явлением. Вопрос об установлении уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения является сложным, так как противоречит национальной теории уголовного права, но требует пристального внимания и дальнейшей проработки.
Референт первого заместителя Министра юстиции РФ О. А. Александрова обратила внимание на то, что, несмотря на проделанную работу, существует немало проблем в сфере противодействия коррупции. В частности, необходимо развитие профилактических мер по борьбе с коррупцией, в том числе в сфере стандартов высшего юридического образования. Существенным недостатком, по ее мнению, является отсутствие в настоящее время спецкурсов по проведению антикоррупционной экспертизы в учебных планах юридических вузов, несмотря на то что в этой области имеется немало разработанных методик. Выступающая коснулась также проблемы коррупции в профессорско-преподавательской среде.
Заведующая отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. И. Спектор отметила, что сегодня существует значительный дисбаланс между юридически закрепленными антикоррупционными положениями, которые Российская Федерация позиционирует, и фактическим состоянием дел, поскольку коррупционный индекс в стране, согласно данным международных организаций, довольно высок. Выступающая подчеркнула, что в Российской Федерации наблюдается сращивание политики с экономикой, кадровая "мобильность" между госструктурами и частным сектором, что негативно сказывается на общем состоянии коррупции в стране. Кроме того, отсутствует действенный механизм реализации антикоррупционного законодательства.
Ведущий научный сотрудник лаборатории правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП кандидат юридических наук А. М. Цирин затронул тему роли науки в противодействии коррупции. Функционирование международных институтов в борьбе с коррупцией требует более серьезной научной проработки, так как современная коррупция имеет тенденцию к видоизменению и совершенствованию, появлению новых коррупционных угроз. Поэтому необходим постоянный поиск новых приемов и методов противодействия данному негативному явлению. Он отметил, что российское законодательство до сих пор содержит немало коррупционных факторов, требующих устранения. Внимание было обращено на потребность в эффективном сотрудничестве в борьбе с коррупцией всех структур как на национальном, так и на международном уровне.
Ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП кандидат юридических наук А. А. Каширкина высказала мнение, что международное противодействие коррупции необходимо рассматривать в контексте защиты прав и свобод человека. Она подробно остановилась на проблеме значения обязательных и рекомендательных международных актов в сфере противодействия коррупции, имплементации международных правовых актов в российское законодательство и необходимости повышения эффективности международно-правового регулирования противодействия коррупции.
Младший научный сотрудник отдела восточноазиатских правовых исследований ИЗиСП В. В. Севальнев обратил внимание на специфику понятия коррупции в китайском праве, коснулся исторической периодизации развития борьбы с этим явлением в Китае, вопросов нормативно-правового регулирования и международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией этой страны с Российской Федерацией, США и Великобританией. Кроме того, были обозначены основные направления деятельности соответствующих органов КНР в данной сфере, а также охарактеризованы возможности использования китайского опыта в Российской Федерации.
Аспирант МГЮА им. О. Е. Кутафина П. В. Черкез отметила особенности антикоррупционного регулирования в праве Европейского союза, возможные пути его совершенствования. Она подчеркнула, что в настоящее время необходимо усиление взаимодействия, в том числе правового, государств - членов ЕС в сфере противодействия коррупции. В частности, существует потребность в разработке общей дефиниции коррупции для государств - членов ЕС, так как именно от этого зависит эффективность борьбы с ней.
По итогам обсуждения были одобрены рекомендации Круглого стола.
Рекомендации Круглого стола
"Эффективность институтов международного сотрудничества
в сфере противодействия коррупции"
(г. Москва, Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, 9 декабря 2011 г.)
9 декабря является Международным днем борьбы с коррупцией, целью проведения которого является привлечение внимания общественности к опасности этого пагубного явления. Коррупция искажает нормальное течение экономического развития, в частности нарушает общественный порядок, ослабляет демократические институты и принцип верховенства закона, разрушая доверие общества к публичной власти. Выход коррупции на транснациональный уровень требует не только консолидации усилий государственных и иных организаций внутри отдельных стран, но и развития международного сотрудничества в этой сфере, ибо противодействие коррупционным проявлениям относится к сфере коллективной ответственности государств.
Результатом эффективного сотрудничества международных институтов должно стать совершенствование международных правовых средств, в том числе внедрение в практику работы международных и внутригосударственных институтов современных технологий противодействия коррупции.
Участники Круглого стола, обсудив проблемы эффективности международного сотрудничества в области противодействия коррупции и подчеркнув важность активизации деятельности международного сообщества по преодолению объективных трудностей в разработке и реализации международных и внутригосударственных правовых мер противодействия коррупции, обусловленных в том числе многообразием международно-правовых подходов и механизмов противодействия, отмечают, что:
накоплен значительный массив международных актов, устанавливающих стандарты противодействия коррупции (по предупреждению коррупции, криминализации коррупции, возвращению активов, международному сотрудничеству). В настоящее время основной акцент в международном сотрудничестве сделан на анализе мер, обеспечивающих реализацию положений принятых конвенций и других актов;
наступает новый этап международного сотрудничества, который требует активизации усилий государств по гармонизации и унификации национального законодательства на основе всестороннего комплексного сравнительно-правового исследования правотворческой и правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции;
развитие интеграционных процессов расширяет возможности участия государств в межгосударственных объединениях. Вопросы противодействия коррупции становятся предметом регулирования международных актов разных видов, уровней и режимов регулирования. Поскольку в национально-правовых системах многих государств - членов международных объединений, включая Российскую Федерацию, не определены статус и иерархия национальных нормативных правовых актов, направленных на реализацию решений органов той или иной международной организации, это создает дополнительные сложности в реализации внутригосударственных мер противодействия коррупции и обусловливает необходимость выработки единых подходов к формированию механизмов имплементации международных правовых актов в национальное законодательство.
Участники Круглого стола сформулировали следующие рекомендации:
считать необходимым и актуальным исследование правовых проблем имплементации международных конвенций в сфере противодействия коррупции в национальное законодательство, а также анализ факторов, затрудняющих единообразное применение международных стандартов. Уделять особое внимание в процессе имплементации вопросам учета специфики национальных правовых систем;
признать введение международных стандартов финансовой отчетности одним из эффективных инструментов, способствующих гармонизации подходов государств при противодействии коррупции в сфере управления публичными и частными финансами;
учитывать, что правовое обеспечение противодействия коррупции не должно сводиться к установлению ответственности за подкуп должностных лиц, оно включает также меры по борьбе с сопутствующими подкупу явлениями: организованной преступностью, теневой экономикой, легализацией доходов, полученных преступным путем, бюрократизацией общества и государства, кризисными ситуациями в экономике и политике;
организовать проведение исследования теоретических и научно-прикладных проблем административного, информационного и уголовно-правового противодействия коррупционным деяниям и совершенствования международно-правовых механизмов правоохранительного противодействия коррупции. Требует тщательной научной проработки вопрос о возможности введения в российское уголовное законодательство норм о конфискации "in rem", в ходе которой следует проанализировать и учесть международно-правовое регулирование, а также наилучшую практику применения указанного правового института в зарубежных странах;
способствовать расширению обмена информацией и опытом между государствами в области мер и практики предупреждения коррупции, содействовать сбору, распространению и продвижению оптимальных практик по предупреждению и противодействию коррупции;
не ставя под сомнение в целом ценность механизмов оценки антикоррупционных стандартов, применяемых ГРЕКО для решения задач по противодействию коррупции, признать целесообразным проведение научных исследований, направленных на совершенствование оценочных критериев в целях исключения некорректных критериев, критериев, не соответствующих принципам объективности, а также не имеющих отношения к содержанию национального отчета применительно к конкретным странам;
расширять практику использования модельного законодательства и международных документов в сфере противодействия коррупции в государствах - участниках СНГ, ЕврАзЭС, ЕАГ;
считать одной из актуальных задач содействие обмену информацией и опытом между государствами в области мер и практики предупреждения коррупции; уделять особое внимание оказанию помощи в организации сотрудничества между всеми заинтересованными участниками и институтами гражданского общества в целях предупреждения коррупции;
признать целесообразность ежегодного проведения 9 декабря круглых столов с участием ведущих ученых и экспертов России, государств ЕврАзЭс и других зарубежных стран, представителей государственных и муниципальных органов власти, институтов гражданского общества для рассмотрения конкретных вопросов и выработки практических предложений в целях противодействия коррупции.
Название документа