Административно-правовое обеспечение единого экономического пространства

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕДИНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА

А. Л. ТЕН

Тен Александр Леонидович, заведующий кафедрой конституционного и административного права Алтайской академии экономики и права, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена актуальным вопросам административно-правового регулирования экономики в условиях действия конституционного принципа единства экономического пространства и с учетом федерализма Российского государства, а также начала формирования единого таможенного пространства государств Россия, Казахстан, Беларусь.

Ключевые слова: административное право, конституционное право, государственное регулирование экономики.

On administrative-law securing the uniform economic space A. L. Ten

The article is devoted to topical issues of administrative-law regulation of economy in conditions of action of constitutional principle of uniformity of economic space and taking into consideration federalism of the Russian state and also beginning of formation of the uniform customs space of states Russia, Kazakhstan, Belorussia.

Key words: administrative law, constitutional law, state regulation of economy.

Единое экономическое пространство как правовая категория предусмотрено ст. 8 Конституции РФ, которая предусматривает, что "в Российской Федерации гарантируется единое экономическое пространство, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности". Важность данной правовой категории подчеркивается тем, что, по сути, она является тесно взаимосвязанной с иными аспектами экономической жизни государства и общества, также упомянутыми в названной статье Конституции РФ. По сути дела, данная статья закрепляет существующий в Российской Федерации социально-экономический строй. Вопросы административно-правового обеспечения единого экономического пространства достаточно активно разрабатываются в отечественной юридической науке. Так, Г. А. Гаджиев в комментариях к ст. 8 Конституции РФ отмечал, что принцип единства экономического пространства имеет особое значение в федеративных государствах, субъекты которых имеют свое законодательство (ст. 5 Конституции). Он также связан с категорией "государственное единство", использованной в преамбуле Конституции. Целый ряд конституционных положений в главе 3 Конституции "Федеративное устройство" устанавливают гарантии экономической целостности федеративного государства <1>. -------------------------------- <1> Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010. С. 34.

И тем не менее, законодатель недостаточно четко сформулировал понятие этой правовой категории, в частности, поглощает ли единое экономическое пространство такое явление, как свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, либо эти явления являются хоть и близкими, но относительно самостоятельными. Не вполне понятно, в каких направлениях нормотворческой деятельности и в каких отраслях законодательства проявляется принцип единого экономического пространства Российской Федерации. Актуальность правового исследования в данном направлении, несмотря на немалое количество работ соответствующего содержания, обусловлена очевидностью необходимости повышения качества административно-правового воздействия государства на экономические отношения в свете административной реформы. Так, в Концепции административной реформы на период 2006 - 2008 гг. в числе ее целей были предусмотрены ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, прекращение избыточного государственного регулирования, развитие системы саморегулирующихся организаций в области экономики. Как отмечал по этому поводу Ю. А. Тихомиров, "в общем плане можно сказать, что изменения в административно-правовой сфере влияют на деятельность экономических и иных организаций следующим образом. Во-первых, уменьшается объем административных барьеров в связи с упрощением многих юридических действий в области налогообложения, лицензирования и т. д. Во-вторых, меняются нормы законов и подзаконных актов о взаимоотношениях властных органов и хозяйствующих субъектов, хотя их связи пока регулируются еще не вполне четко и дифференцированно. В-третьих, расширяются возможности экономических субъектов в деятельности государственных и муниципальных органов, в том числе за счет большей открытости последних. В-четвертых, увеличивается поле партнерских отношений властных органов и бизнес-структур за счет совместных и согласованных проектов и программ. В результате изменения природы общественных отношений существенно иными становятся сами субъекты - властные и хозяйствующие - и, соответственно, их связи" <2>. -------------------------------- <2> Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 186.

В этой связи административно-правовое обеспечение единого экономического пространства, закрепленного ст. 8 Конституции РФ, будет подвергаться немалым рискам, прежде всего в вопросах распределения государственных контрактов, предоставления привилегий либо формирования дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов. Необходимо не допустить создания такой ситуации, когда большая экономическая свобода предоставляется в аспектах административно-правового регулирования отдельным "приближенным" к власти субъектам экономической деятельности. С другой стороны, функционирование единого экономического пространства Российской Федерации в условиях формирования Евразийского экономического сообщества, учрежденного Россией, Беларусью, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном в октябре 2000 г., также не останется прежним, особенно в условиях вступления в силу Единого таможенного кодекса в 2010 г. Предыстория данного рода постановки вопроса связана с подписанием еще в сентябре 1993 г., т. е. даже еще до принятия действующей Конституции РФ, Договора о создании Экономического союза в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ). В дальнейшем произошло формирование Таможенного союза, целью которого, согласно Договору от 6 января 1995 г. с участием вышеназванных государств, являются: - обеспечение социально-экономического прогресса стран путем устранения разделяющих препятствий, мешающих свободному экономическому взаимодействию хозяйствующих субъектов; - гарантирование устойчивого развития экономики, свободного товарообмена и добросовестной конкуренции; - укрепление координации экономической политики своих стран и обеспечение всестороннего развития национального хозяйства; - создание условий для формирования общего экономического пространства; - создание условий для активного выхода государств - членов Таможенного союза на мировой рынок. Принципами Таможенного союза названы: - наличие единой таможенной территории государств - участников Таможенного союза; - наличие однотипного механизма регулирования экономики, базирующегося на рыночных принципах хозяйствования и унифицированном законодательстве. Настоящий период характеризуется правовым оформлением экономической интеграции России, Казахстана и Беларуси в рамках Соглашения о формировании Единого экономического пространства от 19 сентября 2003 г. Единое экономическое пространство как правовая категория пока еще не находит целостного понимания в российской юридической науке. При этом, будучи объектом правового регулирования, единое экономическое пространство должно обладать достаточно четко сформулированными признаками и границами, чтобы была обеспечена надлежащая эффективность правового регулирования. Тем не менее отдельные представители юридической науки высказывают суждения о явлениях, до определенной степени родственных категории экономического пространства. Поскольку согласно ст. 8 Конституции РФ единое экономическое пространство гарантируется на всей территории Российской Федерации, то, следовательно, экономическое пространство России совпадает с ее государственной территорией. Н. А Ушаков предлагает определение государственной территории как "земного пространства, в пределах которого действует присущее государству свойство верховенства (территориального верховенства), иными словами, пространства, в пределах которого государство осуществляет верховную власть и которым оно распоряжается, организуя его в административном (для целей управления) отношении и устанавливая его правовой режим (в целом и в части)" <3>. -------------------------------- <3> Ушаков Н. А. Международное право: основные термины и понятия. М.: ИГП РАН, 1996. С. 38.

Конституция РФ формально определяет составные элементы государственной территории Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). Ю. А. Тихомиров, исследуя характеристики пространства как правовой категории, предлагает использовать следующие обозначающие его термины: "а) для правовых семей - "зоны правового влияния"; б) для правовых массивов в рамках межгосударственных отношений - "правовое пространство"; в) для правовых систем в рамках федерации - "государственно-правовая территория" <4>. -------------------------------- <4> Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: НОРМА, 1996. С. 7.

Толкуя понятие "государственное пространство", И. Н. Барциц говорит о том, что оно "представляет собой не только некую физическую сферу распространения государственной власти. Но и пределы реализации экономической, культурной, политической модели существования и воспроизводства гражданского общества <5>. -------------------------------- <5> Барциц И. Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации: Дис. ... д. ю.н. М.: РАГС, 2001. С. 31.

В экономической теории понятие экономического пространства долгое время не исследовалось, воспринимаясь как данность. Обобщенное видение понятия экономического пространства в рамках экономической науки представил О. А. Бияков, который отметил, что изучение и анализ различных точек зрения на экономическое пространство и проблемы, с ним связанные, позволяют говорить о трех сложившихся на текущий момент подходах к его исследованию: территориальном, ресурсном и информационном <6>. -------------------------------- <6> Бияков О. А. Региональное экономическое пространство: измерение использования потенциала: Дис. ... д. э.н. Кемерово, 2004. С. 54 - 69.

Территориальный подход к определению экономического пространства. Анализ экономической литературы, в той или иной степени освещающей теорию экономического пространства, позволяет сделать вывод о доминировании данного подхода над другими точками зрения. Ресурсный подход к определению экономического пространства определяется как связь между целями и средствами, а также предполагает ограниченность ресурсов. Информационный подход к определению экономического пространства получил развитие только в последнее десятилетие, что и объясняет отсутствие достаточно четких альтернативных позиций внутри этого направления. Суть подхода заключается в трактовке экономического пространства как явления, формирующегося информационными потоками, циркулирующими между хозяйствующими субъектами, и именно они определяют структуру этого пространства. С учетом этого О. А. Бияковым предлагается следующее определение: "Экономическое пространство - это система отношений между субъектами, реализующих частные экономические процессы, и субъектом совокупного экономического процесса по формированию ожидаемых результатов их деятельности. Элементами, образующими экономическое пространство, как отмечалось ранее, являются: совокупный экономический процесс, экономическое время, экономическая конкуренция" <7>. -------------------------------- <7> Там же.

Одной из характеристик экономического пространства, с точки зрения О. А. Биякова, является уровень его концентрации. Чем выше концентрация экономического пространства, тем меньше время, необходимое для завершения трансакции. Экономическое пространство представляется нам как субстанция, имеющая собственный жизненный цикл, длительность которого определяется развитием институциональной среды. По мнению этого экономиста, экономическое пространство обладает следующими свойствами, присущими синергетическим системам: свойство фрактальности, когда одно экономическое пространство, являясь самостоятельной частью, вложено в другое, и в то же время оба представляют собой единую целостность; свойство неоднородности. Различный уровень синхронизации времени в экономических процессах, различный уровень конкурентоспособности хозяйствующих субъектов обусловливают неоднородность экономического пространства, выражающуюся в различной степени его концентрации; свойство самоорганизации. Данное свойство выражается в способности экономического пространства в определенной степени нейтрализовать последствия внешних и внутренних негативных процессов, что повышает устойчивость экономической деятельности субъектов хозяйствования и уровень организованности их экономических процессов. По форме экономическое пространство предстает как сетевая структура контрактов и соглашений, которые реализуются через экономические процессы субъектами хозяйствования. По содержанию сущность экономического пространства определяется теми функциями, которые оно выполняет <8>. -------------------------------- <8> Там же.

Перечисленные характеристики экономического пространства имеют важное значение для правовой науки, поскольку показывают сущностную природу экономического пространства, позволяя не замыкаться на сугубо нормативистском понимании этого явления, которое доминирует в практике применения права и его толковании. Так, Конституционный Суд РФ принцип единства экономического пространства использовал для установления налогового централизма. Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П, в связи с положениями Закона РФ 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", изложена правовая позиция, согласно которой принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ, в соответствии с ее п. "а" ст. 71 находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Принцип единой финансовой политики закреплен также в ст. 114 (п. "б", ч. 1) Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74 Конституции РФ), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74 Конституции РФ). Перечисленное означает недопустимость введения региональных налогов, ограничивающих свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах России. Данная задача возлагается на единую систему налоговых органов, которые в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации. Постановлением от 4 марта 1997 г. N 4-П Конституционный Суд РФ вынес правовую позицию о том, что установление правовых основ единого рынка к ведению Российской Федерации, поскольку без обеспечения приоритетного, прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т. п.), на территории всего государства свобода экономической деятельности не может быть реализована. Характеризуя направления административно-правового обеспечения единого экономического пространства, следует выделить следующие. Защита конкуренции. Среди целей законодательства о конкуренции выделяют развитие конкуренции, достижение экономической эффективности производства, защиту интересов потребителей, объединение рынков <9>. -------------------------------- <9> См.: Варламова А. Н. Правовое содействие развитию конкуренции: Дис. ... д. ю.н. М., 2008. С. 82 - 88.

А. Н. Варламова полагает, что цель законодательства о конкуренции - развитие конкуренции как таковой, при этом остальные цели достигаются посредством достижения названной цели <10>. С данным тезисом едва ли следует согласиться, поскольку согласно ст. 1 Федерального закона "О защите конкуренции" его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Кроме того, целый ряд федеральных законов принят в целях ограничения конкуренции и для создания более благоприятных условий для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов. Так, Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. -------------------------------- <10> Варламова А. Н. Правовое обеспечение развития конкуренции. М., 2010. С. 54.

Достаточно долгий период до 2007 г. действовали Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" и Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 190-ФЗ "О финансово-промышленных группах". Методическими рекомендациями по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, утвержденными Приказом ГКАП РФ от 3 июня 1994 г. N 67, предусмотрено, что антимонопольные органы учитывают барьеры входа на рынок, но не осуществляют работу по их устранению. Согласно п. 2.3.1 названных рекомендаций барьеры вхождения в рынок - это любые обстоятельства, мешающие новому хозяйствующему субъекту на равных конкурировать с уже существующими на данном товарном рынке хозяйствующими субъектами. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным органом исполнительной власти по контролю за соблюдением законодательства о защите конкуренции. Лицензирование отдельных видов деятельности - это одно из наиболее значимых направлений административно-правового обеспечения единого экономического пространства. Введение в начале 90-х годов лицензирования преследовало цель предотвратить появление на рынке неподготовленных или недобросовестных предпринимателей, что действительно было актуально в условиях, когда в новой российской коммерции преобладали советские традиции пренебрежения интересами потребителей, а прежние рычаги контроля за качеством прекратили свое действие как результат массовой приватизации. Однако появление такого нового инструмента, как лицензирование, при неясном понимании назначения, функции государства в рыночной экономике, таило немалую опасность - просчеты, допущенные в организации работы по лицензированию, могут привести к большим экономическим и социальным издержкам, создавая препятствия на пути становления частного бизнеса и вхождения в рынок новых предпринимательских структур. Отсутствие четкого порядка лицензирования, устанавливающего единые правовые нормы его осуществления, привело в 1993 - 1994 гг. к неупорядоченному расширению сферы применения лицензирования как на федеральном, так и (в особенности) на региональном уровне. Лицензирование одних и тех же видов предпринимательской деятельности в различных регионах осуществлялось по-разному. Установление размеров лицензионных сборов проводилось без каких-либо расчетов и обоснований и рассматривалось в первую очередь как средство пополнения местных бюджетов. Вследствие этого размер платы за лицензирование составляет от 10 до МРОТ. Преобладала выдача лицензий на короткий срок - от месяца до года. Существовали территориальные лицензии, действующие в границах определенной территории, чем нарушалось единство экономического пространства, обеспечение которого является одной из конституционных задач. Во многих регионах России преобладала практика необоснованного препятствования предпринимательской деятельности путем усложнения порядка лицензирования, произвольного расширения перечня лицензируемых видов деятельности, замены лицензирования (по видам деятельности, не подлежащим лицензированию) иными разрешительными процедурами. Разумеется, целью здесь была уже не защита потребителя от недобросовестного предпринимателя - более явственно здесь просматривается желание чиновничества обеспечить себе доход путем расширения возможностей для коррупции. Подобные незаконные действия чаще всего наблюдались в таких отраслях, как строительство, торговля, бытовое обслуживание, общественное питание, транспортные услуги, коммунальное хозяйство, юридическое обслуживание, где наиболее активно происходит развитие малого бизнеса. Действующий Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в ст. 3 устанавливает следующие основные принципы осуществления лицензирования: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности. В Постановлении Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" определен обширный перечень органов исполнительной власти, осуществляющих функции лицензирующих органов. Это Министерство внутренних дел РФ, Министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, Федеральная служба экспортного контроля, Ростехнадзор, Федеральная служба безопасности, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Россельхознадзор, Роскультура, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Минпромторг, Роскосмос, Ространснадзор, Рособоронзаказ, Минрегион, Ростехрегулирование, Росавиация, Роскартография, Минфин, ФНС, Росимущество, Росгидромет, ФСФР, Ростуризм, Минпромэнерго. Государственное регулирование цен. Система государственного регулирования цен также представляет собой важное направление административно-правового обеспечения единого экономического пространства. Эта система представляет собой совокупность органов федеральной исполнительной власти, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, располагающих специальными полномочиями по регулированию ценообразования в отношении нескольких десятков наименований товаров и услуг. Ведущим федеральным государственным органом регулирования ценообразования, согласно Указу Президента РФ от 28 февраля 1995 г. "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", является Правительство России. Последнее в значительной степени передало свои функции в этой области Министерству экономического развития РФ. В соответствии с положением об этом министерстве оно уполномочено регулировать цены, в частности: формирование предложений по ценовой политике, согласование, утверждение, регистрацию цен и тарифов. Другие федеральные органы, регулирующие цены, названы в Постановлении Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)": Министерство финансов России, Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Министерство топлива и энергетики России, Министерство путей сообщения России, Министерство транспорта России, Государственный комитет РФ по торговле, Государственный комитет по оборонным отраслям промышленности. Можно отметить, что все они, кроме Министерства финансов РФ и Министерства транспорта РФ, давно не существуют, хотя Постановление нередко изменялось, причем вплоть до 2009 г. В отношении региональных органов исполнительной власти в данном Постановлении говорится только об их общих полномочиях. Точные перечни органов, регулирующих ценообразование на уровне субъектов РФ, устанавливают сами субъекты РФ. Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" определяет также перечни товаров и услуг, в отношении которых осуществляется государственное регулирование цен. Однако методы регулирования выбираются индивидуально в отношении отдельных товарных групп с учетом специфики их производства, обращения и потребления. В числе важных направлений административно-правового обеспечения единого экономического пространства в реализации политики следует выделить правовое обеспечение качества товаров и услуг, что было связано с принятым 27 декабря 2002 г. Федеральным законом N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Этот Закон устанавливает основные положения системы обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг, а также оценки и подтверждения соответствия. В соответствии с данным Законом обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг могут устанавливаться только техническими регламентами. Они принимаются только "в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей" (ст. 6). При разработке технических регламентов могут использоваться международные или национальные стандарты. Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов. Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории страны и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Технические регламенты принимаются федеральным законом. Они могут также приниматься международными договорами, подлежащими ратификации (п. 2 ст. 10). В особых случаях возможно принятие технических регламентов указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Название документа