Некоторые вопросы регулирования свободы объединений в Республике Казахстан

(Мицкая Е. В.)

("Юридический мир", 2007, N 11)

Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СВОБОДЫ ОБЪЕДИНЕНИЙ

В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Е. В. МИЦКАЯ

В демократических странах право на объединения является конституционным. Не является исключением из этого правила и Республика Казахстан. Данное право является обобщающим, так как оно включает более детализированные права на образование конкретных объединений, например таких, как политические партии, профсоюзы, фонды, ассоциации, акционерные общества и другие организации. Между тем различные виды общественных объединений играют неодинаковую роль в политике, а некоторые вообще не имеют никакого отношения к политике, например акционерные общества. Поэтому не случайно в конституционном праве исследуются лишь те общественные объединения, главной целью которых является не извлечение прибыли, а участие в общественной жизни, в политике. К числу таких общественных объединений следует отнести лишь те, деятельность которых имеет значение для общества в целом.

В законодательстве РК понятие "общественное объединение" четко не сформулировано, в отличие от отдельных его видов. Так, согласно Закону РК "О некоммерческих организациях" общественное объединение - это одна из разновидностей некоммерческой организации (юридического лица, не имеющего в качестве основной цели извлечение дохода и не распределяющего полученный чистый доход между участниками), "организация, созданная в результате добровольного объединения граждан с целью достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству Республики Казахстан". Члены общественных объединений не имеют права на переданное ими этим объединениям имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных объединений, в которых участвуют в качестве членов (участников), а указанные объединения не отвечают по обязательствам своих членов (ст. 2, 11) [1]. В соответствии со ст. 2 Закона РК от 31 мая 1996 г. "Об общественных объединениях" общественными объединениями признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству [2]. Следовательно, исходя из законодательных норм можно определить следующие основные признаки общественного объединения: добровольный порядок создания; некоммерческий характер; наличие у его членов (граждан) общих целей; функционирование на законной основе, включая регистрационный порядок создания; участие в общественно-политической жизни страны; территориальный принцип деятельности.

Конституционно-правовое регулирование общественных объединений как необходимых элементов политической системы страны включает в себя ряд стадий: определение круга субъектов - участников соответствующих правоотношений и наделение их свойством правосубъектности с регистрацией в установленном порядке, разработкой программ и уставов, не противоречащих Конституции, законодательству страны; определение границ поведения субъектов - все общественные организации должны действовать строго в пределах закона, им запрещается произвольное вмешательство в деятельность государственных органов и должностных лиц.

В Конституции (ст. 5) запрещено возложение на общественные объединения функций государственных органов, государственное финансирование общественных объединений. В соответствии с Законом РК "Об общественных объединениях" они имеют право: распространять информацию о своей деятельности; представлять и защищать права и законные интересы своих членов в судах и других государственных органах; учреждать средства массовой информации; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; осуществлять издательскую деятельность; вступать в международные некоммерческие неправительственные объединения; осуществлять иные полномочия, не противоречащие законодательству Республики Казахстан. Хотя Закон (ст. 20) допускает предпринимательскую деятельность общественных объединений, несмотря на их некоммерческий статус, однако ее осуществление значительно ограничивается. Она возможна постольку, поскольку это служит достижению уставных целей. Доходы от нее не могут перераспределяться между членами (участниками) общественных объединений и должны использоваться для достижения уставных целей либо на благотворительные цели. Согласно ст. 106 ГК РК (Общая часть) от 27 декабря 1994 г. "собственностью общественного объединения являются объекты, необходимые для материального обеспечения деятельности, предусмотренной его уставом" [3], т. е. перечня объектов права собственности общественных объединений нет, а формулируется лишь общее положение о том, что они должны быть необходимы им для материального обеспечения их деятельности.

Общественные объединения обязаны: соблюдать законодательство Казахстана и нормы своих уставов; своевременно знакомить своих членов с документами и решениями, затрагивающими их права и обязанности; информировать своих членов о поступлении и расходовании денежных средств; информировать регистрирующий орган об изменениях в объеме сведений, включаемых в единый государственный регистр; проводить принятие устава высшим органом объединения - собранием, конференцией [4].

Особый статус установлен действующим законодательством в отношении религиозных объединений. Они отделены от государства и не участвуют в выборах органов государственной власти и управления. Служители религиозных объединений могут участвовать в политической жизни страны наравне со всеми гражданами, но только от своего имени.

Нельзя не отметить то, что наиболее массовыми из общественных объединений являются профессиональные союзы. Согласно ст. 1 Закона РК от 9 апреля 1993 г. "О профессиональных союзах" профессиональные союзы (профсоюзы) - это самостоятельные, с фиксированным индивидуальным членством общественные объединения, добровольно создаваемые гражданами на основе общности их профессиональных интересов для представления и защиты трудовых, а также других социально-экономических прав и интересов своих членов и улучшения условий труда [5]. Их права закреплены законом, например: представлять и защищать права и интересы своих членов во взаимоотношениях с государственными и хозяйственными органами, общественными организациями, предпринимателями и их объединениями; предъявлять в суд иски в защиту прав и интересов своих членов, выступать в их интересах в суде, арбитражном суде, других органах, оказывать им иную правовую помощь; создавать юридические консультации и другие службы правовой помощи; рассматривать индивидуальные трудовые споры и участвовать в разрешении коллективных трудовых споров (конфликтов), заключать соглашения и коллективные договоры; обжаловать в суде акты органов государственного управления, ущемляющие права и законные интересы членов профсоюза; обращаться в органы государственной власти и управления об отмене полностью или частично либо изменении принятых ими правовых актов, ущемляющих права и законные интересы членов профсоюза; принимать участие в пересмотре натурально-вещественной структуры и состава минимального потребительского бюджета и его отдельных потребительских корзин, в пересмотре оплаты труда, пенсий и пособий в зависимости от роста цен; организовывать и проводить в установленном законом порядке собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, забастовки и т. д. Следовательно, профсоюзы, имея специфический характер деятельности, сегодня принимают активное участие в общественно-политической жизни страны и способны влиять на внутреннюю политику государства. Благодаря профессиональным союзам снижается уровень социальных, классовых противоречий, выносятся компромиссные решения, столь необходимые для стабильного общественно-политического развития.

Важную роль в условиях демократизации государственной жизни играют политические партии. Политическая партия не вправе выступать от имени народа [6]. Политическая партия может быть создана по инициативе группы граждан Республики Казахстан численностью не менее одной тысячи человек и представляющих две трети областей, города республиканского значения и столицы. Республиканский характер деятельности политической партии обеспечивается членством в ней не менее пятидесяти тысяч членов партий, представляющих структурные подразделения (филиалы и представительства) партии во всех областях, Алматы и Астане, численностью не менее 700 членов в каждой из них. Количественный критерий членства в партии направлен на ограничение возникновения множества мельчайших группировок, претендующих на статус политических партий. В мировой практике данное условие является важным для юридического признания партий. Между тем в казахстанской науке имеется отрицательное отношение к повышенному пороговому барьеру легитимности партий на том основании, что "многие граждане, желающие создать свои партии, явно не смогут осуществить свою цель, что связано с аполитичностью большой части населения Республики, средоточием интересов на решении личных и социально-бытовых вопросов и равнодушным отношением к деятельности политических партий, в частности. Через закон государство открыто диктует партиям, сколько членов им надо иметь, неправомерно вмешиваясь тем самым в их внутренние дела" [7]. На наш взгляд, аполитичность большей части населения не может служить аргументом в пользу снижения количественного критерия. Политическая партия, чтобы иметь право на существование, должна пользоваться общественной поддержкой [8]. Участвовать в формировании представительных и исполнительных органов, а равно представлять политическую волю и интересы общества должны достаточно массовые и зрелые партии.

Партии являются главными субъектами выборов в парламенты и, формируя в них парламентские фракции, обеспечивают функционирование законодательной ветви власти. В соответствии с п. 123 Регламента Парламента Республики Казахстан представители объединений от имени фракций имеют право: вносить замечания и предложения по повестке дня заседания Парламента и палат, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов; высказывать мнения по кандидатурам должностных лиц, которые избираются или назначаются Парламентом или его палатами либо согласие на назначение которых дается Парламентом или его палатами; предлагать поправки к проектам законов, постановлений и других актов, принимаемых Парламентом или его палатами; знакомить депутатов Парламента с обращениями граждан, принятыми решениями фракций; запрашивать материалы и документы, необходимые для деятельности депутатского объединения, у государственных органов и должностных лиц; при прекращении прений настаивать на выступлении от имени депутатского объединения. В этом случае председательствующий обязан предоставить им слово. Данные полномочия фракции, на наш взгляд, не вполне отражают специфику этого вида парламентских объединений. Следует включить в регламент палаты или, возможно, в специальный закон о парламентских фракциях положения о праве их участия в формировании руководящих и рабочих органов палаты, государственном финансировании фракций, правовом статусе оппозиционных фракций.

Кроме того, в Казахстане политические партии не имеют никаких правомочий в связи с процедурой формирования Правительства и контроля за ним. Лишь косвенно упоминает о них Регламент Парламента в разделе, устанавливающем правовой статус фракций. Согласно п. 124 Регламента представители депутатских объединений вправе от имени фракций высказывать мнения по кандидатурам должностных лиц, которые избираются Парламентом или его палатами либо согласие на назначение которых дается Парламентом или его палатами. Известно предложение о наделении парламентских фракций от политических партий и общественных объединений правом предлагать Президенту кандидатуры руководителей высших исполнительных органов. Суть данного предложения сводится к передаче права формирования исполнительной власти двум конституционным субъектам, а именно Президенту и Парламенту, т. е. партийному большинству законодательного органа. Однако миссия исполнительной власти заключается в определении внешней и внутренней политики, управлении государством. Разумно предположить, что эта миссия должна осуществляться одним конституционным субъектом: либо президентом (в республике президентского или полупрезидентского толка), либо правительством (в парламентской республике). Предоставление этой миссии разным политическим институтам идет вразрез со здравым смыслом, способно торпедировать политические процессы страны, ибо сохраняется большая вероятность принадлежности Президента и парламентского партийного большинства к разным политическим лагерям. Такой подход основан на том, что пропрезидентские политические силы всегда будут доминировать над оппозицией, что, по нашему мнению, является крупной политической ошибкой, которая в будущем может привести к коллапсу государственной власти.

Таким образом, эффективное функционирование политической системы современного Казахстана, реализация политических прав граждан немыслимы без активного участия политических партий и других общественных объединений в государственной и общественной жизни. Законодатель должен учитывать тенденцию повышения роли и значения негосударственных организаций в политической жизни государства, обеспечить их большими правами и свободами, адекватными правам объединений развитых демократических стран. Формирование высших государственных органов должно быть в некоторой степени сориентировано на партийную систему и общественные структуры. При этом в политическом процессе страны должны принимать активное участие оппозиционные партии, являющиеся такими же элементами гражданского общества, как и провластные.

Литература

1. Ведомости Парламента РК. 2001. N 1. Ст. 8.

2. Ведомости Парламента РК. 1996. N 8 - 9. Ст. 234.

3. Ведомости Верховного Совета РК. 1994. N 23 - 24 (приложение).

4. Ведомости Парламента РК. 1996. N 8 - 9. Ст. 234.

5. Ведомости Верховного Совета РК. 1993. N 8. Ст. 200.

6. Ведомости Парламента РК. 2002. N 16. Ст. 153.

7. Чеботарев А. Что даст новый Закон "О политических партиях" // Правовая реформа в Казахстане. 2002. N 3. С. 27.

8. Мулдабаев Т. Совершенствование партийного законодательства // Саясат-Polisy. 2002. N 6. С. 42.

------------------------------------------------------------------

Название документа