Социальные права в конституционном праве Германии: история и современность

СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ ГЕРМАНИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ <*>, <1>

А. В. АЛЕКСАНДРОВА

Александрова Анна Викторовна, доцент Пензенского государственного университета, кафедра "Государственно-правовые дисциплины", кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются особенности закрепления социальных прав в конституционных документах Германии на различных исторических этапах. Сопоставляются нормы Веймарской конституции 1919 г. и ныне действующего Основного закона ФРГ 1949 г. Анализируются причины, в силу которых современная германская Конституция почти ничего не говорит о социальных правах.

Ключевые слова: социальная политика, государственная власть, социальные права, конституция.

The article considers peculiarities of consolidation of social rights in constitutional documents of Germany on various historical stages. The author compares norms of Weimar Constitution of 1919 and the current Fundamental Law of the FRG of 1949; analyses the reasons due to which the contemporary German constitution says practically nothing about social rights.

Key words: social policy, state power, social rights, constitution.

Настоящая статья посвящена исследованию особенностей конституционного регулирования социальных прав в Германии. Опыт Германии в данной сфере представляет интерес для отечественной правовой науки, поскольку для России вопрос о выборе модели социальной политики в настоящее время остается открытым. Решения, принимаемые государственной властью в последние годы, свидетельствуют об отсутствии единой стратегии социальных реформ, о том, что оптимальное соотношение либерального и социального в государственной политике до сих пор не найдено (примером могут выступать реформы социального страхования: введение, а затем отмена единого социального налога; снижение, а затем повышение ставок страховых взносов; изменение круга субъектов, имеющих право на льготные ставки страховых платежей и др.). Российская Конституция содержит весьма подробный перечень социальных прав граждан, однако это отнюдь не является гарантией высокого уровня жизни населения в России. В истории Германии существовала Конституция (1919 г.), устанавливавшая социальные права, большая часть из которых не была реализована. В то же время современный Основной закон ФРГ 1949 г. почти ничего не говорит о социальных правах, однако уровень социальной защищенности немцев является одним из самых высоких в Европе. Возможно, изучение германского опыта позволит нам выявить причины недостаточной эффективности конституционных норм о социальных правах и определить пути совершенствования законодательства в данной сфере. Несколько слов о том, что мы будем понимать под социальными правами. Как известно, единого подхода к пониманию социальных прав человека российская юридическая наука еще не выработала <2>. Социальные права могут рассматриваться как в широком смысле (когда они подразумевают права не только в области социального обеспечения, но и в сфере труда, образования, экологии), так и в узком смысле, будучи приравненными, по сути, к праву на социальную защиту. Для целей настоящего исследования мы будем использовать широкую трактовку социальных прав. -------------------------------- <2> См.: Лапаева В. В. Социальные права с позиций формального равенства // Конституция, закон и социальная сфера общества: Материалы научно-практической конференции. Москва, ИЗиСП, 1 декабря 2008 г. М., 2009. С. 54.

Социальные права получили конституционное закрепление в Германии около ста лет назад - в Веймарской конституции 1919 г., которая вошла в историю как "первая социальная конституция в условиях капиталистического строя" <3>. Ранее принимавшиеся в Германии конституционные документы (в том числе Конституция Пруссии 1850 г., Конституция Германской империи 1871 г.) упоминали только права в сфере образования и ничего не говорили о социальной защите граждан. В то же время следует отметить, что Германия была пионером в области социального страхования трудящихся. По инициативе О. фон Бисмарка был принят ряд законов, устанавливающих обязательную систему социального страхования для работающих в промышленности: в 1883 г. - страхование на случай болезни, в 1884 г. - от несчастных случаев на производстве; в 1889 г. - пенсионное страхование. -------------------------------- <3> Чиркин В. Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. 2002. N 2. С. 7.

Веймарская конституция Германии, принятая после революции 1918 г., закрепила широкий перечень социальных прав. В ней, в частности, провозглашалось, что "строй хозяйственной жизни должен соответствовать началам справедливости и цели обеспечения для всех достойного человека существования. В этих пределах надлежит обеспечить хозяйственную свободу отдельной личности" (ст. 151) <4>. (Отметим, насколько данное положение близко по смыслу ст. 7 действующей Конституции России, согласно которой Российская Федерация есть "социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека".) Кроме того, в Веймарской конституции устанавливалось, что "собственность обязывает. Владение ею должно быть в то же время служением общему благу" (ст. 153). Провозглашалась государственная поддержка семьи, материнства и детства (ст. 119). Кроме того, конституционно закреплялись свобода создания профессиональных союзов (ст. 159), создание системы социального страхования, "в котором страхуемым предоставляется решающее участие" (ст. 161), право на труд и на поддержку в случае безработицы (ст. 163), поощрение среднего класса (ст. 164), право трудящихся на участие в установлении условий труда и в управлении предприятиями - с весьма подробной регламентацией организации социального партнерства на различных уровнях (ст. 165) <5>. -------------------------------- <4> Конституция Германской империи (Веймарская) 1919 г. / Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: В 2 т. / Отв. ред. д. ю.н., проф. Н. А. Крашенинникова. М., 2004. Т. 2. Современное государство и право. С. 315. <5> Там же. С. 313 - 318.

К сожалению, прогрессивные социальные положения Веймарской конституции не могли быть реализованы в тяжелых экономических условиях, в которых оказалась Германия после поражения в Первой мировой войне. Перечисленные выше нормы были скорее пожеланиями - теми целями, к достижению которых надлежало стремиться в социальной сфере. Однако в отсутствие необходимой экономической базы, а также политической стабильности в стране они не могли быть достигнуты. К тому же последующее законодательство как Веймарской республики, так и гитлеровской Германии во многом ограничивало сферу реализации социальных положений Конституции 1919 г. В частности, закон, принятый в 1920 г., запретил советам предприятий вмешиваться в руководство производством. Чрезвычайное законодательство, принимавшееся правительством начиная с 1930 г. (в соответствии со ст. 48 Конституции 1919 г.), было направлено на сокращение социальных пособий, жалования государственным служащим. В 1932 г. средняя зарплата в Германии снизилась почти вдвое по сравнению с 1929 г. <6>. В период фашистской диктатуры (начиная с 1933 г.) были фактически уничтожены профессиональные организации трудящихся, ликвидированы демократические права и свободы (несмотря на то что формально Веймарская конституция продолжала действовать). Закон 1934 г. "О порядке национального труда" <7> отменил советы предприятий и предоставил работодателям возможность единолично регулировать вопросы оплаты труда, режима труда и отдыха, дисциплинарной ответственности. В 1935 г. правительственным декретом была введена трудовая повинность для юношей и девушек в возрасте до 25 лет, а в 1938 г. - для всего взрослого населения Германии <8>. -------------------------------- <6> Всемирная история / Под ред. Л. И. Зубока, А. М. Дубинского, Г. Н. Севостьянова. М., 1962. Т. IX. С. 189. <7> Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. Т. 2. С. 321 - 322. <8> Всемирная история. Т. IX. С. 310.

Итак, практика показала, что детальная конституционная регламентация социальных прав вовсе не является гарантией их реального обеспечения. Возможно, этим частично объясняется тот факт, что в следующей германской конституции <9> - ныне действующем Основном законе 1949 г. - перечень социальных прав гораздо более скромен: ст. 6 говорит о защите семьи, материнства и детства; ст. 7 - о правах в сфере образования; ст. 9 - о свободе создания профсоюзов и ст. 12 - о свободе труда <10>. -------------------------------- <9> К сожалению, формат настоящей статьи не позволяет нам рассмотреть нормы конституций ГДР, закреплявшие социальные права. <10> Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. // Избранные конституции зарубежных стран / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2011. С. 209 - 212.

Очевидно, законодатель стремился закрепить в Конституции те социальные права, реализацию которых он мог обеспечить в послевоенных условиях. Кроме того, на сужение перечня социальных прав могло повлиять и стремление избавиться от наследия фашистской эпохи. Основной закон ФРГ 1949 г. особое внимание уделил индивидуальным свободам личности, так как именно они попирались в тоталитарном государстве в первую очередь. Определенную роль сыграло также предусмотренное Основным законом разграничение полномочий между федерацией и землями. Известный немецкий государствовед, профессор Т. Маунц отмечал, что в начале работы Парламентского совета (органа, разрабатывавшего проект Основного закона) даже возник вопрос, следует ли вообще включать в Конституцию какие бы то ни было основные права. По мнению членов Парламентского совета, "отношения, подлежавшие урегулированию в разделе об основных правах, в значительной доле относились к ведению земель" <11>. Поэтому "Основной закон не рассматривает, кроме некоторых общих принципов ст. ст. 9, 12, 14, 15, экономического и социального строя" <12>. (В скобках отметим, что, по нашему мнению, норма ст. 20 Основного закона ФРГ о социальном характере государства закрепляет важнейший принцип социального строя.) Действительно, Конституции германских земель в значительной степень компенсируют "молчание" Основного закона по поводу социальных прав. В качестве примера можно привести Конституцию земли Гессен от 1 декабря 1946 г., которая содержит специальную, весьма пространную главу - "Социальные и экономические права и обязанности", состоящую из 21 статьи <13>. -------------------------------- <11> Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959. С. 155. <12> Там же. <13> Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты / Под ред. Ю. П. Урьяса. М., 1991. С. 96 - 101.

В целом социальные права граждан в Германии основываются на принципе социального государства, закрепленном в абзаце 1 ст. 20 Основного закона ФРГ. Немалое значение для обеспечения социальных прав имеет практика Федерального конституционного суда (ФКС) - именно он формулирует названные права, находит их конституционное обоснование. В частности, в своих решениях ФКС установил, что важнейшими элементами социального государства являются социальное страхование <14>, а также забота о нуждающихся членах общества (сиротах, инвалидах) <15>, что государство обязано обеспечить "повсеместное выравнивание прав обеспеченных и нуждающихся групп людей в отношении реализации правовой защиты" <16>. -------------------------------- <14> BVerfGE 28, 324 (248 f.). <15> BVerfGE 40, 121 (133 f.). <16> BVerfGE 9, 124 (131 f.).

Название документа