Имитация противодействия
(Пантелеев Б.)
("ЭЖ-Юрист", 2012, N 8)
Текст документа
ИМИТАЦИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
Б. ПАНТЕЛЕЕВ
Борис Пантелеев, кандидат юридических наук, правовой эксперт Общественной палаты РФ, г. Москва.
После многочисленных скандалов, достигших международных масштабов, российские власти решили отреагировать на обвинения в потакании коррупции, которая, даже по официальным данным, выросла за последнее десятилетие на порядок. В Госдуму внесен соответствующий законопроект. Но нормы, которые предлагается ввести, явно не дотягивают до международных стандартов противодействия "неосновательному обогащению". Ведь главное в вопросе борьбы с мздоимством - ввести в практику правильную интерпретацию понятия "презумпция невиновности".
Зло, разъедающее страну
В начале этого года - 16 января - "Российская газета" опубликовала программную статью Е. М. Примакова "2011 год: взгляд в будущее" на основе выступления уважаемого политического тяжеловеса на заседании "Меркурий-клуба" 13 января 2012 года. Как всегда взвешенно и авторитетно ветеран нашей политики анализирует все обстоятельства внутренней и внешней активности российского государства. И лишь в вопросе о противодействии коррупции Евгений Примаков проявляет несвойственную ему категоричность. Специальный раздел его выступления называется "Основное зло". Речь идет, конечно, о зле коррупции.
"Оно сказывается по сей день в сращивании государственных служащих, в том числе высоких рангов, с бизнесом, - утверждает Примаков. - Это открывает широкий простор для коррупции, которая разъедает всю страну. Вместе с тем такое сращивание образует почву для неверия властям все возрастающего числа российских граждан. Для борьбы с этим злом предпринимаются меры: госслужащие теперь декларируют информацию о своих доходах и покидают советы директоров компаний. Но куда больший эффект имело бы обязательное декларирование крупных расходов государственных служащих и менеджеров госкомпаний. Об этом не раз говорилось с высоких трибун, но акцент не сделан на важнейшем направлении решения столь актуальной проблемы - необходимости ратифицировать без всяких изъянов Конвенцию ООН против коррупции. Речь идет о нератифицированной статье 20 Конвенции. В этой статье определяется понятие "незаконное обогащение", которое как раз и должно рассматриваться как разница между задекларированными доходами и расходами. Ратификация 20-й статьи Конвенции ООН позволит поставить серьезную преграду на пути разгула коррупции среди лиц, занимающих должности во всех государственных сферах - федеральных, региональных и муниципальных".
Долой клептократию!
С 2006 года администрация США в соответствии с обещаниями, данными в преддверии саммита G8, проходившего в г. Санкт-Петербурге, провозгласила комплекс конкретных мер, направленных на противостояние, выявление и предотвращение клептократии. Белый дом жестко заявил о взятии на себя обязательств в отказе в предоставлении убежища, объединении крупнейших финансовых центров, уязвимых для клептократий, в целях разработки превентивных практик борьбы с коррупцией, укрепления международного обмена информацией о коррумпированных чиновниках, раскрытии, конфискации и возвращении похищенных средств и привлечении к ответственности виновных. А также - об обеспечении многостороннего содействия в оказании помощи в восстановлении стран, пострадавших от высокого уровня коррупции. Наша страна присоединилась к этим инициативам, однако реальная ситуация с противодействием коррупции фактически не изменилась.
Революционная инициатива
И вот наконец-то в Госдуму внесен явно компромиссный вариант законопроекта, обязывающий чиновников, военных, полицейских и депутатов декларировать расходы, если они превышают их доходы. Автором революционной инициативы выступил индивидуально депутат от "Единой России" Андрей Скоч. Кстати, почему это сделал именно он, а не Президент страны, не раз заявлявший о наличии непреклонной "политической воли" жестко противостоять коррупции?
Этим документом предлагается внести множество поправок в 13 федеральных законов. В случае их принятия сообщать о своих расходах придется "государственным и муниципальным служащим, а также военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, полиции, прокуратуры, таможенных органов, сотрудникам Следственного комитета, депутатам Госдумы и членам Совета Федерации", депутатам региональных законодательных собраний. Новации могут коснуться претендентов на работу в госкорпорациях и государственных внебюджетных фондах.
Информировать "представителя нанимателя" о своих тратах, если они выше задекларированных доходов, будет необходимо "при поступлении на службу или при занятии государственной должности, а также ежегодно до 30 апреля года, следующего за отчетным". Эту обязанность также планируется распространить на супруга (супругу) и несовершеннолетних детей государственных и муниципальных служащих, а также лиц, замещающих государственную должность.
Можно ли считать, что эти нормы являются полным аналогом международного стандарта противодействия "неосновательному обогащению"? С нашей точки зрения, пока, увы, нет.
Акцент Конвенции
Как известно, Конвенция ООН против коррупции (UN CAC) была принята Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция от 21 ноября 2003 года NA/RES/58/4). Конвенция представляет собой фундаментальный многосторонний международно-правовой документ, отражающий природу коррупции и предлагающий разнообразные меры борьбы с этим явлением. Она призвана не только описать проблему, но и усилить антикоррупционное сотрудничество на международном уровне. В Конвенции акцентируется внимание на том, что коррупция подрывает развитие, ослабляет демократию, борьбу с организованной преступностью, терроризмом и другими угрозами всеобщей безопасности.
Для подписания Конвенция была открыта 9 декабря 2003 года в Мериде (Мексика) на Политической конференции высокого уровня, созванной специально для этой цели. На продолжавшейся три дня конференции Конвенцию подписали около 100 государств. День начала конференции был объявлен Международным днем борьбы с коррупцией. В силу Конвенция вступила 14 декабря 2005 года - на 90-й день после ее ратификации 30 участниками. В целях координации усилий государств - участников Конвенции была учреждена специальная постоянно действующая Конференция. Секретарское обслуживание конференции обеспечивает Генеральный секретарь ООН через Управление ООН по наркотикам и преступности (UN ODC).
Незаконное обогащение
РФ в числе первых подписала Конвенцию 9 декабря 2003 года и ратифицировала ее в 2006 году (третьей среди стран "Большой восьмерки"). Руководитель российской делегации глава МИДа на конференции в своем выступлении, в частности, отметил, что Россия ведет с коррупцией бескомпромиссную борьбу и готова к конструктивному взаимодействию на антикоррупционном фронте со всеми государствами и соответствующими международными организациями. Также он сообщил, что решением Президента РФ в ноябре 2003 года уже образован Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, основной задачей которого является определение приоритетных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции.
Однако затем Россия заняла особую позицию по самому принципиальному, как теперь выясняется, вопросу, не ратифицировав ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, который дает определение понятию "незаконное обогащение".
Смысл термина "незаконное обогащение" - это существенная и необъяснимая разница между задекларированными доходами и расходами. Появился и используется этот термин во всем мире именно для того, чтобы профилактировать проблему, сделать коррупцию постыдной и неприемлемой для элиты.
Универсальное прикрытие
В итоге столь странной избирательной исключительности в России сегодня никто не обязан объяснять, почему его автомобиль или мобильный телефон стоит больше, чем официальная зарплата за несколько лет. Более того, отечественные чиновники ведут активную успешную борьбу с независимыми журналистами и общественниками, которые пытаются публично задавать неудобные вопросы о происхождении фантастического богатства нечистоплотных нуворишей.
Универсальным прикрытием для отечественных коррупционеров стало именно отсутствие термина "незаконное обогащение" в российском праве и ошибочное расширительное толкование понятия "презумпция невиновности", которое целенаправленно используется не по его прямому назначению.
По экспертному мнению Центра "Право и СМИ", высказанному еще в 1997 году, даже высокопоставленные правоприменители, государственные должностные лица, такие как начальник Следственного управления МВД России, действительно нарушали презумпцию невиновности, публично называя кого-либо преступником. В своих заявлениях чиновники, ведущие следствие, высказывали не только собственное частное мнение, но и официальную позицию в рамках полномочий, которыми они наделены государством.
Между тем ст. 49 Конституции РФ устанавливает, что "каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда".
Смысл презумпции невиновности
Европейский суд по правам человека - высший судебный орган Совета Европы, членом которого является Россия, занял по данному поводу четкую позицию: "Если виновность человека не доказана согласно закону, должностные лица государства должны по-прежнему придерживаться принципа презумпции невиновности. Из этого вытекает, что должностным лицам запрещено до суда заявлять о виновности подозреваемых".
В то же время из этого указания ясно следует, что никакой журналист или рядовой гражданин при всем желании не может нарушить ничью презумпцию невиновности. "Считать" кого-либо виновным, в смысле "присваивать статус совершившего преступление", может только специально уполномоченное на то должностное лицо государства, каковым журналист категорически не является. Он может не "считать", а лишь "называть" кого-либо "коррупционером", "казнокрадом", "мошенником", при этом зачастую вкладывая в эти слова совершенно другой смысл, нежели УК РФ.
Кроме того, даже самая критическая публикация, в которой журналист сообщает об известных ему правонарушениях, сама по себе не является основанием для привлечения лиц, упомянутых в ней, к какой-либо ответственности. Смысл и предназначение же "презумпции невиновности" состоят в защите именно официально обвиняемого лица от такой ответственности до вступления в силу обвинительного приговора суда.
Вопросы по существу
Что же фактически меняет в нашей повседневной реальности принятие предложенного законопроекта? Ключевыми для правильного ответа будут ясные ответы законодателей на следующие вопросы:
- Общеизвестно, что ссылки на нарушение "презумпции невиновности" по-прежнему звучат на многих гражданских и уголовных судебных процессах против СМИ и журналистов. Насколько порядок подачи официального заявления о возбуждении антикоррупционного расследования отныне будет либерализован? Перестанут ли быть жертвами притеснений журналисты и общественники, занимающиеся расследованиями фактов коррупции?
- Существующая ныне процедура проверки правильности поданных деклараций о доходах чиновников не предполагает участия заинтересованной общественности, также совершенно неясно, насколько транспарентна будет процедура надлежащей верификации вновь поданных деклараций о расходах?
- Появится ли в нашем праве понятие "незаконное обогащение" именно в том смысле, какой придает ему Конвенция ООН 2003 года?
- Насколько объемным останется список высоких руководителей, на которых действие этих законодательных новелл заведомо не распространяется в силу исключительности их статуса?
Швейцарский опыт
На самом деле нашим законодателям при наличии искренности и доброй воли давно уже есть у кого перенимать новейший опыт правотворчества в этой деликатной сфере. С 1 февраля 2011 года в Швейцарии вступил в силу Федеральный закон от 01.10.2010 "О реституции неправомерно приобретенных имущественных ценностей политически значимых лиц" (Bundesgesetz uber die Ruckerstattung unrechtmassig erworbener Vermogenswerte politisch exponierter Personen - RuVG). Этот Закон заслуживает особого внимания в связи с тем, что регулирует вопросы не только реституции (как следует из названия), но и блокирования и конфискации имущества нерезидентов Швейцарии, то есть может быть применен в отношении находящихся в Швейцарии активов, к которым имеют отношение российские физические или юридические лица.
Принципиально важно в контексте наших проблем, что круг лиц, к которым применяется закон, выходит далеко за обыденное понимание того, кто может быть отнесен к политическим деятелям. Статья 2 "b" данного Закона устанавливает, что блокированию и конфискации безусловно и оперативно подлежат неправомерно приобретенные имущественные ценности, которыми обладают следующие лица:
- политически значимые лица, под которыми понимаются лица, исполняющие или исполнявшие за границей важные официальные функции, в частности главы государств или правительств, имеющие высокое положение политики, чиновники (функционеры) органов управления, юстиции, армии и партий национального уровня;
- члены высших органов государственных предприятий национального значения (которые законом, по сути, приравнены к "политически значимым лицам");
- физические или юридические лица, которые по семейным, личным или общественным основаниям являются приближенными указанных выше лиц ("окружение").
Не стоит изобретать велосипед
Виды имущественных ценностей, которые могут быть блокированы и конфискованы, законом никак не определены и не ограничены. Аутентичное толкование этого аспекта ориентирует на владение различным движимым и недвижимым имуществом, материальными или нематериальными объектами, например банковскими счетами, иными использующимися в Швейцарии финансовыми продуктами, включая проценты и другие виды доходов.
Поэтому всем нам следует исходить из самого широкого понимания упоминаемых законом имущественных ценностей, к которым могут быть отнесены не только денежные и иные средства на банковских счетах, вкладах, депозитах, в депозитарных и иных хранилищах, но и вообще любое имущество, находящееся на территории Швейцарии, включая недвижимость, акции или доли в уставном капитале швейцарских компаний.
Если уж принимать наконец-то долгожданные и решительные меры в противодействии коррупции, то не стоит в очередной раз изобретать велосипед. Нужно ориентироваться на лучшее из того, что предлагает международная практика. Время имитации активности и юридических полумер закончилось, пора действовать.
Название документа