Политика России в отношении соотечественников, добровольно переселяющихся из-за рубежа: проблемы и предложения

(Горяинова М. В.) ("Миграционное право", 2012, N 1) Текст документа

ПОЛИТИКА РОССИИ В ОТНОШЕНИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ, ДОБРОВОЛЬНО ПЕРЕСЕЛЯЮЩИХСЯ ИЗ-ЗА РУБЕЖА: ПРОБЛЕМЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

М. В. ГОРЯИНОВА

Горяинова М. В., аспирантка кафедры административного права и административной деятельности Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России, помощник депутата Тюменской областной Думы.

Общепризнано, что экономическое развитие любого государства возможно при условии наличия работоспособного и воспроизводящего себя населения. К сожалению, в нашей стране сложилась обратная ситуация. По многим объективным и субъективным причинам долгие годы демографическая ситуация развивалась в негативном направлении - смертность превышала рождаемость. Существенно усугубила это обстоятельство эмиграция населения, которая в 90-х годах приобрела для России негативный характер - страну каждый год покидало недопустимо большое количество граждан. Но самое неприятное кроется в том, что из страны уезжали работники творческого труда <1>. -------------------------------- <1> Концепция демографического развития РФ на период до 2015 года: распоряжение Правительства РФ от 24.09.2001 N 1270-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 40. Ст. 3873.

Из-за провалов в демографической и миграционной политике в большинстве регионов страны, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке, огромные территории остались практически без людей. Осознавая все это, руководство страны пытается проводить политику повышения рождаемости и сокращения смертности населения. Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, в ближайшие десятилетия она не сможет переломить негативной демографической тенденции, для этого необходимо время. Поэтому государство пошло на решительные шаги, в частности активизацию процесса переселения на территорию России соотечественников, проживающих за рубежом. Основным нормативным документом, регулирующим политику переселения, считается прежде всего Конституция Российской Федерации (1993 г.), являясь важнейшим документом в данной области <2>. В ней имеются нормы, регулирующие миграционные процессы, в т. ч. в ходе процесса переселения соотечественников на территорию Российской Федерации. Так, в ст. ст. 23, 24, 29 последовательно закрепляются права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени; декларируются права на тайну переписки, телефонных, телеграфных, почтовых и иных сообщений; каждый имеет право удовлетворять свою потребность в необходимой информации любым законным способом. -------------------------------- <2> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 4. Ст. 445.

Кроме Конституции, в России разработан пакет нормативных правовых актов, регулирующих этническую миграцию. Условно документы можно разделить на нормативные акты, непосредственно регулирующие процесс переселения соотечественников в Российскую Федерацию; и общую миграционную нормативную правовую базу. В данной статье мы остановимся на анализе нормативных актов, непосредственно регулирующих процесс переселения в Российскую Федерацию соотечественников. На федеральном уровне основным документом, регулирующим процесс переселения, является Государственная программа по оказанию содействия переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (2006 - 2012 годы), утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 (далее - Государственная программа) <3>. -------------------------------- <3> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 26. Ст. 2820.

Государственная программа призвана способствовать социально-экономическому развитию России, что невозможно без кардинального изменения демографической ситуации, характеризующейся в настоящее время оттоком населения со стратегически важных для России территорий, сокращением общей численности населения, в т. ч. населения трудоспособного возраста. Проблемы, связанные с содержанием этого документа, а также с его реализацией, мы выделим ниже в данной статье. Другим важнейшим нормативным документом, регулирующим процесс переселения соотечественников в Россию, является План мероприятий по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 <4>. -------------------------------- <4> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 26. Ст. 2820.

В документе определены перечень мероприятий, ответственные исполнители и сроки выполнения мероприятий. План состоит из трех разделов: 1. Правовое обеспечение Государственной программы. 2. Организационно-управленческие мероприятия по реализации Государственной программы. 3. Информационно-аналитическое сопровождение Государственной программы. Правовое обеспечение Государственной программы предусматривает подготовку проектов указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации положений Государственной программы. К настоящему времени практически все запланированные указы и постановления приняты, что создает правовое пространство для нормативного регулирования процесса переселения соотечественников. Организационно-управленческие мероприятия по реализации Государственной программы предусматривают дипломатическую работу по достижению договоренностей с правительствами иностранных государств об учреждении представительств ФМС России за рубежом, учреждении представительств в странах СНГ и проработку вопросов об увеличении их штатной численности. К их числу относятся также обучение специалистов органов государственной власти, занимающихся реализацией Государственной программы; взаимодействие с зарубежными организациями соотечественников по вопросам реализации Государственной программы; обучение в образовательных учреждениях России молодежи из числа соотечественников, проживающих за рубежом; организация курсов русского языка в странах их проживания; разработка методик оценки уровня обеспечения трудовыми ресурсами принимающих территорий; формирование информационного ресурса о возможностях трудоустройства соотечественников в субъектах Российской Федерации; разработка методических рекомендаций по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации Государственной программы. Информационно-аналитическое сопровождение Государственной программы отражает реалии новой информационной эпохи. В этом разделе определены основные мероприятия информационного характера: - осуществление информационного сопровождения реализации Государственной программы по каналам, ориентированным на соотечественников, проживающих за рубежом (создание сайта в сети Интернет, выпуск специализированных ежемесячных журналов, еженедельных приложений к ежедневным газетам); информационное сопровождение реализации Государственной программы с использованием средств массовой информации стран проживания соотечественников (рекламные публикации в местных русскоязычных и российских печатных изданиях, выступления по радио и телевидению); - организация издания буклетов и брошюр с информацией об условиях и процедурах переселения в Российскую Федерацию; - разработка типовой памятки участника Государственной программы, направляемой субъектами Российской Федерации потенциальным переселенцам и содержащей информацию об условиях участия в Государственной программе, о месте будущего проживания, об условиях обустройства и трудоустройства, а также контактные адреса и телефоны; - подготовка проекта информационного сообщения о региональных программах переселения; - проведение мониторинга хода реализации Государственной программы в странах проживания соотечественников в целях выявления количества потенциальных переселенцев и прогнозирования динамики миграционных процессов; - сбор экспертной и иной информации об эффективности информирования соотечественников, проживающих за рубежом, о ходе реализации Государственной программы; - проведение мониторинга информационной и общественной ситуации относительно реализации Государственной программы на территориях населения; - содействие социальной, культурной и психологической адаптации переселенцев в местах их проживания в Российской Федерации; - формирование и распространение официального информационного пакета о Государственной программе; - прогнозирование объема средств федерального бюджета, необходимых для выплаты участникам Государственной программы компенсации транспортных расходов в 2007 - 2010 годах; - прогнозирование объема средств федерального бюджета, необходимых для осуществления выплат по компенсационному пакету участникам Государственной программы в 2007 - 2010 годах; - прогнозирование объема средств федерального бюджета, необходимых для выплаты участникам Государственной программы и членам их семей единовременного пособия на обустройство в 2007 - 2010 годах; - прогнозирование объема средств федерального бюджета, необходимых для выплаты ежемесячного пособия участнику Государственной программы и членам его семьи при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности в 2007 - 2010 годах. Существенно дополняет Государственную программу План мероприятий по информационному обеспечению Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007 - 2009 годы, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2007 г. N 347 "Об информационном обеспечении Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" <5>. -------------------------------- <5> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 24. Ст. 2917.

Кроме Программы и Планов, процесс переселения соотечественников в Российскую Федерацию регулирует Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" <6>. -------------------------------- <6> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 3. Ст. 4010.

Имеется и ряд других нормативно-правовых актов, непосредственно регулирующих переселение в Российскую Федерацию соотечественников: Указ Президента РФ от 1 августа 2006 г. N 814 "Вопросы межведомственной комиссии по реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом", Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом", Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на современном этапе, утвержденная Президентом Российской Федерации 30 августа 2001 г., Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2006 г. N 817 "О свидетельстве участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", Постановление Правительства РФ от 10 января 2007 г. N 2 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 года N 186 "Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 10 марта 2007 г. N 150 "О порядке выплаты компенсации транспортных расходов участникам государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом", Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. N 8 "О порядке выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности" и другие документы <7>. -------------------------------- <7> Информационная база системы "КонсультантПлюс".

Вместе с тем следует подчеркнуть, что в содержании российских документов в области миграционной политики в целом и политики по переселению соотечественников просматриваются политико-правовые проблемы концептуального характера, которые могут существенно снизить результативность реализации программных положений и в конечном счете негативно повлиять на эффективность государственной политики переселения в целом. Поэтому в данной статье выделим наиболее значимые, концептуальные проблемы политики переселения соотечественников на территорию Российской Федерации. К числу таких проблем прежде всего можно отнести следующие. 1. В текстах Государственной программы переселения и других нормативных документов не учтены меры политического, экономического и информационного прикрытия Государственной программы переселения от возможного противодействия переселению со стороны других государств. Развитие глобальных демографических и миграционных процессов характеризуется обострением конкуренции между развитыми странами за привлечение миграционных ресурсов высокого качества (весьма ограниченных в мире). В этих условиях есть высокий риск привлечения западными государствами эмигрантов из России, а также риск активного противодействия российской политике переселения соотечественников, что может негативно сказаться на реализации российской Государственной программы переселения. Кроме западных государств определенную опасность представляет позиция стран СНГ и Балтии - потенциальных доноров наших соотечественников. Они сами испытывают острую потребность в высококвалифицированных специалистах, поэтому, возможно, будут противодействовать российскому переселенческому процессу. Одним словом, наряду с реализацией национальной Государственной программы перед Россией встает серьезная проблема - воплощать в жизнь план политического, экономического и информационного прикрытия Государственной программы на всех этапах ее реализации. Постановка этой проблемы для России нова, поэтому требует глубокой научной и правовой проработки, т. е. специального научного исследования. Для решения указанной проблемы мы предлагаем следующее: - нормативно закрепить категории "политическое, экономическое и информационное прикрытие Государственной программы переселения"; - организовать научные исследования по теоретической разработке форм и способов прикрытия Государственной программы переселения; - разработать и нормативно закрепить стратегию политического, экономического и информационного прикрытия Государственной программы переселения; - определить необходимый состав сил и средств для реализации стратегии прикрытия. 2. В государственной и региональных программах переселения не в полной мере отражен технологический цикл переселения соотечественников на территорию Российской Федерации, что чревато конфликтными ситуациями между переселенцами и органами государственного и муниципального управления на территориях вселения. Так, в содержании Государственной программы переселения и в аналогичных программах пилотных регионов просматриваются всего лишь три этапа оказания государством содействия соотечественникам: 1) содействие добровольному принятию соотечественником решения на переселение в Российскую Федерацию; 2) содействие переезду соотечественника и его семьи на территорию вселения; 3) содействие социальной адаптации соотечественника на территории вселения. Реальный же цикл переселения может не вписаться в эту схему. Например, не все переселенцы адаптируются к местным условиям, некоторые из них по медицинским показаниям или иным объективным или субъективным причинам не смогут (или не захотят) жить на территории вселения, поэтому будут стремиться покинуть ее раньше двухлетнего срока. При этом одни соотечественники будут искать новую территорию вселения, включенную в Государственную программу переселения, другие - новое место проживания, не включенное в Государственную программу переселения, но расположенное в пределах территории России, а третьи вообще захотят выехать обратно за рубеж. Отсутствие четко выраженного учета этих обстоятельств в тексте Государственной программы переселения чревато всевозможными конфликтами между "переселенцами-отказниками" и органами государственной (муниципальной) власти, что может создать угрозу политической стабильности в принимающих регионах страны. Для снижения рисков возникновения подобных ситуаций, на наш взгляд, было бы целесообразно ввести государственное регулирование обратной миграции соотечественников в рамках Государственной программы: во-первых, нормативно закрепить понятие и правовой статус "переселенца - отказника от Государственной программы переселения"; во-вторых, включить в Государственную программу дополнительный этап отселения "переселенцев-отказников" с территорий вселения; в-третьих, нормативно закрепить различные категории "переселенцев-отказников": а) по мотивам отказа: "переселенцы-отказники" по объективным причинам; "переселенцы-отказники" по субъективным причинам; б) по выбору места повторного проживания: - "переселенцы-отказники", желающие переселиться на другую территорию вселения, включенную в Государственную программу переселения: (а) в рамках выбранного ранее региона, (б) в другом регионе Российской Федерации; - "переселенцы-отказники", желающие переселиться в другое место проживания на территории России, не включенное в Государственную программу переселения; - "переселенцы-отказники", желающие выехать обратно за рубеж; в-четвертых, разработать правовые основы дифференцированного регулирования отношений органов государственной и муниципальной власти с "переселенцами-отказниками"; в-пятых, разработать меры оказания содействия соотечественникам на этапе отселения "переселенцев-отказников". 3. В Государственной и региональных программах переселения не нашли отражения вопросы оказания содействия соотечественникам, которые осуществляют временную трудовую деятельность на территории Российской Федерации. Общеизвестно, что таковых трудится в России несколько миллионов человек, многие из них длительное время не бывают дома. Опасение потерять рабочее место в России, а иногда и просто недостаточность средств для переезда в страну постоянного проживания, где они могут оформить документы участника Государственной программы переселения, вынуждают многих потенциальных переселенцев отказаться от участия в Программе. Это обстоятельство резко снижает эффективность государственной политики переселения и требует правового разрешения. По нашему мнению, назрела необходимость: - законодательно закрепить понятие и правовой статус соотечественника, проживающего за рубежом, но осуществляющего временную трудовую деятельность на территории России; - специальным подзаконным актом закрепить возможность включения этой категории соотечественников в Государственную программу переселения без обязательного выезда за рубеж; - создать на базе территориальных миграционных служб и органов государственной и муниципальной власти, включенных в Государственную программу переселения соотечественников, территориальные центры работы с соотечественниками, проживающими за рубежом, но осуществляющими временную трудовую деятельность на территории России; - внести коррективы в российскую нормативную базу с учетом вышесказанного и ориентировать органы государственной и муниципальной власти на оказание содействия соотечественникам, временно работающим в России. 4. В тексте Государственной и региональных программ переселения недостаточно полно отражены вопросы социальной адаптации соотечественников на территориях вселения. Авторы документов в основном ограничились обеспечением соотечественников жильем, рабочими местами, медицинским обслуживанием, дошкольным воспитанием и образованием. При этом вопрос адаптации соотечественников в среде местного населения практически оказался за рамками документов. Разработчики ограничились лишь общими фразами о необходимости толерантного отношения к соотечественникам. На наш взгляд, этого явно недостаточно. Предлагается разработать и включить отдельным приложением в Государственную программу переселения Концепцию социальной адаптации соотечественников на территориях вселения, охватывающую полный спектр адаптирующих мероприятий, включая и вопросы адаптации соотечественников в среде местного населения. В документе целесообразно отдельной строкой прописать информационную поддержку адаптационных мероприятий. То же самое предлагается сделать на региональном, муниципальном уровнях. При решении задачи социальной адаптации соотечественников может быть полезен зарубежный опыт, например Израиля, где принят специальный закон, гарантирующий субсидирование жилья, снижение налогов, страхование здоровья и другие льготы для иммигрантов-евреев. Правительством предоставлялись стипендии работодателям, принимающим на работу новоприбывших, сроком до 3-х лет. Кроме Израиля, богатый опыт социальной адаптации мигрантов накопили Германия, США, Канада и другие промышленно развитые страны <8>. -------------------------------- <8> Методическое и информационно-аналитическое обеспечение Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом: Инф.-аналит. материалы / Под общ. ред. И. Н. Барцица. М.: Проспект, 2009. С. 18 - 19.

5. В нормативных документах практически не обозначена проблема обеспечения миграционной привлекательности территорий вселения соотечественников. Миграционная привлекательность - категория относительная, применяется в отношении как своих территорий вселения, так и государств - доноров соотечественников, а также непосредственно мест их проживания за границей. В теоретико-методологическом плане российским органам государственной власти при реализации Государственной программы необходимо соизмерять политические, экономические и социальные условия, предлагаемые соотечественникам на российских территориях вселения, с аналогичными условиями в местах их проживания за границей. Если условия не мотивируют соотечественников на миграцию, то необходимо изменять их в пользу российских территорий вселения. Это сложная и дорогостоящая, но очень важная задача, имеющая к тому же политическое значение. Именно мониторинг, точный расчет и оценка миграционной привлекательности российских территорий вселения с последующим созданием условий мотивации соотечественников на переселение в Россию должны составлять основу государственного регулирования процесса переселения. По всей видимости, данной проблемой должны заниматься федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимающих участие в переселении соотечественников. К решению этой задачи было бы целесообразно подключить научные организации, которые могли бы разработать для органов государственной власти методики обеспечения миграционной привлекательности территорий вселения. Представляется, что в интересах решения этой проблемы было бы вполне целесообразно наделить органы ФМС России следующими функциями: мониторинга, анализа, расчета и оценки миграционной привлекательности российских территорий вселения с последующей разработкой предложений по созданию благоприятных условий для мотивации переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Итак, мы обозначили в данной статье проблемы и возможные пути решения этих проблем предложениями, которые, возможно, могут оказать существенную помощь в выборе более рациональной стратегии реализации политики переселения соотечественников из-за рубежа.

Название документа