Особенности правового регулирования трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННЫХ РАБОТНИКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

П. Н. СБИРУНОВ

Сбирунов П. Н., доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена особенностям правового регулирования трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации.

Ключевые слова: трудовое право, трудовая деятельность, иностранный работник, правовое регулирование.

The article is devoted to the peculiarities of legal regulation of labour activity of foreign workers in the Russian Federation.

Вопросы правового регулирования трудовых отношений с участием иностранных граждан являются весьма актуальными для современной России. Достаточно сказать, что численность иностранных работников, осуществляющих трудовую деятельность в России, выросла с 1995 по 2009 год почти в 8 раз. Так, в 1995 году количество иностранных работников в России насчитывало 281,1 тыс. человек, в 2000 году - 213,3 тыс. человек, 2005 году - 702,5 тыс. человек, в 2008 году - 2425,9 тыс. человек, в 2009 году - 2223,6 тыс. человек. Как показывает статистика, среди иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в России, преобладают неквалифицированные специалисты - работники сферы обслуживания, продавцы, работники жилищно-коммунального хозяйства и т. д. В 2009 году среди всех иностранных работников, осуществляющих трудовую деятельность в России, граждане из стран СНГ составили 74,0%, граждане из стран дальнего зарубежья - 26,0%. Причем в последней группе иностранных работников преобладали граждане Китая, Вьетнама, Турции, КНДР <1>. -------------------------------- <1> См.: Россия в цифрах. 2010: Крат. стат. сб. / Росстат. М., 2010. С. 100.

В соответствии со ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Статьей 11 Трудового кодекса РФ определено, что на территории Российской Федерации правила, установленные российским трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях и особенности трудовой деятельности иностранных граждан нашли отражение в Федеральном законе от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <2>, подзаконных нормативных правовых актах, регламентирующих привлечение и использование иностранных работников. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (ред. от 28.09.2010) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Рассмотрим некоторые принципиальные положения вышеназванного Закона и иных актов, содержащих нормы трудового права, которые нашли применение при рассмотрении трудовых споров о трудовой деятельности иностранных граждан. 1. Работодателем в соответствии с Законом является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. Порядок выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства нашел отражение в Административном регламенте предоставления государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства <3>. В соответствии с Административным регламентом основаниями для отказа в выдаче ФМС России или ее территориальным органом разрешения на привлечение и использование иностранных работников являются, в частности: -------------------------------- <3> См.: Приказ ФМС РФ N 1, Минздравсоцразвития РФ N 4, Минтранса РФ N 1, Госкомрыболовства РФ N 2 от 11 января 2008 г. "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства" (ред. от 30.09.2010) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 28.

- заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, выданное органом государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации и содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям; - наличие сведений о результатах проверок работодателей, заказчиков работ (услуг) и выявлении фактов нарушений соблюдения гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан, осуществленных органами исполнительной власти, уполномоченными исполнять надзорно-контрольные функции; - наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации; - наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, непогашенной задолженности по оплате труда работников за период, превышающий 3 месяца, а также выявленных государственной инспекцией труда и неустраненных нарушений трудового законодательства в предыдущем и текущем годах; - отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями. В декабре 2009 г. ООО "СК "Востокстройинвест" в связи с нехваткой рабочей силы для исполнения заключенных обществом договоров подряда на заготовку древесины в Селемджинском районе Амурской области обратилось в УФМС по Амурской области с заявлением от 16.12.2009 о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников на территории Селемджинского района Амурской области. Письмом от 13.01.2010 N 8/25 УФМС России по Амурской области направило в адрес заявителя отказ в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников. В обоснование отказа государственный орган сослался на заключение Управления труда и занятости населения Амурской области о привлечении и об использовании иностранных работников от 30.12.2009 N 01-04/3452, содержащее решение о нецелесообразности и использовании 643 работников по заявленным профессиям (п. 29.1 Административного регламента). Согласно заключению УЗН по Амурской области о привлечении и об использовании иностранных работников от 30.12.2009 N 01-04/3452, выданному на запрос УФМС России по Амурской области от 16.12.2009 N 497, Управление приняло решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по следующим специальностям, должностям: Вальщик леса - 84; переводчик - 6; начальник бригады - 23; сортировщик - 37; контролер-учетчик - 22; водитель автомобиля - 84; тракторист - 53; чокеровщик - 44; слесарь строительный - 17; стропальщик - 29; загрузчик-выгрузчик - 38; рамщик - 183; кухонный работник - 23. Итого 643 человека. В качестве оснований указаны: наличие российских граждан, имеющих необходимую профессиональную квалификацию или уровень профессиональной подготовки и зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы (безработных граждан); наличие возможностей удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов (п. п. 29.5, 60.3 Административного регламента). Общество, полагая, что отказ УФМС России по Амурской области и действия УЗН по Амурской области, результатом которых, по его мнению, стало вынесение неправомерного заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, оказали негативное влияние на результаты его производственной деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что Приказом Федеральной службы по труду и занятости от 02.12.2009 N 310 для ООО "СК "Востокстройинвест" утверждены сведения о рабочих местах, на которые предполагается привлечение иностранных работников в 2009 году в количестве 930 человек. Заключение о нецелесообразности привлечения 294 иностранных работников привело к нарушению прав общества в сфере предпринимательской деятельности. Между тем судом первой инстанции не учтено следующее. Закон Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", определяя правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в ст. 5 определяет государственную политику в области содействия занятости населения, направленную на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда. Привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы в соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о занятости является приоритетным правом Российской Федерации. Согласно части второй названной статьи привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации. В силу ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу. Приказом ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России и Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 11.01.2008 N 1/4/1/2 утвержден Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства. Административный регламент устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешений на привлечение иностранных работников. К таким основаниям, в частности, отнесено заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, выданное органом государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации и содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям (п. 29.1). В рассматриваемом случае исполнительный орган государственной власти, проводящий государственную политику в области занятости населения Амурской области в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, исходя из наличия российских граждан, имеющих необходимую профессиональную квалификацию, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы, возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных ресурсов, в соответствии со ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", п. 3.5.11 Положения об управлении занятости населения в Амурской области, п. 60.3 Административного регламента, выдал заключение, содержащее решение о нецелесообразности привлечения 643 иностранных граждан. При изложенных обстоятельствах правовых оснований для признания действий Управления занятости населения по Амурской области по вынесению заключения от 30.12.2009 N 01-04/3452 у суда первой инстанции не имелось <4>. -------------------------------- <4> См.: Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2010 по делу N 06АП-3347/2010.

2. Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников без разрешения на привлечение и использование иностранных работников в случае, если иностранные граждане прибыли в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. В этом случае организации, оказывающие услуги по трудоустройству иностранных граждан на территории Российской Федерации, в течение трех рабочих дней со дня трудоустройства иностранного гражданина обязаны уведомлять об этом территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции. В настоящее время порядок представления работодателями или заказчиками работ (услуг) уведомления о заключении и расторжении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров с иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, регламентирован Приказом ФМС РФ от 28.06.2010 N 147 "О формах и порядке уведомления Федеральной миграционной службы об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации" <5>. Данный Приказ обязывает организацию в течение трех рабочих дней с даты трудоустройства иностранного гражданина уведомить об этом территориальный орган ФМС России. Подтверждением выполнения уведомителем обязанности по уведомлению территориального органа Федеральной миграционной службы и органа службы занятости населения является наличие отметки о приеме уведомления, проставляемой в установленном порядке в отрывной части бланка уведомления указанными органами либо в случае направления уведомления почтовым отправлением организацией федеральной почтовой связи. -------------------------------- <5> См.: Приказ ФМС РФ от 28.06.2010 N 147 "О формах и порядке уведомления Федеральной миграционной службы об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 34.

Управление Федеральной миграционной службы по Ростовской области провело проверочные мероприятия по соблюдению ЗАО "Книга" миграционного законодательства Российской Федерации. В ходе проверки выявлен факт неуведомления в установленный законом срок Управления государственной службы занятости населения по Ростовской области и Управления Федеральной миграционной службы по Ростовской области о принятии на работу гражданина Узбекистана Юсупова Танера Ахтамовича. По результатам проверки управление составило протокол от 01.04.2009 N 6109/002664/643 об административном правонарушении. Постановлением от 09.04.2009 N 6109/002664/643 управление привлекло общество к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.15 Кодекса, с назначением административного наказания в виде 400 тыс. рублей штрафа. Не согласившись с названным Постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением. Отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, судебные инстанции правомерно исходили из следующего. Частью 3 ст. 18.15 Кодекса предусмотрена административная ответственность за неуведомление территориального органа, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, или налогового органа о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом. Пунктом 9 ст. 13.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таком привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Пунктом 2 Правил подачи работодателем или заказчиком работ (услуг) уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и (или) лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 N 183, установлено, что работодатель и (или) заказчик работ (услуг), заключившие трудовой и (или) гражданско-правовой договор с иностранным гражданином и (или) лицом без гражданства, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющими разрешение на работу, обязаны в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты его заключения, уведомить территориальный орган Федеральной миграционной службы и орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности указанных иностранного гражданина и (или) лица без гражданства. Из материалов дела следует, что в ходе проверки выявлен факт неуведомления обществом управления и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения, о принятии на работу подсобным рабочим гражданина Узбекистана Юсупова Т. А. (трудовой договор от 10.11.2008 N 86) в установленный законодательством срок. При таких обстоятельствах вывод судебных инстанций о наличии в действиях общества состава правонарушения является правильным и подтверждается собранными по делу доказательствами, которым суды дали надлежащую правовую оценку <6>. -------------------------------- <6> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10.11.2009 по делу N А53-7506/2009.

3. Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу. Порядок выдачи работодателям, заказчикам работ (услуг) разрешений на работу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы, а также порядок выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, нашли отражение в Приказе ФМС РФ N 1, Минздравсоцразвития РФ N 4, Минтранса РФ N 1, Госкомрыболовства РФ N 2 от 11 января 2008 г. (ред. от 30.09.2010). Порядок выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, предусматривает: 1) представление иностранным гражданином или уполномоченными им по доверенности лицами в ФМС России или ее территориальный орган следующих документов: - заявление о выдаче ему разрешения на работу; - документ, удостоверяющий личность данного иностранного гражданина и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве; - миграционная карта с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или отметкой территориального органа ФМС России о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты; - квитанция об уплате государственной пошлины за выдачу иностранному гражданину разрешения на работу; - трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), заключенные и оформленные в соответствии с законодательством Российской Федерации (при наличии); 2) проверка комплектности и подлинности документов, занесение данных документа, удостоверяющих личность, в автоматизированную подсистему "Трудовая миграция" Центрального банка данных по учету иностранных граждан; 3) внесение персональных данных на каждого иностранного гражданина в Информационный центр ФМС России для проверки наличия оснований для отказа в выдаче разрешения на работу иностранному гражданину; 4) принятие решения о выдаче или отказе в выдаче разрешения на работу, внесение информации о принятом решении в автоматизированную подсистему "Трудовая миграция" Центрального банка данных по учету иностранных граждан, получение иностранным гражданином разрешения на работу. Постановлением УФМС по г. Москве N МС-9/9-011329 ООО "Гаро-1М" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ. В качестве противоправного деяния вменено привлечение к трудовой деятельности гражданина Республики Молдова А. в качестве мойщика автомашин на указанном объекте без разрешения на работу. Осуществляя проверку законности оспариваемого постановления, судебные инстанции пришли к правильному выводу о доказанности события и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у этих иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от двухсот пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Пунктом 4 ст. 13 Федерального закона N 115-ФЗ от 25.07.2002 "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" установлено, что работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ разрешение на работу - это документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории РФ трудовой деятельности. Судами сделан обоснованный вывод, что факт совершения обществом вменяемого ему правонарушения, выразившегося в привлечении гражданина Молдовы к работе без разрешения на работу, доказан, подтверждается материалами дела и не опровергнут надлежащими и достоверными доказательствами <7>. -------------------------------- <7> См.: Постановление ФАС МО от 05.03.2009 по делу N А40-56421/08-146-498.

Название документа