Европейская судебная сеть

ЕВРОПЕЙСКАЯ СУДЕБНАЯ СЕТЬ <*>

А. Г. ВОЛЕВОДЗ

Волеводз Александр Григорьевич, профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики МГИМО (У) МИД России, доктор юридических наук.

В Европейском союзе деятельность юридических сетей в сфере борьбы с преступностью является одним из эффективных механизмов оперативного решения проблем обмена информацией между правоохранительными органами и судами государств-членов, способствует надлежащему правовому обеспечению судебного и полицейского сотрудничества, его расширению и оперативности. Правовое сотрудничество в рамках таких сетей призвано обеспечивать условия для полного и всестороннего исполнения международных договоров, а также нормативных предписаний права ЕС в сфере борьбы с преступностью. С учетом этого в статье рассматриваются правовые основы, организация и порядок деятельности Европейской судебной сети.

Ключевые слова: международные правоохранительные организации, борьба с преступностью, международное сотрудничество в борьбе с преступностью, Европейский союз, Европейская судебная сеть (ЕСС).

In the European Union judicial networks activity in combating crimes is one of the most effective mechanisms of just-in-time problem solving regarding means of communication between law enforcement authorities and courts of the member countries, it enables sufficient legal backing of police and court communication, its extension and efficiency. Legal cooperation in such networks is designed to ensure means for full and complete execution of international treaties and regulatory requirements of EU law in combating crimes. This paper discusses legal framework, organization and functioning of European Judicial Network.

Key words: international law enforcement institutions, combating crimes, international cooperation in combating crimes, European Union, European Judicial Network (EJN).

Судебное сотрудничество государств - членов Евросоюза является одним из важнейших элементов его пространства свободы, безопасности и правосудия, но формирование его правовой основы представляется сложной задачей, поскольку интеграционные процессы в данной сфере во многом зависят от политических решений и ограничиваются суверенитетом государств. Изначально в рамках ЕС оно основывалось на международно-правовой основе - договорах, заключенных в рамках Совета Европы. Основными из них являлись Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959), Европейская конвенция о выдаче (1957), Европейская конвенция о международной действительности судебных решений по уголовным делам (1971), Европейская конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам (1972), Европейская конвенция о пресечении терроризма (1977), Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (1990) и некоторые др. В данных документах регулировались различные аспекты взаимного признания и исполнения приговоров и решений иностранных судов. Как важнейшая составляющая международного сотрудничества в борьбе с преступностью, в частности судебного сотрудничества. Право ЕС продолжило развивать институты признания и исполнения иностранных приговоров и решений по уголовным делам. Маастрихтский договор 1992 г. в рамках "третьей" опоры ЕС установил основы взаимного сотрудничества по уголовным делам. Амстердамский договор 1997 г. наделил ЕС возможностью издавать обязательные акты для развития такого сотрудничества: решения и рамочные решения. При этом на них не распространялись контрольные полномочия Комиссии и Суда ЕС по привлечению государств к ответственности за нарушение принятых обязательств, в т. ч. по имплементации, что негативно сказывалось на последней. Коммунитарные механизмы сотрудничества по взаимному признанию и исполнению приговоров и решений по уголовным делам в ЕС впоследствии заменили межгосударственные, основным из которых должна была стать Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами - членами Европейского союза от 29.05.2000. Лиссабонский договор 2007 г. закрепил взаимное признание приговоров и судебных решений в качестве принципа, на котором основывается судебное и полицейское сотрудничество по уголовным делам в ЕС (§ 1 ст. 82 Договора о функционировании Европейского союза). Тем самым произошло окончательное оформление указанного принципа, возникшего и развивавшегося после вступления в силу Амстердамского договора. Большую роль в становлении этого правового института сыграли институты ЕС. Европейский Совет впервые провозгласил данный принцип и впоследствии направлял политику ЕС в этой сфере. Комиссия ЕС сформулировала основные черты концепции взаимного признания судебных решений в ЕС. Совет и Европейский парламент принимали соответствующие акты обязательного характера. Суд ЕС в ряде своих решений конкретизировал содержание этого принципа. Не менее важную роль в его реализации сыграли специально созданные для этого механизмы и учреждения ЕС - сети Европейского союза для правового сотрудничества. Необходимость формирования таких сетей предопределена значительным числом норм европейского права, которые предопределяют возможность реализации юрисдикционных полномочий в сфере борьбы с преступностью компетентных органов одних государств-членов на территориях других государств - членов Евросоюза. Приведем лишь один пример. Согласно ч. 1 ст. 40 Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики и постепенной отмене проверок на общих границах от 19 июня 1990 г. (Шенгенская конвенция 1990 г.) <1> "полицейские одной из Договаривающихся Сторон, осуществляющие в ходе уголовного расследования наблюдение в своей стране за лицом, подозреваемым в совершении преступления, которое может служить основанием для выдачи, управомочены продолжать данное наблюдение на территории другой Договаривающейся Стороны при условии, что последняя дала разрешение проводить трансграничное наблюдение на основании предварительного запроса о правовой помощи". Более того, "когда ввиду причин особо срочного характера отсутствует возможность предварительно запросить" такое разрешение, осуществляющим наблюдение полицейским при соблюдении определенных условий разрешается его продолжить и без него (ч. 2 ст. 40). В соответствии со ст. 41 Конвенции "полицейские одной из Договаривающихся Сторон, которые в своей стране осуществляют преследование лица, застигнутого на месте преступления... управомочены продолжать преследование на территории другой Договаривающейся Стороны без получения предварительного разрешения" и даже "могут производить задержание преследуемого лица вплоть до того момента, когда полицейские Договаривающейся Стороны, на чьей территории осуществляется преследование... смогут установить его личность или произвести его арест". -------------------------------- <1> L'acquis de Schengen integre dans l'Union europeenne. Bruxelles, Conseil de l'Union europeenne: Secretariat general, 1999. P. 21 - 100.

Вполне естественно, что для надлежащей реализации таких возможностей возникает необходимость в оперативном получении из-за рубежа различного рода ориентирующей информации: правовой, регламентирующих и регистрационных органов, судов и правоохранительных органов зарубежных стран и т. д. Правовая информация представляет собой нормативные акты, сведения, которые содержатся в нормах различных отраслей права, а также сведения о различных юридических событиях, фактах, явлениях и связанных с ними процессах (например, сведения о результатах правоприменительной практики, судебных решениях). Когда речь идет о правовой информации, содержащейся в отечественном законодательстве (законах и подзаконных актах), то ее анализ и использование особых затруднений не вызывают. Вместе с тем при сотрудничестве с правоохранительными органами зарубежных стран, а тем более когда правоохранители могут самостоятельно действовать в иностранных государствах, собирание и надлежащее использование правовой информации этих государств становится одной из проблем, требующих своего обязательного разрешения для достижения целей уголовного судопроизводства. Зачастую может требоваться документация государственных регламентирующих органов зарубежных стран, которые осуществляют регулирование деловой активности, регистрируют различные сделки, осуществляют налоговый контроль и т. д. Важное значение может иметь информация судов и правоохранительных органов зарубежных стран. Понятно, что каждое государство устанавливает свои собственные законы и судебные системы, в связи с чем органы иностранных государств должны действовать с учетом законодательных и судебных особенностей каждой конкретной территории. Вместе с тем, независимо от различий в судоустройстве и практике осуществления уголовного преследования, источники такой информации являются достаточно типичными. Наиболее часто в качестве таковых может использоваться документация гражданского судопроизводства, соглашения по разводу и разделу имущества, материалы судебных разбирательств по делам о банкротстве, документы осуществляемых за рубежом расследований или судопроизводства в связи с совершением уголовных преступлений и т. д. Если принять во внимание, что в Евросоюзе существует 29 различных правовых систем, 3 из которых "уживаются" на территории Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, а компетентные органы каждой из них вправе реализовывать нормы, подобные содержащимся в ст. ст. 40 и 41 Шенгенской конвенции 1990 г., совершенно понятно, что для них оперативный обмен информацией в рамках судебного и полицейского сотрудничества, с одной стороны, насущная необходимость, а с другой - его невозможно организовать вне рамок построения определенных институциональных механизмов, предназначенных именно для обмена информацией. Начало этому было положено Совместной акцией ЕС (1996 г.), предусмотревшей создание "правовой системы для обмена магистратами по связям". Это послужило основанием для заключения межгосударственных соглашений, предметом которых являлся обмен должностными лицами ("национальными контактами") для улучшения сотрудничества путем "установления прямых связей между компетентными министерствами и судебными органами". Их налаживание обеспечивало упрощенный порядок обмена оперативной информацией и информацией о соответствующих правовых системах государств - участников ЕС без внесения изменений во внутригосударственное законодательство <2>. -------------------------------- <2> Joint Action of 22 April 1996 adopted by the Council on the basis of Article K. 3 of the Treaty on European Union, concerning a framework for the exchange of liaison magistrates to improve judicial cooperation between the Member States of the European Union (96/277/JHA) // Official Journal of the European Communities. 1996. Vol. 39, L 105. P. 1 - 2.

Следующим шагом явилось учреждение Европейской судебной сети (European Judicial Network, EJN) - объединение "национальных контактов" в единую сеть, призванную обеспечивать двустороннее судебное сотрудничество, с учетом объединения информации, знаний и опыта "национальных контактов" (магистратов по связям) и установлением единого порядка сбора и обмена данными между представителями заинтересованных государств - членов ЕС. Правовая основа ее учреждения и функционирования - Совместная акция от 29.06.1998 о создании Европейской судебной сети <3>. -------------------------------- <3> Joint action of 29 June 1998, adopted by the Council, on the basis of Article K. 3 of the Treaty on European Union, on the creation of a European Judicial Network (98/428/JHA) // Official Journal of the European Communities. 1998. Vol. 41, L 191. P. 4 - 7.

Деятельность Европейской судебной сети (далее - ЕСС) строится путем "национальных контактов", назначаемых в каждом государстве (ими могут являться магистраты по связям); дважды в год они встречаются на заседаниях (этот орган имеет собственную телекоммуникационную сеть и секретариат). Эти контактные лица (контактные пункты) неформально направляют и контролируют исполнение запросов о содействии в расследованиях или уголовных преследованиях (запросы о взаимной правовой помощи, судебные поручения и другие аналогичные документы). Сеть обеспечивает предоставление заинтересованным судам и правоохранительным органам участвующих в ней стран новейшую правовую информацию о законодательстве государств-участников. В отличие от других учреждений и органов, участвующих в судебном и полицейском сотрудничестве, ЕСС не имеет центральной штаб-квартиры, а состоит из контактных пунктов государств-членов и Секретариата. Каждое государство ЕС вправе назначить в соответствии с национальным законодательством необходимое количество таких контактных пунктов. Например, в ФРГ контактные пункты созданы в каждой федеральной земле, а в Нидерландах - всего один. Контактные пункты должны сообщить о своей внутренней структуре, специфике работы пунктов, месте их нахождения. Кроме того, они предоставляют друг другу список сотрудников и данные о них, устав, на основе которого создан пункт, информацию о расследуемых преступлениях, другую документацию. Контактные пункты государств-членов должны обеспечивать как внутригосударственную судебную власть, так и суды всех государств - членов ЕС необходимой информационной поддержкой. Информация различна по своей природе и разнопланова по характеру. Контактные пункты функционируют на основе интернет-ресурсов и системы специальной электронной почты в рамках судебных органов и правоохранительных ведомств государств-членов, а также в рамках Еврокомиссии. Европейская судебная сеть никак не сотрудничает с третьими государствами, не входящими в состав Европейского союза, а является исключительно внутренним, способствующим судебному сотрудничеству государств ЕС эксплуатационным механизмом. Накопленный опыт функционирования ЕСС позволил принять решение Совета Европейского союза от 16 декабря 2008 г. 2008/976/JHA о Европейской судебной сети (далее - решение о ЕСС) <4>, в котором уже на нормативном уровне урегулированы основные вопросы ее организации и деятельности <5>. -------------------------------- <4> Council Decision 2008/976/JHA of 16 December 2008 on the European Judicial Network // Official Journal. L 348. 24/12/2008 P. 0130 - 0134. Приложение I. <5> Текст документа на русском языке. См.: Волеводз А. Г. Учреждения и органы Европейского союза по судебному и полицейскому сотрудничеству: Учеб. пособие. М.: МГИМО (У) МИД РФ, 2010 (Общие пространства России - ЕС: право, политика, экономика. Вып. 8). С. 111 - 120.

В соответствии с ним (ст. 3) ЕСС: - содействует установлению соответствующих контактов между офицерами по связи в различных государствах-членах в интересах осуществления судебного сотрудничества; - организует регулярные встречи представителей государств-членов; - на постоянной основе обеспечивает накопление определенного объема постоянно обновляемой основополагающей информации, используемой в судебном сотрудничестве. В общем виде работа ЕСС осуществляется следующим образом. Пленарные заседания офицеров по связи ЕСС проводятся как минимум три раза в год. Их организацией занимается государство, председательствующее в Совете Европейского союза, во взаимодействии с Секретариатом ЕСС. Ежегодно первое пленарное заседание обычно проводится в феврале, последующие два - в конце периода выполнения государством-членом полномочий председателя. Пленарные заседания офицеров по связи ЕСС в государстве-члене, выполняющем функции Председателя Совета, проводятся в два этапа. Первый посвящается рассмотрению вопросов, относящихся к работе ЕСС, которые были заранее обсуждены, подготовлены на встречах национальных представителей в каждом из государств и вынесены на пленарное заседание для рассмотрения и принятия окончательных решений. Второй определяется государством-членом - организатором данного заседания. Оно устанавливает повестку дня, как правило, затрагивающую практические или юридические проблемы, с которыми встречаются государства-члены при организации судебного сотрудничества. Офицеры по связи ЕСС в ходе таких пленарных заседаний обмениваются информацией и опытом работы. Для обеспечения более интенсивной дискуссии по конкретным вопросам может использоваться формат семинаров. Регулярные встречи офицеров по связи ЕСС могут проводиться по месту нахождения Совета в Брюсселе или Евроюста в Гааге один раз в год. На них приглашаются по два офицера по связи государств-членов. Такие встречи проводятся в конце срока председательствования и организуются государством-членом, выполняющим функции председателя Совета, в то же время в нем участвует большее количество участников, чем в пленарных заседаниях. Регулярные встречи посвящаются практическим и организационным вопросам деятельности ЕСС или новым инициативам в области судебного сотрудничества в рамках ЕС. Их содержание определяется государством-членом, выполняющим функции председателя Совета и в тесном взаимодействии с Секретариатом ЕСС, Секретариатом Совета и Европейской Комиссией. Они ограничиваются участием только офицеров по связи ЕСС, если государство-член, осуществляющее функции председателя Совета, не решит иного. Встречи национальных представителей играют роль управляющего комитета ЕСС и проводятся не реже одного раза в год. Каждое государство-член должно быть представлено на встрече национальных представителей своим национальным представителем. Их цель состоит в обеспечении детального изучения соответствующего направления деятельности ЕСС, его обсуждении и подготовке возможных решений, которые впоследствии представляются на рассмотрение пленарных заседаний офицеров по связи ЕСС для принятия окончательных решений. Задачи таких встреч: - подготовка и исполнение бюджета ЕСС, рассмотрение других вопросов, касающихся бюджета; - внутренняя деятельность ЕСС, включая административные вопросы, документы или правила, которые должны применяться в системе ЕСС, а также ведение соответствующей статистики о документообороте в каждом из государств-членов; - внешняя деятельность ЕСС, включая связи с общественностью и перечень утвержденных или намечаемых для выполнения мероприятий в области внешних сношений ЕСС с партнерами в третьих странах; - подготовка стратегических решений, касающихся дальнейшего развития информационных средств вебсайта ЕСС, включая распределение финансовых ресурсов; - обеспечение обратной связи с офицерами по связи ЕСС и обновление информации по главным представляющим интерес темам, получаемой от источников в государствах-членах; - подготовка, разработка и реализация возможных планов действий по новым и действующим проектам ЕСС. Встречи национальных представителей могут на основании обращения Секретариата ЕСС или любого государства-члена на временной основе создать рабочую группу для проработки соответствующих вопросов. Основным преимуществом такого рода встреч национальных представителей является их небольшой формат, что позволяет обеспечить высокую эффективность работы. Встречи представителей, отвечающих за технические вопросы, проводятся не реже одного раза в год в Гааге. В ходе таких встреч решаются задачи: - по обеспечению надлежащего обмена информацией в рамках ЕСС; - по обсуждению направлений развития информационных средств ЕСС; - по обсуждению технических деталей, касающихся работы веб-сайта ЕСС; - по оценке распространяемых внутри ЕСС анкет и формуляров; - подготовки и обучения по вопросам обращения с информационными средствами ЕСС. Примерный график пленарных заседаний в рамках Европейской судебной сети может быть представлен в виде следующей схемы.

Регулярные встречи офицеров по связи в Брюсселе (Гааге)

Февраль Встреча технических представителей

Март (апрель) Пленарное заседание офицеров по связи

Июнь Встреча национальных представителей

Март (апрель) Встреча национальных представителей

Октябрь

Пленарное заседание офицеров по связи Ноябрь (декабрь)

Секретариат ЕСС отвечает за деятельность ЕСС в целом, за обеспечение эффективной поддержки работы офицеров по связи государств-членов в целом, а также за оказание содействия государству-члену, выполняющему функции председательствующего в Совете. Задачи этого рабочего органа включают: - обеспечение надлежащей деятельности ЕСС с целью оказания содействия офицерам по связи в выполнении их задач; - финансовый и бюджетный контроль за использованием средств, выделенных ЕСС; - разработку, поддержание и совершенствование информационной системы (веб-сайта) ЕСС; - разработку проектов документов, имеющих отношение к деятельности ЕСС; - ведение постоянного учета проектов и решений, принятых ЕСС; - оказание поддержки государству-члену, выполняющему функции председательствующего в Совете, при организации пленарных заседаний и встреч; - передачу информации о вызовах, достижениях, трудностях и любых других вопросах, представляющих интерес для ЕСС в целом, для офицеров по связи ЕСС на основе проведения постоянных консультаций; - разработку планов действий для новых и действующих проектов ЕСС после проведения консультаций с национальными представителями; - установление и поддержание отношений с другими органами и структурами в сфере судебного сотрудничества по уголовным делам; - представительство ЕСС на мероприятиях, организуемых как внутри ЕС, так и вне его рамок. Роль Секретариата имеет исключительную важность для эффективной работы ЕСС, поскольку именно он является базовым звеном для обмена информацией в рамках судебного сотрудничества государств - членов ЕС. Однако обмен правовой информацией, даже самой новой, и оперативная пересылка документов о правовой помощи, хотя это тоже немаловажно, не исчерпывает всех потребностей судебного сотрудничества. Понимание этого повлекло за собой включение в заключения Тампере 15-16.10.1999 пункта 46, в соответствии с которым "для усиления борьбы против тяжких форм организованной преступности Европейский совет согласился создать орган (Евроюст), состоящий из национальных прокуроров, магистратов или полицейских офицеров аналогичной компетенции, отделенных от государств-участников согласно их правовой системе. Евроюст имеет задачу обеспечивать должную координацию национальных органов уголовного преследования и поддерживать расследования тяжких преступлений, особенно основываясь на анализе Европола, а также тесно сотрудничать с Европейской судебной сетью, в частности, для того, чтобы упростить исполнение судебных поручений" <6>. -------------------------------- <6> Presidency conclusions. Tampere European Council. 15 and 16 October 1999. [Electronic resource]. URL: http://europa. eu. int/council/off/conclu/oct99/oct99_en. htm (дата обращения: 10.08.2011).

После проведения подготовительной работы и переговоров был сделан вывод о фактической готовности к созданию Европейской организации правосудия, которая и была учреждена решением Совета Европейского союза от 28 февраля 2002 г. 2002/187/JHA о создании Евроюст в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью <7>. Его деятельности будет посвящена одна из следующих статей в этой рубрике. -------------------------------- <7> Council Decision 2002/187/JHA of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime // Official Journal of the European Communities L 63, 06/05/2002. P. 1 - 13.

С учреждением Евроюст, казалось, необходимость в продолжение функционирования ЕСС должна отпасть. Однако этого не произошло. Данная организационная структура продолжила свою деятельность уже совместно с Евроюст. Более того, несмотря на постепенное укрепление принципа взаимного признания приговоров и судебных решений и возникновение новых органов и организаций Евросоюза в сфере судебного и полицейского сотрудничества (Евроюст, Европол, ОЛАФ), идея сетей не только не оказалась забыта, но и сетевые принципы в правоохранительной и судебной деятельности получили дальнейшее развитие. Об особенностях их реализации мы расскажем в дальнейшем.

Название документа