Разделение властей по Конституции Болгарии 1991 года

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ ПО КОНСТИТУЦИИ БОЛГАРИИ 1991 ГОДА <1>

Е. ТАНЧЕВ

Танчев Е., Председатель Конституционного Суда Болгарии, профессор юридического факультета Софийского университета им. Св. Климента Охридского, а также Нового болгарского университета.

В статье рассматриваются проблемы, связанные с современным пониманием правовой природы и места государственной власти в условиях реализации конституционного принципа разделения властей. Данный принцип, по мнению автора, следует рассматривать как основу динамического и взвешенного баланса различных ветвей власти, который предполагает взаимное сотрудничество, исключающее конфликты и чрезмерную концентрацию власти у одного органа или должностного лица.

Ключевые слова: разделение властей, конституционализм, Конституция Болгарии, республика, парламент, правительство, политическая ответственность.

Separation of powers according to the Bulgarian Constitution of 1991 E. Tanchev

Tanchev Evgeni Petrov - Chaiman of the Bulgarian Constitutional Court, professor at the law faculty of the St-Clement of Ohrid University of Sofia and of the New Bulgarian University.

The article focuses on the problems of modern understanding of the state power legal nature and place in the framework of the separation of powers constitutional principle. The named principle, on the author's opinion, should be considered as the basis of a dynamic and thought out balance of different branches of power, presuming mutual cooperation, which in its turn prevents possible conflicts and excessive concentration of powers within the hands of one body or official.

Key words: separation of powers, constitutionalism, Bulgarian Constitution, republic, government, political responsibility.

Парламентаризм, а также принцип сбалансированного разделения властных полномочий не являлись частью политической традиции Болгарии как в период, предшествующий приходу к власти коммунистической партии, так и впоследствии. Даже на протяжении наиболее демократических по сравнению с другими этапов развития болгарского конституционализма система органов государственного управления не соответствовала современным международным стандартам и сопоставимым демократическим требованиям западных стран <2>. -------------------------------- <2> Эта особенность болгарского конституционализма была отмечена некоторыми болгарскими и зарубежными учеными (см.: S. Huntington's Third Wave. University of Oklahoma Press, 1991, р. 272 - 273; Bell J. Peasants in Power: Al Stamboliski and the Bulgarian Agrarian National Union (1899 - 1923), 1977; Moser Ch. Political History of the Transition in Bulgaria. Sofia, 1995; G. Katrugalous Report on the Balkan Constitutionalism at the Rigas Network Opening Conference in Athens, April 1 - 4, 1999). Определение же балканского конституционализма, а также действующей Конституции Болгарии исключительно в рамках методологии юридического позитивизма Кельзена или неоабсолютизма К. Шмита и его последователей являлось бы ошибочным (см.: Schmitt C. Theorie de la constitution, Leviathan, Presses universitaires de France, 1993; а также: Tanchev E. The Constitution and the Rule of Law, in Bulgaria in Transition ed. J. Bell, Westview Press, 1998, p. 65 - 90).

В настоящее время Болгария является унитарным государством и с точки зрения формы правления - демократической парламентской республикой. Конституционными основами осуществления власти являются: народный суверенитет, разделение властей, политический плюрализм, принцип верховенства права, приоритет международного права, защита прав человека, частная собственность и поддержание гражданских инициатив. Фундаментом парламентарной формы правления является сбалансированное разделение политических учреждений на законодательные, исполнительные и судебные, способные как к независимому, так и к совместному функционированию, к конфликтам и взаимодействию. Несмотря на то что за последние двадцать лет Конституция 1991 года неоднократно подвергалась критике в связи с имеющими место недостатками в области обеспечения баланса властных полномочий, она является гарантией ограничения государственной власти, препятствуя возникновению диктатуры. Конституцией Республики Болгария 1991 года, которая наряду с другими новейшими конституциями демократических стран Центральной и Восточной Европы представляет собой типичный образец правового документа, принятого в период перехода к новой форме правления, был провозглашен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 8). Традиционный подход к содержанию данного принципа был подтвержден Конституционным Судом Республики Болгария в 1993 году <3>. -------------------------------- <3> Решение Конституционного Суда Республики Болгария от 22 апреля 1993 г. N 6 по делу N 4/93. Конституционный Суд Республики Болгария. Судебная практика за 1991 - 1996 годы. Институт "Открытое общество" COLPI, София, 1997 г. (на болгарском языке). С. 49 - 51.

Согласно данному решению понятие разделения властей в значительной мере носит относительный характер и используется в зависимости от определенных исторических и политических факторов. В рамках рассматриваемого принципа государственная власть осуществляется в трех сферах, каждой из которых соответствует отдельная независимая ветвь власти, взаимодействующая с двумя другими. В соответствии с позицией Конституционного Суда применение принципа разделения властей является методом обеспечения наиболее эффективного осуществления верховной государственной власти, а также средством предотвращения противоправных действий, направленных на монополизацию государственных полномочий и на установление произвола в обществе, которые могли бы отрицательным образом отразиться на соблюдении прав и свобод граждан, а также на конституционной форме правления. В то же время согласно основному выводу Суда разделение властей сводится к распределению государственных полномочий, следствием чего является разграничение компетенции политических учреждений. Таким образом, Конституционный Суд подтвердил тезис, сформулированный в рамках доктрины, восходящей к теории государственного суверенитета Бодена, а также к радикальным демократическим идеалам Руссо, искаженная интерпретация которой выразилась в коммунистическом принципе единства государственной власти. Содержание рассматриваемого решения в значительной мере обусловлено практикой так называемого гибкого разграничения полномочий между органами законодательной и исполнительной власти при парламентарных формах правления. В заключение в нем указано, что принцип разделения властей не означает троевластие; ветви государственной власти не отделены "Китайской стеной" (этим выражением воспользовался Суд) с сохранением различных государственных органов, постоянно взаимодействующих в процессе осуществления единой государственной власти и суверенитета. Концепция разделения властей, формировавшаяся на протяжении различных периодов развития человеческой цивилизации, намного более сложна и многогранна, чем ее толкование, данное Конституционным Судом Республики Болгария. Частым явлением в политике, а также в конституционной теории является описание понятия через его особенности и частные проявления при одновременном игнорировании комплексного характера его содержания. Перечислить все определения принципа разделения властей, сформулированные политиками, представляется крайне затруднительным. К нему обращались для обоснования разграничения обязанностей правительственных учреждений, отделения политической деятельности от бюрократии государственного управления, дифференциации функций и компетенции государственных органов, распределения власти среди представителей различных политических элит и т. д. <4>. -------------------------------- <4> Определение принципа разделения властей через совокупность его проявлений или как идентичного одному из них привело бы к необходимости признания универсальности данного принципа, а также обязательности его применения при любой форме правления. Рассматриваемый принцип может считаться даже атрибутом тоталитарных и автократических государств, поскольку при деспотизме, как известно, также имеет место разграничение определенных административных функций. Даже лидер, обладающий абсолютной властью, ни при каких условиях не в состоянии осуществлять ее единолично, а равно исполнять многочисленные обязанности, возложенные на бюрократический аппарат современного государства.

Желая не допустить установления абсолютизма, ввиду крайней его опасности для гражданских свобод и демократических ценностей, посредством создания системы государственного управления, основанной на разделении власти между политическими учреждениями, отцы-основатели закрепляли рассматриваемый принцип в конституционных текстах <5>. -------------------------------- <5> О взаимосвязи между разделением властей и демократическим политическим режимом, а также системой политических свобод прямо говорится в конституциях штатов 1776 г. (так в тексте. - Прим. пер.) и в знаменитой статье 16 Декларации прав человека и гражданина, принятой во Франции в 1789 г. См.: Constitutions that Made History, ed. by A. P. Blaustein and J. Siegler, New York, 1988. С. 14 - 117.

Содержание принципа разделения властей может быть выявлено через его функции, подразумеваемое и практическое влияние на конституционный правовой режим и политические свободы. Являясь индикатором, а также гарантией свободы и демократии в условиях легитимной конституционной формы правления при ограничении государственной власти, данный принцип имеет универсальное значение, которое может быть выражено в: - обеспечении свобод человека, коллективных прав, а также стабильности демократического политического режима посредством предотвращения различных злоупотреблений, узурпации власти или избыточной ее концентрации в руках какого-либо учреждения, лица, группы, меньшинства или большинства; - выявлении динамики развития политической системы, режима и процесса; - определении формы правления, которая в значительной мере зависит от зафиксированного в конституции способа разделения властей; - функциональной связи с другими конституционными принципами современного национального государства, и в особенности с принципом национального суверенитета (суверенитет принадлежит народу; при разграничении полномочий между органами, созданными для его реализации и ответственными за исполнение этой функции друг перед другом, а также перед населением, ни один из них не вправе аккумулировать в своих руках суверенную и абсолютную государственную власть), а также с концепцией правового государства (верховенства права), выступающей в качестве критерия легитимности и правомерности осуществления власти, и т. д.; - установлении типа конституционной системы - номинальная, либеральная или неоконституционализм. В соответствии с комплексными современными концепциями принцип разделения властей не сводится к единству власти или простому разграничению функций и компетенции между государственными органами, осуществляемому в рамках конституционных положений об ограничении государственной власти и ответственности за ее осуществление. Различие между учредительными и конституционными полномочиями является неотъемлемым признаком современной конституционной формы правления, лежащим в основе приоритета конституции и определяющим ее природу как правового акта, созданного посредством осуществления учредительной власти и представляющего собой выражение суверенитета народа <6>. Целью такого предварительного разграничения полномочий является исключение возможности принятия учредительными органами поспешных, антидемократических и непродуманных решений об изменении конституции, которые, как предполагается, при легитимной форме правления действуют в рамках конституционных ограничений. В то же время осуществление учредительной власти ограничено процессом внесения поправок в конституцию и прекращается после их утверждения. Властные функции выполняются государственными органами после установления учредительной властью правил игры для соответствующих политических учреждений. -------------------------------- <6> Положения, касающиеся носителей учредительной власти и процедуры внесения поправок в Конституцию, содержатся в главе IX Конституции Республики Болгария, принятой в 1991 г. Единственным носителем полномочий по принятию новой Конституции или внесению изменений в действующую является народ Республики Болгария. Данные полномочия, от имени народа, реализуются Парламентом либо Великим народным собранием при условии одобрения подобного решения абсолютным большинством делегатов и с соблюдением специальных процедур. Соответствующие правила установлены с целью достижения высокого уровня общественного согласия.

Разделение властей, установленное первыми конституциями, представляет собой классическую триаду законодательной, исполнительной и судебной властей, принадлежащих Парламенту, Правительству, Президенту и судам, соотношение компетенции которых зависит от формы правления и политической традиции <7>. При установлении горизонтального разделения между тремя названными ветвями власти для обеспечения баланса между ними и предотвращения излишней концентрации полномочий, злоупотреблений властью или ее захвата, а также перехода к деспотической форме правления в текстах конституций выделялись самостоятельность, независимость, взаимный контроль, взаимо - и противодействие различных органов. -------------------------------- <7> Различные модели горизонтального разделения государственной власти были описаны Дж. Локком, Монтескье, Дж. Мэдисоном, Б. Констаном, Эбби Мабли, У. Бэджетом и другими.

Федерализм и, в меньшей степени, процессы децентрализации и деконцентрации полномочий, а также их передача местным органам власти, происходящие в унитарных государствах, привели к проявлению рассматриваемого принципа в вертикальном аспекте. В федеративных государствах горизонтальное разделение как центральных, так и региональных органов власти на законодательные, исполнительные и судебные обусловлено существующим a priori конституционным вертикальным разграничением полномочий между органами федерального и местного уровней. Установление исключительной и совместной компетенции является основным методом конституционного ограничения при вертикальном разделении власти <8>. -------------------------------- <8> Во всех федеративных государствах встречаются элементы интерговернментализма (intergovernmentalism), а также находит практическое применение принцип субсидиарности.

Правовая и политическая теории способствовали построению специфических моделей реализации принципа разделения властей посредством создания новых носителей власти, или выделения из существующих, или акцентирования внимания на влиянии неинституциональных факторов. Так, в системе правления Локка судебные органы объединены с органами исполнительной власти, в то время как ведение внешней политики выделено в самостоятельную сферу федерального уровня. Также полноценное рассмотрение принципа разделения властей, в особенности в рамках парламентарной формы правления, представляется невозможным без учета идей Констана. В соответствии с его взглядами три классические ветви власти дополняются четвертой - pouvoir neutre (нейтральная власть), которая осуществляется главой государства, действующим в качестве института конституционной монархии. Несмотря на создание с целью достижения баланса между суверенитетами монарха и народа, концепция четырех властей получила второе рождение и была существенным образом переработана после Второй мировой войны при установлении в странах Европы парламентарной или полупрезидентской форм правления. Президентские формы правления основывались на жестком разделении властей, а также на идеях Мэдисона, согласно которым названный принцип выражается в системе сдержек и противовесов, охватывающей все аспекты функционирования государственных органов, включая психологический, так как основной целью политиков являлось предотвращение возникновения и развития в обществе абсолютистских и деспотических тенденций. В современных конституционных демократиях существует не только горизонтальное разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, но и сами носители соответствующих полномочий не являются однородными. В развитых странах конца XX века рассматриваемый принцип используется для обеспечения внутренней сбалансированности государственных органов, что выражается в двухпалатной структуре парламента, дуализме системы исполнительной власти, в состав которой входят как президент, так и кабинет министров, самостоятельности систем специальных судов в рамках вопросов, относящихся к их компетенции. Более того, европейские стандарты полноценного абстрактного последующего специализированного нормоконтроля, осуществляемого конституционным судом, созданы для обеспечения приоритета конституции, защиты прав человека и являются ограничением государственной власти, а также средством предотвращения нарушений отдельными властями конституционных пределов их компетенции <9>. -------------------------------- <9> Конституционные суды, созданные после появления в 1920 г. концепции Кельзена, были отнесены к числу наиболее значимых объектов наследия европейского конституционализма. Rousseau D. The Concept of European Constitutional Heritage, in the Constitutional Heritage of Europe, European Commission for Democracy through Law, Council of Europe Publishing, Science and Technique of Democracy N 18, Strasbourg, 1997, с. 16 - 35.

Горизонтальное разделение властей проявляется в институциональной, функциональной и политической сферах. В то же время не существует ни одной конституционной системы правления, основанной на абсолютном отделении ветвей власти друг от друга, конфликте и исключении их взаимодействия, поскольку баланс между ними поддерживается посредством исполнения полномочий при взаимном контроле, целью которого является соблюдение всеми государственными органами конституционных ограничений. После горизонтального разграничения по предметам ведения и их распределения между соответствующими государственными учреждениями каждая из властей в целях осуществления взаимного контроля и предотвращения чрезмерной концентрации власти наделяется в рамках своей компетенции остаточными полномочиями, относящимися к компетенции других ветвей власти. Например, право вето связано с процессом законотворчества, однако предоставлено исполнительной власти; право помилования - с осуществлением правосудия, но, используя его, президент исправляет судебные ошибки. В то время как при тоталитаризме и деспотии управление осуществляется собраниями и съездами представителей при отрицании принципа разделения властей, в рамках авторитарного, плебисцитарного политического режима, а также при конституционной диктатуре, легитимность которых основывается на доктрине государственного интереса (raison d'etat doctrine), рассматриваемый принцип искажается. Политические партии и открытость в публичной сфере в рамках политического плюрализма изменяют способ применения принципа разделения властей, используемый в условиях современного конституционализма, и способствуют взаимодействию и сотрудничеству между ветвями власти. В рамках парламентарной формы правления политические партии уменьшают функциональное разграничение между законодательными и исполнительными органами власти, так как парламентское большинство контролируется правящим кабинетом, который, опираясь на дисциплинированность его представителей, придает своим решениям силу закона. Таким образом, функционирование политических партий приводит к сотрудничеству органов законодательной и исполнительной власти, что характерно для парламентарных форм правления, однако это не означает, что в рамках ограниченной конституционной формы правления принцип разделения властей не применяется. В то же время именно деятельность политических партий в условиях европейского парламентаризма привела к формированию предпосылок "мягкого" или "гибкого" разделения властей, отличающегося от характерной для стран с президентской формой правления, в особенности для США, более жесткой моделью государственной системы. Выбор той или иной интерпретации рассматриваемого принципа сказывается на структуре государственных органов, их системе, взаимоотношениях, механизмах, обеспечивающих ответственность исполнительной власти перед законодательной, а также роли судебной системы при осуществлении контроля за деятельностью президента, кабинета и министров. В отличие от разграничения функций или дифференциации компетенций принцип разделения властей влияет на формирование, функционирование, взаимный контроль и ответственность государственных органов в рамках конституционализма, основанного на принципе верховенства права. Применительно к созданию системы государственных органов принцип разделения властей проявляется в самостоятельности источников каждой из них и соответственно в различном порядке формирования соответствующих учреждений. В то время как в рамках президентских форм правления это привело к закреплению за каждой властью собственных процедур отбора кандидатов, для парламентарных форм правления такая независимость не является столь однозначной. Однако даже в условиях парламентаризма законодательные органы избираются населением путем прямого голосования, и несмотря на то что кабинет формируется парламентским большинством, участие главы государства в назначении министров является обязательным. Вследствие различной природы трех ветвей власти функции, выполняемые органами каждой из них, имеют неоднородный характер. В рамках своей компетенции они действуют раздельно и сообща, вступают в отношения по контролю и сотрудничеству. В этом контексте идеи Монтескье могут привести к ошибочному выводу о существовании всего лишь разделения управленческих функций. Принцип разделения властей играет важную роль в создании либеральной системы конституционного демократического государства, выражающуюся в формировании механизма взаимной ответственности ветвей власти. В соответствии с радикальными демократическими учениями суверенитет народа, а также зависимость от желаний электората традиционно считались единственным способом осуществления контроля над властными структурами, а в рамках либерального конституционализма подчеркивалось значение процедур взаимоконтроля для предотвращения перехода к деспотической форме правления или злоупотреблений властью <10>. Демократическая система контроля, а также процедуры, связанные с наступлением ответственности, в значительной мере формировались путем смешения идей, относящихся к двум политическим течениям: радикальной демократии и политическому либерализму. -------------------------------- <10> Начало этой тенденции было положено первыми конституциями. Необходимость механизмов сдерживания и привлечения к ответственности была наилучшим образом обоснована Мэдисоном. См.: The Federalist Papers, New York, 1961. N 51. С. 322.

Законодатель является объектом политического контроля, осуществляемого электоратом, контроля со стороны органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по роспуску парламента, а также контроля конституционных судов, осуществляющих проверку принимаемых им документов на предмет соответствия конституции. В отношении президента может быть инициирована процедура импичмента, т. е. отрешения главы государства от власти, осуществляемая в специальном порядке, при определенных условиях и отличающаяся особой сложностью. Проявлением политической ответственности министров перед парламентом является контрасигнация актов президента, когда министры в порядке суброгации ответственны перед законодателем, а не президент. Кабинет несет коллективную ответственность перед парламентом и при выражении последним недоверия уходит в отставку. Личная ответственность министров может носить политический, уголовный или гражданско-правовой характер, и в зависимости от ее природы соответствующие процедуры осуществляются законодательными или судебными органами. Правовые акты правительства и министерств подлежат проверке на соответствие законодательным актам, принимаемым парламентом. Такой контроль относится к компетенции административных судов. Судебная власть, являющаяся более независимой по сравнению с двумя другими, при осуществлении своей деятельности обязана руководствоваться конституцией и законами, принятыми парламентом. В то же время судьи обладают иммунитетом и поэтому могут быть отправлены в отставку только в определенных случаях, число которых невелико, например в порядке импичмента или при соблюдении специальных процедур Советом магистратов. Краткий обзор порядка формирования, функционирования и ответственности носителей власти подтверждает существование многочисленных сфер ее разделения, а также вероятности конфликтов между соответствующими органами, что является невозможным при простом распределении управленческих функций. Различная степень отделения законодательной власти от исполнительной при демократических конституционных режимах зависит от формы правления и от правовой семьи, к которой принадлежит страна. В то же время структурная и функциональная независимость судебной власти всегда больше, чем других ветвей, которые создавались как форум для политической борьбы, наиболее высокой ставкой которой является власть. Конституционные положения относительно судебной системы созданы для того, чтобы не допустить вовлечения ее органов в политику. Принцип разделения властей в своей классической интерпретации также имеет ряд особенностей в контексте распределения функций по принятию политических решений: определение стратегического курса, действия по проведению его в жизнь и соответствующий контроль <11>. Законодательные собрания, исполнительные и судебные органы в рассматриваемой ситуации могут выполнять смешанные функции, не свойственные соответствующей ветви власти. Распределение обязанностей в данном случае не совпадает с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, выступающие в качестве единственных носителей соответствующих полномочий. -------------------------------- <11> Loewenstein K. Political Power and the Governmental Process, Chicago Univ. Press, 1966.

Основой динамического баланса властей является взаимозависимость ветвей власти и их сотрудничество, исключающие возможность конфликтов, служащие делу защиты свободы и прав человека и предотвращения концентрации власти у одного из органов. Функциональное взаимодействие органов власти не приводит к их унификации или смешению полномочий и не может считаться нарушением принципа разделения властей, которое превращает его в противоположный по содержанию принцип единства власти. Таким образом, тезис о том, что в современных государствах существует единство власти, а разделение властей сводится к распределению управленческих функций, может расцениваться как попытка отказа от вывода о комплексном характере рассматриваемого принципа. В любом случае, даже сторонники приведенного тезиса не могут утверждать, что в демократической стране, при соблюдении принципов конституционализма, верховенства права, в условиях ограниченно ответственного правительства какой-либо орган в определенный период времени может пользоваться всей полнотой государственной власти. В рамках Конституции Республики Болгария 1991 года принцип разделения властей должен толковаться во взаимосвязи с положениями о формировании, структуре, компетенции, взаимоотношениях и ответственности властей. Статью 8 Конституции Республики Болгария следует рассматривать с учетом дифференциации носителей учредительной власти: Великого народного собрания и Парламента, действующих согласно процедурным требованиям, в том числе о необходимости поддержки решения абсолютным большинством делегатов, установленным главой IX Конституции. Ветви государственной власти не могут осуществлять свои функции на основе полной независимости, при отсутствии взаимного контроля и сотрудничества. В рамках демократической конституционной формы правления они взаимодействуют, руководствуясь соответствующими положениями конституции, созданной учредительной властью. При парламентарной форме правления однопалатное Народное Собрание является единственным носителем законодательной власти, осуществляющим парламентский контроль над принимаемыми решениями и проводимой политикой. Представителями системы органов исполнительной власти являются Совет Министров и министр-председатель. Судебная власть осуществляется судами общей и административной юрисдикции под руководством Высшего судебного совета. Для обеспечения независимости судебные органы отделены от других ветвей власти. На первый взгляд может показаться, что пост Президента Республики не является частью системы трех разделенных властей, поскольку первичным фактором при определении его компетенции являлась необходимость поддержания баланса властей, а также создания механизмов их взаимного контроля. В рамках конституционной парламентарной формы правления глава государства, являющийся представителем народа, наделен исключительной компетенцией для выполнения функции по реагированию на злоупотребления полномочиями со стороны ветвей власти, в особенности если речь идет об ущемлении гражданских и политических свобод или нарушении сферы ведения, установленной Конституцией. Президент обладает такими полномочиями, которые не могут реализовываться без участия органов, относящихся к ветвям власти, например право назначения на ряд постов, а также на издание правовых актов, которые не могут осуществляться в отсутствие инициативы или рекомендаций со стороны органов исполнительной власти, в первую очередь министров, ответственных перед Парламентом, или исходящих от Высшего судебного совета. В Республике Болгария Президент, не будучи включенным ни в одну из ветвей власти, по своему статусу наиболее близок к системе исполнительных органов. Он также исполняет ряд важных политических функций. Вследствие политического влияния института Президента и его морального авторитета он играет роль нейтральной власти (povouir neutre), в особенности в связи с обязанностью по обеспечению бесперебойного функционирования государственной системы и, обладая статусом политического арбитра, по предотвращению и разрешению конфликтов между властями путем проведения переговоров. Конституционный Суд, созданный для осуществления последующего абстрактного специализированного судебного контроля конституционности правовых актов Парламента, не включен ни в одну из ветвей власти и не входит в структуру судебной системы. Конституционный Суд представляет собой основную институциональную гарантию приоритета Конституции и соблюдения принципа разделения властей. Обладая ограниченной компетенцией, Суд обеспечивает соблюдение властями установленных Конституцией или учредительной властью пределов своих полномочий. Он играет роль посредника между учредительной властью и законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, защищая их зафиксированные в Конституции полномочия от посягательств. При разрешении споров о компетенции между государственными органами Конституционный Суд также играет роль правового арбитра. Функция по осуществлению законодательной власти возложена на Народное Собрание, которое, согласно Конституции 1991 года и следуя тенденциям развития парламентарной формы правления, обладает контрольными полномочиями в отношении исполнительной власти, и прежде всего применительно к политическому курсу правительства. В соответствии с болгарской конституционной традицией начиная с Тырновской конституции 1879 года Парламент состоит из одной палаты <12>. -------------------------------- <12> В период обсуждения Тырновской конституции 1879 г. существование верхней палаты для представителей аристократии в рамках конституционной формы правления рассматривалось как консервативный элемент. Последний был подвергнут суровой критике как реакционный, непригодный для унитарного государства, замедляющий процесс законотворчества и препятствующий представлению интересов народа. В отличие от недостатков преимущества двухпалатных парламентов в ходе публичных дискуссий затронуты не были. Создается впечатление, что возможность создания двухпалатного Парламента не будет рассматриваться при проведении конституционных реформ в обозримом будущем. Всеми 16 проектами Конституции 1991 г. предусматривалось создание однопалатного Парламента. Положения относительно его структуры не являлись объектом пристального внимания конституционного комитета Великого народного собрания, которым была принята Конституция 1991 г.

Народное Собрание состоит из 240 парламентариев, которые входят в его состав по итогам всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании. Пассивным избирательным правом обладают лица, достигшие 21 года, не отстраненные от участия в выборах в соответствии с законом и не отбывающие наказание в виде лишения свободы. Активным избирательным правом наделены только граждане Республики Болгария, и только они согласно Конституции 1991 года могут выставлять свои кандидатуры при проведении парламентских или президентских выборов <13>. Конституционные положения относительно гражданства как условия реализации права избирать и быть избранным могут быть расценены как препятствующие членству Болгарии в Европейском союзе, поскольку они вступают в противоречие с Договором об образовании Европейского союза, а именно с нормами о гражданстве. -------------------------------- <13> Попытки расширить сферу применения названных положений, распространив их действие на проводимые на уровне муниципалитетов выборы мэров посредством принятия в 1995 г. соответствующего закона, были остановлены Конституционным Судом Республики Болгария, объявившим неконституционными ряд его положений. Отцы-основатели считали наличие двойного гражданства препятствием для реализации пассивного избирательного права по причине возможных конфликтов интересов государств. Если лицо, имеющее двойное гражданство, желает выставить свою кандидатуру на выборах в Парламент, оно должно отказаться от гражданства иностранного государства до проведения регистрации. В 1996 г., в период деятельности 37-го состава Парламента, Конституционный Суд Республики Болгария аннулировал голосование, по итогам которого было избрано лицо, имевшее, помимо болгарского, гражданство США (получившее его в порядке натурализации).

С момента принятия Конституции 1991 года всеобщие выборы проводились трижды: в 1991, 1994 и 1997 годах. При этом использовалась пропорциональная избирательная система, а для определения результатов - метод д'Ондта <14>. Несмотря на обилие полученных в ходе предвыборных дебатов критических отзывов в адрес избирательной системы, согласно которым последняя создает условия для оказания партийным руководством влияния на отбор соответствующих кандидатов, а также исключает возможность избрания более независимых депутатов, до настоящего времени она сохранилась в неизменном виде. -------------------------------- <14> Применение метода д'Ондта является заимствованием германского опыта: он применяется при определении результатов выборов в Бундестаг. Использование данного метода выгодно для руководства партий, так как при небольшом количестве партий, представленных в Парламенте, он способствует сплоченности их членов, дисциплинирует парламентариев и обеспечивает стабильность парламентского большинства.

Более того, партийные списки ограничивают свободу избирателей, так как при голосовании за партию личные качества кандидатов становятся второстепенным фактором. Влияние партии на отбор собственных кандидатов приводит к следующим результатам: Правительство действует в условиях большей стабильности, опираясь на парламентское большинство, повышается дисциплина внутри фракций при одновременном снижении значимости дискуссий, а также одобрения или критики представляемых Правительством проектов правовых актов. Депутаты Парламента пользуются иммунитетом от задержания или уголовного преследования, за исключением случаев совершения тяжкого преступления, при условии санкционирования соответствующих процессуальных действий Народным Собранием или, если заседания не проводятся, его Председателем. При задержании депутата в момент совершения тяжкого преступления вышеуказанные санкции не требуются. В этом случае необходимо проинформировать о случившемся парламентариев. Народное Собрание вправе осуществлять свою деятельность при наличии кворума, составляющего более половины от числа всех избранных депутатов <15>. Все решения принимаются простым большинством голосов членов Народного Собрания. К исключениям относится голосование по вопросу о доверии Правительству, а также относительно проекта закона, который был возвращен Президентом. -------------------------------- <15> Для регистрации и голосования в Парламенте используются электронные карточки. В некоторых случаях это приводит к нарушениям, выражающимся в голосовании за отсутствующих депутатов. Подобная практика, представляющая опасность для представительной демократии, породила ряд предложений по изменению процедуры голосования. В начале 1999 г. Председатель Народного Собрания 38-го созыва предложил внести изменения в Регламент палаты. Согласно его позиции для предоставления отсутствующим парламентариям возможности участвовать в принятии Народным Собранием решений предлагалось разрешить им голосовать из других зданий (в этом случае депутаты имели бы возможность наблюдать за происходящим в зале заседаний посредством телетрансляции). Поскольку в любом парламенте мира подобные идеи воспринимаются как неуместные, соответствующий проект так и не стал предметом серьезного обсуждения.

Полномочием по представлению проектов законов наделены парламентарии и министры. Поступившие законопроекты передаются Председателем Народного Собрания на рассмотрение ведущей комиссии, т. е. комиссии, к ведению которой относятся соответствующие вопросы. Однако на практике примерно 90% проектов правовых актов представляется на рассмотрение Собрания Правительством. Во всех государствах с парламентарной формой правления это считается допустимым. Кабинет всегда лучше подготовлен и информирован о необходимости принятия определенного закона и о подлежащих регулированию общественных отношениях. Попытка улучшить качество проектов, представляемых депутатами посредством незначительного увеличении количества парламентских экспертов, а также образование Совета по законодательству в Народном Собрании 37-го созыва не привели к ослаблению влияния Кабинета на начальной стадии законодательного процесса <16>. -------------------------------- <16> Приняв за основу положения Конституции Франции 1958 г., а также Конституции Румынии 1991 г., создатели Конституции Республики Болгария 1991 г. не включили в ее текст нормы, определяющие общественные отношения, подлежащие законодательному регулированию Парламентом. В Конституции также отсутствует деление законов на конституционные, органические и не имеющие особого статуса. Принимая во внимание злоупотребления законодательными полномочиями, допускавшиеся Правительством в период действия Тырновской конституции, отцы-основатели не сочли нужным включить в состав ее норм положения о делегированном законодательстве, что могло бы облегчить проведение правовой реформы. Ссылки на необходимость принятия соответствующих законодательных актов имеются, в частности, в главе II Конституции, посвященной правам человека. Отсутствие ограничений сферы законотворческой деятельности Парламента приводит к предпринимаемым время от времени попыткам депутатов и их объединений ввести законодательное регулирование в отношении сфер, традиционно регламентируемых подзаконными актами административных органов.

Существует еще один конституционный принцип, заслуживающий особого упоминания. Конституцией 1991 года был признан приоритет международного права над внутригосударственным. Согласно части 4 статьи 5 Конституции 1991 года международные договоры, ратифицированные Республикой Болгария, являются частью внутреннего права страны. Более того, они имеют преимущество перед теми нормами внутреннего законодательства, которые им противоречат. Нормы международного права не получают автоматически приоритета над конституционными, и, если до ратификации Народным Собранием вынесено решение Конституционного Суда о противоречии международного акта Конституции, в последнюю должны быть внесены изменения. В соответствии со статьей 85 Конституции подлежат ратификации Народным Собранием международные договоры, которые: - имеют политический или военный характер; - касаются участия Республики Болгария в международных организациях; - предусматривают изменение границ Республики Болгария; - содержат финансовые обязательства государства; - предусматривают участие государства в арбитражном или судебном разрешении международных споров; - касаются основных прав человека; - касаются действия закона или требуют принятия мер законодательного характера для их исполнения. Помимо полномочий по ратификации норм международного права Парламент принимает бюджет, вводит налоги, разрешает вопрос о проведении референдума, избирает министра-председателя и освобождает его от должности, а также по инициативе последнего изменяет персональный состав и структуру Правительства, принимает решение об объявлении войны, заключении мира, переходе на военное положение, дает согласие на привлечение заемных средств для нужд государства, использование вооруженных сил за пределами территории Республики Болгария, а также иностранных войск на ее территории, или пересечение ими государственных границ, устанавливает срок проведения выборов Президента, объявляет амнистию, учреждает ордена, медали и национальные праздники. Народным Собранием также избирается треть судей Конституционного Суда и определенное количество членов Высшего судебного совета. Конституцией 1991 года был отменен самороспуск Парламента, отзыв депутата избирателями и предусмотрены случаи возможного прекращения деятельности Народного Собрания исполнительной властью <17>. Парламент распускается Президентом при отсутствии возможности избрания Правительства или согласования его состава с депутатами Народного Собрания. -------------------------------- <17> Относительно сравнения различных способов правового регулирования случаев роспуска парламента см.: Markesinis B. S. The Theory and Practice of Dissolution of Parliaments, Cambridge. 1972.

Исполнительная власть принадлежит Совету Министров, избираемому Народным Собранием из числа членов правящей партии или парламентской коалиции в соответствии с принципами парламентаризма и сохраняющему свои полномочия до момента утраты доверия парламентариев. Конституцией 1991 года была установлена позитивная (positive) парламентарная форма правления, при которой голосование по вопросу о доверии Правительству является обязательным элементом процедуры наделения данного органа власти полномочиями. Совет Министров несет коллективную политическую ответственность перед Парламентом. При выражении абсолютным большинством депутатов вотума недоверия Правительство уходит в отставку. Члены Парламента также могут выразить несогласие с политикой, проводимой Кабинетом как в целом, так и в какой-либо части. Процедура формирования Совета Министров была заимствована из Конституции Греческой Республики. Соответствующий порядок был установлен для предотвращения парламентских кризисов, которые ожидались создателями болгарской Конституции вследствие обострения политического противостояния, невозможности достижения компромисса, что, в свою очередь, было вызвано резкой поляризацией общества, имевшей место в переходный период. Согласно Конституции 1991 года Президент играет активную роль в формировании Совета Министров, однако его полномочия, связанные с роспуском Парламента, весьма ограниченны. По итогам консультаций с фракциями Президент по представлению партии, получившей большинство мест в Народном Собрании, назначает кандидата на замещение должности министра-председателя для определения состава Правительства. В случае если последнее не будет сформировано в течение семи дней, соответствующее право предоставляется Президентом кандидату от второй по численности фракции Парламента. В случае повторного неисполнения названного полномочия кандидат на замещение должности министра-председателя назначается Президентом по его выбору из числа лиц, выдвинутых одной из наименее многочисленных партий Парламента. Повторная неудача рассматривается как доказательство неспособности действующего состава Парламента сформировать Правительство. В этом случае Президент распускает Народное Собрание, назначает всеобщие выборы, подлежащие проведению в течение двух месяцев, а также исполняющих обязанности членов Правительства. Совет Министров является при этом президентским, поскольку несет ответственность и наделяется полномочиями именно Президентом <18>. -------------------------------- <18> Во время политического кризиса 1997 г., вызванного некомпетентностью Правительства, кандидата от социалистической партии Ж. Виденова, а также неприемлемостью проводимой им политики, последовавший роспуск Парламента привел к наступлению ужасающих последствий в виде массовых беспорядков, представлявших собой серьезную угрозу для мирного перехода к демократии (проведение соответствующих реформ было признано наиболее заметным достижением Болгарской Республики в период с 1989 г.).

Статус Президента как выборного главы государства, предусмотренный Конституцией Республики Болгария 1991 года, носит асимметричный характер. Кандидат, получивший по итогам прямых выборов абсолютное большинство голосов, в случае избрания в первом, а не во втором туре исполняет обязанности Президента в течение пяти лет с возможностью переизбрания на данный пост (одно и то же лицо не может исполнять обязанности Президента более двух сроков подряд). В этом смысле основой конституционной системы является двойная легитимация. В то же время полномочия Президента носят ограниченный характер, поскольку в период составления проекта Конституции большинство членов Великого народного собрания опасались установления единовластия, которое являлось частью болгарской политической традиции как в период получения независимости в 1878 году, так и во время существования коммунистического режима. По своим полномочиям пост Президента Республики Болгария (являющийся институтом парламентарной формы правления) наиболее схож со своим германским аналогом, нежели с Президентом V Французской Республики, по статусу - с Президентом Финляндии или Австрии. Болгария является единственным из молодых демократических государств с парламентарной формой правления, в котором Конституцией предусматривается должность Вице-президента <19>. Вице-президент избирается одновременно с Президентом и призван не только уравновесить его статус, но и исполнять обязанности Президента во время отсутствия последнего. -------------------------------- <19> На сегодняшний день единственным примером государства с парламентарной конституционной системой, предусматривающей пост Вице-президента, является Индия (с 1949 г.).

Президент является Главнокомандующим вооруженными силами и председательствует в Совете национальной безопасности. Он производит назначения на руководящие посты в структуре вооруженных сил, принимает решение об объявлении войны или чрезвычайного положения во время перерывов в сессиях Парламента. Президент не наделен правом законодательной инициативы, однако обладает правом вето, которое может быть преодолено решением абсолютного большинства парламентариев. Он также может оказывать влияние на законодательный процесс, обращаясь к нации или Великому народному собранию. Принадлежащее Президенту полномочие по урегулированию политических конфликтов состоит в оказании содействия в достижении компромисса, разрешении споров, а также в создании условий для согласованного функционирования конституционной системы. Президент не несет политической ответственности за свои действия и решения, за исключением случаев нарушения Конституции, что может привести к принятию квалифицированным большинством членов Народного Собрания решения о его импичменте с последующим рассмотрением соответствующего дела Конституционным Судом. В то же время конституционное требование о контрасигнатуре было установлено в поддержку президентской власти посредством возложения на министра, подписывающего соответствующий правовой акт, ответственности перед Парламентом, чем был реализован принцип ответственности Правительства. Исполнительная власть осуществляется Советом Министров, который в соответствии с принципами парламентаризма избирается Народным Собранием из числа членов партии или парламентской коалиции, одержавшей победу на выборах, и реализует свои функции до момента утраты доверия большинства депутатов <20>. Совет Министров несет коллективную политическую ответственность перед Парламентом, абсолютное большинство членов которого вправе принять решение о выражении вотума недоверия и тем самым отправить Правительство в отставку. Народное Собрание также правомочно осудить политику правящего кабинета в целом или в отдельном ее аспекте. Процедура формирования Совета Министров была заимствована из Конституции Греческой Республики 1975 года. Соответствующий порядок был установлен для предотвращения парламентских кризисов, которые ожидались создателями болгарской Конституции, вследствие обострения политического противостояния, невозможности достижения компромисса, что, в свою очередь, было вызвано резкой поляризацией общества, имевшей место в переходный период. -------------------------------- <20> Для обеспечения стабильности в проект Конституции 1991 г. были внесены принципы современного рационализированного парламентаризма. Применительно к Республике Болгария это означает необходимость получения простого большинства голосов для принятия решения о доверии Правительству и квалифицированного - для выражения вотума недоверия. См.: Tanchev E. Parliamentarism Rationalized, East European Constitutional Review, 1992. N 1, v. 2.

Главой Правительства является министр-председатель, который, как правило, является лидером партии или коалиции, одержавшей победу по итогам парламентских выборов <21>. -------------------------------- <21> В то же время с 1992 по 1994 г. управление государством осуществлялось Правительством, сформированным партией MRF, являвшейся третьей по численности в Парламенте, при поддержке партии BSP, которая являлась второй. Обязанности министра-председателя исполнялись советником президента Л. Беровым, независимым кандидатом. Формирование Совета министров не регламентируется Конституцией 1991 г., так же как и количество министерств. Соответствующие решения принимаются Народным Собранием. На сегодняшний день в состав Совета министров входят: заместители Председателя Правительства, министры и председатели государственных комитетов. Правительство формируется как однопартийное.

Название документа