Сотрудничество стран Содружества Независимых Государств в гуманитарной сфере

СОТРУДНИЧЕСТВО СТРАН СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ В ГУМАНИТАРНОЙ СФЕРЕ

А. Ю. ПИДЖАКОВ, З. Ф. ИРАНПУР

Пиджаков А. Ю., доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор.

Иранпур З. Ф., аспирант кафедры международного права Санкт-Петербургского государственного университета гражданской авиации.

В статье рассматривается одна из актуальнейших проблем для постсоветских государств. При этом раскрываются причины, порождавшие массовую миграцию населения на постсоветском пространстве. Столкнувшись с данной проблемой, страны СНГ были вынуждены предпринять несколько шагов в направлении правового регулирования положения вынужденных мигрантов в своей стране. Одной из принятых мер является присоединение их к универсальным международным актам, а также принятие в 1993 году специального Соглашения, касающегося беженцев и вынужденных переселенцев, что свидетельствует о желании постсоветских стран в максимальной степени регулировать положение вынужденных мигрантов.

Ключевые слова: Содружество Независимых Государств, вынужденные мигранты, межнациональные конфликты, конвенция, беженцы, УВКБ ООН.

The article one of the most urgent problems for the Post-Soviet states is considered. The reasons generating massive migration of the population on the post-Soviet territory thus reveal. Having faced the given problem, the CIS countries have been compelled to accept some steps to a direction of legal regulation of position of the compelled migrants to the country. One of the accepted measures is their joining to universal international certificates, and also, acceptance in 1993 of the special agreement, concerning refugees and the compelled immigrants that testifies to desire of the Post-Soviet countries in the maximum degree to regulate position of the compelled migrants.

Массовое перемещение населения на постсоветском пространстве обозначило важность рассматриваемого вопроса для новообразованных государств. После распада Советского Союза постсоветские страны, столкнувшись с вынужденной миграцией, не были готовы взять на себя бремя ответственности за лиц, которые нашли новое место жительства в соседних странах. Причин вынужденной миграции некогда единого народа в соседние страны несколько. Среди них в первую очередь, необходимо отметить межнациональные конфликты, происходившие на постсоветском пространстве, в особенности следует подчеркнуть армяно-азербайджанский, грузино-абхазский (грузино-осетинский) и т. д., а также резкое снижение экономических показателей в новых независимых государствах. Таким образом, проблема вынужденной миграции населения является для стран СНГ не менее актуальной, нежели для других государств. Сложившаяся ситуация в странах Содружества вызвала озабоченность в тот период и у мирового сообщества, в связи с чем Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) открыло свое представительство в этих странах <1>. Однако, несмотря на помощь со стороны международного сообщества, появление большого потока вынужденных мигрантов потребовало от самих властей стран СНГ принятия адекватных мер по урегулированию положения этой категории уязвимых лиц. В числе первых таких мер можно отметить присоединение почти всех стран - членов СНГ, за исключением Узбекистана, к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и к Протоколу к ней 1967 г. <2>. Присоединение к указанным международно-правовым актам позволило странам СНГ привести свое национальное законодательство в соответствие с международно-правовой системой. Многие постсоветские страны, таким образом, имплементировали основные положения Конвенции 1951 г. в национальное законодательство <3>. При этом некоторые из них в силу своего суверенного права расширительно интерпретировали понятие "беженец", что соответствовало их национальным интересам <4>. -------------------------------- <1> УВКБ ООН было образовано в декабре 1949 г. в соответствии с Резолюцией 319 (IV) ГА ООН. Деятельность этой организации аполитична, она носит социальный и гуманитарный характер. <2> Конвенция ООН 1951 г. "О статусе беженцев" была подготовлена по рекомендации Комиссии ООН по правам человека. В силу того что эта Конвенция содержит "географическую оговорку", в 1967 г. был принят Протокол к ней, который является самостоятельным документом. Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. носят универсальный международно-правовой характер. <3> В числе первых таких стран можно назвать Азербайджан, Белоруссию, Казахстан, Россию. <4> Так, например, Закон Киргизской Республики от 25 марта 2002 г. N 44 "О беженцах" также признает беженцем лицо, которое вынуждено покинуть место своего постоянного проживания в силу реальной опасности подвергнуться преследованию в вооруженных конфликтах. См.: Яковлев О. А. Определение понятия "беженец" по законодательству стран СНГ и Балтии // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 42.

Настоящим правотворческим прорывом в рамках СНГ стало принятие в сентябре 1993 г. специального Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам <5>. В данном документе впервые дано разграничение между понятиями "беженец" и "вынужденный переселенец". -------------------------------- <5> Данное Соглашение подписали следующие государства - члены СНГ: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Туркменистан, Узбекистан.

Принятие подобного соглашения свидетельствует о желании стран СНГ как можно лучше с помощью правовых инструментов регулировать положение вынужденных мигрантов. Таким образом, согласно Соглашению 1993 г. беженцем признается лицо, которое, не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами. А вынужденным переселенцем признается лицо, покинувшее место своего постоянного жительства по тем же основаниям, но только являющееся гражданином Стороны, предоставившей убежище <6>. -------------------------------- <6> См.: ст. ст. 1 и 2 Соглашения стран СНГ от 24 сентября 1993 г. "О помощи беженцам и вынужденным переселенцам".

Согласно Соглашению статус беженца и вынужденного переселенца предоставляется в соответствии с данным Соглашением, общепризнанными нормами международного права и законодательством страны, предоставившей убежище. Соглашение 1993 года предусматривало создание межгосударственного Фонда по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Однако полноценное функционирование данного Фонда на практике так и не было реализовано <7>. Причиной этого прежде всего является неурегулированность региональных этнополитических конфликтов на постсоветском пространстве, что создает серьезные препятствия для добровольного возвращения беженцев, а также то, что многие страны СНГ предпочитают двухстороннее сотрудничество, нежели сотрудничество на многосторонней основе. Региональное сотрудничество в рамках СНГ не поощряется. Хотя идея регионального сотрудничества прямо и не отвергается странами СНГ, на Женевской конференции 1996 года только Беларусь указала в качестве приоритетных направлений осуществление ряда мероприятий в рамках Содружества <8>. -------------------------------- <7> По мнению Д. В. Иванова, одной из проблем Фонда является то, что в его деятельности принимают участие всего лишь семь государств - участников СНГ. См.: Иванов Д. В. Беженцы в современном международном праве. М.: Международные отношения, 2006. 200 с. <8> Вынужденные мигранты в государствах СНГ. Поиск согласованных решений в рамках Содружества / Под ред. В. Мукомеля и Э. Паина. М.: Инфограф, 1997. С. 37.

Вместе с тем не следует забывать, что одним из важных аспектов сотрудничества стран СНГ в гуманитарной сфере является их совместное усилие в рамках этой региональной организации, направленное на регулирование положения вынужденных мигрантов. А для этого требуется создание специальной комиссии при межгосударственном Фонде по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам в целях изучения нынешнего положения вынужденных мигрантов в каждой из стран - членов СНГ с представлением соответствующего отчета Совету глав государств, а также проведение согласованной политики (с участием всех стран СНГ) в отношении данной категории лиц.

Название документа