Правовые основы продления срока пребывания Черноморского флота России на территории Украины

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОДЛЕНИЯ СРОКА ПРЕБЫВАНИЯ ЧЕРНОМОРСКОГО ФЛОТА РОССИИ НА ТЕРРИТОРИИ УКРАИНЫ

Д. Ю. МАНАННИКОВ

Мананников Д. Ю., юрисконсульт Черноморского флота РФ.

21 апреля 2010 года в городе Харькове Президентами России и Украины было подписано Соглашение по вопросам пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины <1>. -------------------------------- <1> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 24. Ст. 2942.

Положениями указанного Соглашения действие Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины от 28 мая 1997 г. <2>, Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о параметрах раздела Черноморского флота от 28 мая 1997 г. <3> и Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, от 28 мая 1997 г. <4> продлено на 25 лет с 28 мая 2017 г. с последующим автоматическим продлением на пятилетние периоды, а также с 28 мая 2017 г. устанавливается ежегодная арендная плата за пребывание Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины. -------------------------------- <2> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 31. Ст. 3991. <3> Бюллетень международных договоров. 1999. N 10. С. 34 - 74. <4> Там же. С. 80 - 83.

На основании подп. "г" п. 1 и п. 2 ст. 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" и ст. 9 "О международных договорах Украины" <5> Соглашение о продлении пребывания Черноморского флота было ратифицировано обоими государствами <6>. Данное историческое событие стало настоящим прорывом в международных отношениях двух братских государств за последние 10 лет. -------------------------------- <5> Закон Украины от 29 июня 2004 г. N 1906-IV "О международных договорах Украины" // Ведомости Верховной Рады (ВВР). 2004. N 50. Ст. 540; Федеральный закон Российской Федерации "О международных договорах Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757. <6> Федеральный закон РФ от 29 апреля 2010 г. N 67-ФЗ "О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Украиной по вопросам пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины" // Российская газета. 2010. 4 мая. N 5173.

Между тем на самом высоком уровне порой звучат заявления <7> о том, что Конституция Украины <8> (принята на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 г.) не позволяет дальнейшее базирование российского Черноморского флота после 2017 года. В этой связи представляется весьма интересным выяснить, действительно ли указанное изречение имеет юридическое обоснование и имели ли законное право руководство Российской Федерации и Украины продлевать Соглашение о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ, подписанное Договаривающимися Сторонами 28 мая 1997 г. -------------------------------- <7> См., например: Резчиков А. Последний залп Ющенко по Черноморскому флоту // Взгляд. 2010. 10 февраля; Тимошенко. Черноморский флот РФ не сможет оставаться на территории Украины // Взгляд. 2010. 14 января. <8> Конституция Украины: принята на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 г. // Ведомости Верховной Рады. 2005. N 2. Ст. 44.

В соответствии со ст. 8 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной <9> стороны развивают свои отношения в сфере военного сотрудничества на основе отдельных соглашений. -------------------------------- <9> Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной: Киев, 31 мая 1997 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 20. Ст. 2413.

Отправной точкой правового регулирования статуса и условий пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины является базовое Соглашение, которое заключено на 20 лет с возможностью его автоматического продления на 5 лет, если "ни одна из Сторон не уведомит письменно другую Сторону о прекращении действия Соглашения не позднее чем за один год до истечения срока его действия" (ч. 3 ст. 25 Соглашения). Иными словами, до продления рассматриваемого Соглашения двумя договаривающимися сторонами имелось в виду следующее: если Верховная Рада Украины в соответствии с п. 32 ст. 85 Конституции Украины и ч. 3 ст. 25 Соглашения о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ за год до истечения срока данного Соглашения не примет закон, предусматривающий денонсацию Соглашения, то Соглашение будет автоматически продлено на 5 лет, т. е. до 28 мая 2022 г. В свою очередь, ч. 7 ст. 17 Конституции Украины гласит: на территории Украины не допускается размещение иностранных военных баз. Следует отметить, что указанное положение содержится в первом разделе Конституции, который закрепляет основы конституционного строя <10> и одновременно является неотъемлемым элементом механизма защиты суверенитета и территориальной целостности страны (ст. 17 Конституции Украины). Таким образом, данный конституционный механизм - составная часть более широкого по смыслу и объему понятия "конституционный строй". Право же определять и изменять последний принадлежит исключительно украинскому народу (ст. 5 Конституции Украины). То есть положения ст. 17 Конституции могут быть изменены только в порядке, предусмотренном ст. 156 Конституции Украины, а именно путем принятия закона (лишь проект которого должен быть одобрен двумя третями депутатов парламента), утвержденного всеукраинским референдумом. -------------------------------- <10> Решение Конституционного Суда Украины от 14 декабря 1999 г. N 10-рп/99 // Справ.-правовая система "Лига-закон".

В то же время п. 14 раздела 15 "Переходные положения" Конституции предусматривает, что использование существующих военных баз на территории Украины для временного пребывания иностранных военных формирований возможно на условиях аренды в порядке, определенном международными договорами Украины, ратифицированными Верховной Радой Украины. На первый взгляд в нахождении Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины можно усмотреть противоречия с духом ч. 7 ст. 17 Конституции. Действительно, "размытые" существующие формулировки Основного закона Украины порождают возможность их различного толкования, что позволяет провоцировать политическое спекулирование некоторых представителей украинского руководства вокруг пребывания Черноморского флота России в городе Севастополе. Вместе с тем конституционно-правовой анализ Основного закона Украины позволяет увидеть тот факт, что положение Конституции, не допускающее на территории Украины размещение иностранных военных баз, не имеет никакого отношения к базированию Черноморского флота. Нахождение флота обосновывается именно пунктом 14 раздела 15 "Переходных положений" Конституции об использовании существующих военных баз на условиях аренды в соответствии с международным договором, а значит, пребывание на территории Украины российских воинских формирований в полной мере удовлетворяет требованиям украинского законодательства. В подтверждение сказанного можно привести нижеследующие аргументы. 1. В первом случае (ч. 7 ст. 17 Конституции Украины) предполагается размещение, т. е. создание новых баз. Во втором же (п. 14 раздела 15 "Переходных положений" Конституции Украины) совершенно другая правовая конструкция: использование уже существующих баз. Именно эта формулировка зафиксирована и реализована в соглашениях по Черноморскому флоту. Так, в Соглашении между Российской Федерацией и Украиной о параметрах раздела Черноморского флота сказано, что Черноморский флот Российской Федерации использует объекты Черноморского флота в городе Севастополе и другие пункты базирования и места дислокации корабельного состава, авиации, береговых войск, объекты оперативного, боевого, технического и тылового обеспечения на условиях и в течение срока действия Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины от 28 мая 1997 года и Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, от 28 мая 1997 года <11>. -------------------------------- <11> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины: Киев, 28 мая 1997 г. // Бюллетень международных договоров. 1999. N 10. С. 80 - 83.

В связи с этим получается, что когда многими украинскими политиками делается акцент на термине "размещение", то, по сути дела, предпринимаются попытки ввести в заблуждение общественность. Более того, положение об "использовании", на основании которого базируется Черноморский флот, было применено и бывшим президентом Украины В. Ющенко, когда весной 2009 г. он внес в Верховную Раду новый проект Конституции страны. В нем п. 14 "Переходных положений" о возможности использования существующих баз полностью сохранен. Еще интереснее то, что данный проект Конституции получил позитивную оценку Венецианской комиссии Совета Европы. Следовательно, даже на международном уровне правовая основа базирования Черноморского флота фактически подтверждена <12>. -------------------------------- <12> См.: Свириденко А. Проект Конституции признан отвечающим европейским стандартам // Коммерсантъ. 2009. 8 мая.

2. В соответствии с п. 32 ст. 85 Конституции Украины предоставление законом согласия на обязательность международных договоров Украины и денонсация международных договоров Украины относятся к компетенции Верховной Рады Украины. Одновременно с этим согласно ч. 2 ст. 9 Конституции Украины заключение международных договоров, которые противоречат Конституции Украины, возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины. Соглашение о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации было ратифицировано Верховной Радой Украины, подписано Президентом Украины, а значит, стало составной частью законодательства страны в соответствии со ст. 9 Конституции Украины. Указанный аргумент также свидетельствует в пользу того, что продление существующего Соглашения о пребывании Черноморского флота Российской Федерации полностью носило законный характер в рамках действующего законодательства Украины. К тому же речь в данном случае идет не о заключении нового международного договора с российской стороной, а о действии уже существующего. По данной причине пролонгация срока аренды мест дислокации корабельного состава, авиации, береговых войск, объектов оперативного, боевого, технического и тылового обеспечения Черноморским флотом не нарушает упомянутую ч. 2 ст. 9 Конституции Украины. 3. Продление срока базирования Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины в порядке, предусмотренном базовым Соглашением от 28 мая 1997 г., полностью не нарушает внутреннее законодательство Сторон <13>. Конституция Украины, кроме того, не указывает на какие-либо временные рамки пребывания Черноморского флота на территории украинского государства. Так, например, п. 14 "Переходных положений" - в отличие от большинства других пунктов - не имеет срока действия, т. е. теоретически может действовать бессрочно. В указанном пункте Основного закона не детализировано, что конкретно понимается под "временным пребыванием" иностранных военных формирований. Следовательно, нахождение Черноморского флота на территории Украины могло быть продлено не только на 25 лет, а на любой другой срок, о котором могли договориться Стороны обоих государств. -------------------------------- <13> Закон Украины от 29 июня 2004 г. N 1906-IV "О международных договорах Украины" // Ведомости Верховной Рады (ВВР). 2004. N 50. Ст. 540; Федеральный закон Российской Федерации "О международных договорах Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757.

4. Базирование Черноморского флота на территории Украины в полной мере основывается на положениях Конституции страны. Данный факт подтвердил также Конституционный суд Украины 22 апреля 2010 г., когда группа народных депутатов пыталась опротестовать Соглашение по Черноморскому флоту <14>. -------------------------------- <14> Киреев Д. Конституционный суд Украины подтвердил законность подписанных в Харькове договоров // Комсомольская правда. 2010 г. 24 апреля.

Совершенно очевидно, что правовых оснований для денонсации Соглашения между Российской Федерацией и Украиной по вопросам пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины однозначно не имеется. 5. При продлении пребывания Черноморского флота на территории Украины учитывалось следующее важное обстоятельство: при подписании общеполитического Договора между Украиной и Россией в 1997 г. было принято заявление двух Президентов, в котором зафиксированы две основополагающие позиции; - Соглашение по Черноморскому флоту способствует укреплению духа взаимопонимания и доверия между Российской Федерацией и Украиной, является стабилизирующим фактором во всей системе отношений между обеими странами. - Соглашение по Черноморскому флоту открывает широкие возможности для развития тесного сотрудничества и взаимодействия Черноморского флота Российской Федерации и Военно-Морских Сил Украины в обеспечении безопасности южных рубежей двух стран <15>. -------------------------------- <15> См.: Совместное заявление Российской Федерации и Украины: Киев, 31 мая 1997 г. // Российская газета. 1997 г. 5 июня.

До подписания Соглашения между Российской Федерацией и Украиной по вопросам пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины ни одна из сторон не отказывалась от указанных выше положений, что вселяло определенный оптимизм относительно судьбы Черноморского флота после 2017 года. По указанной причине ратификация Соглашения между Российской Федерацией и Украиной по вопросам пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины от 27 апреля 2010 года является предсказуемым событием в истории двух государств. Нахождение Черноморского флота на территории Украины до 2042 года не только обеспечит защиту южных рубежей Российской Федерации от потенциальной угрозы с моря, но и будет способствовать укреплению системы коллективной безопасности в причерноморском бассейне в целом.

Название документа