Административное расследование нарушений законодательства Комиссией по ценным бумагам и биржам США

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КОМИССИЕЙ ПО ЦЕННЫМ БУМАГАМ И БИРЖАМ США

С. А. КАПУСТИН

Капустин Сергей Анатольевич, старший преподаватель кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается деятельность Комиссии по ценным бумагам и биржам США по проведению административных расследований нарушений федерального законодательства о рынке ценных бумаг. Кроме правового анализа нормативно-правового регулирования проведения административных расследований нарушений федерального законодательства о рынке ценных бумаг исследована также практика правоприменения в указанной сфере.

Ключевые слова: Комиссия по ценным бумагам и биржам США, рынок ценных бумаг, расследование нарушений, административное.

Administrative investigation of violations of legislation by the securities and exchange commission of the USA S. A. Kapustin

The article considers activity of the Securities and Exchange Commission of the USA with regard to carrying out of administrative investigation of violations of federal legislation on securities market, the author also studies the application practice in the said sphere.

Key words: Securities and Exchange Commission of the USA, securities market, investigation of violations, administrative.

Несмотря на мировой финансовый кризис, череду громких скандалов на рынке ценных бумаг и неожиданные банкротства система финансовых институтов США, образующих американский фондовый рынок, показывает устойчивость к этим негативным явлениям. Несомненно, что именно отлаженный механизм правового регулирования рынка ценных бумаг обеспечивает развитие американского фондового рынка. Одним из элементов, обеспечивающих нормальное функционирование рынка ценных бумаг, является деятельность Комиссии по ценным бумагам и биржам (далее - КЦББ) по проведению расследований нарушений законодательства. Поэтому изучение американского опыта может представлять для России определенный интерес в плане дальнейшего развития законодательства о регуляторах рынка ценных бумаг. Одним из важнейших полномочий Комиссии по ценным бумагам и биржам является проведение расследований в отношении совершенных нарушений на рынке ценных бумаг. Параграф 21(a) Закона о ценных бумагах и биржах 1934 г. предусматривает положение, в соответствии с которым Комиссия может "по своему усмотрению проводить расследования, если требуется установить, нарушило ли какое-либо лицо, нарушает, или собирается нарушать любое положение" закона, или правила, или инструкции, регулирующих правоотношения в сфере рынка ценных бумаг <1>. -------------------------------- <1> Закон о ценных бумагах и биржах 1934 г.

Проведение подобных расследований регулируется "Правилами Комиссии, относящимися к расследованиям" (Commission's Rules Relating to Investigations 17 C. F.R. Pt.203) <2> и "Процедурными правилами Комиссии" (Commission's Rules of Practice) <3>. -------------------------------- <2> См.: Alan R. Palmiter. Securities regulation. N. Y., 1998, p. 361. <3> См.: James D. Cox, Robert W. Hillman, Donald C. Langevoort. Securities regulation Case and Materials. Third Edition. N. Y., 2001, p. 857.

Основания для инициирования расследования классифицируются следующим образом: 1) обнаружение совершенного нарушения при проверке Комиссией документов, поданных при регистрации отчетов; 2) если в результате инспекции, проведенной Комиссией или саморегулирующейся организацией брокеров и дилеров, инвестиционных советников и инвестиционных компаний, были вскрыты факты нарушения законодательства; 3) жалобы инвесторов на нарушение их прав или сведения бывших служащих компаний, в которых были допущены нарушения; 4) выявление нарушений Комиссией и саморегулирующимися организациями в результате надзора за операциями на рынке в отношении инсайдерских торговых операций с ценными бумагами и случаев преступной манипуляции рынком ценных бумаг <4> или обнаружение совершенного нарушения: а) при проверке Комиссией документов, поданных при регистрации отчетов, или из новостей средств массовой информации; б) в ходе регулярных инспекций брокеров и дилеров, инвестиционных советников и инвестиционных компаний; в) по жалобам; г) при осуществлении надзора <5>. -------------------------------- <4> Ibidem. <5> См.: Palmiter A. R. Op. cit., p. 362.

В американской юридической литературе не существует единого мнения о наименовании самой процедуры административного расследования. Так, профессор А. Палмитер выделяет следующие два вида процедуры: "неофициальные расследования" (informal investigation) и "официальные расследования" (formal investigation) <6>; в свою очередь, Дж. Кох, Р. Хилман, Д. Лагенвурт делят расследования на "неофициальное расследование" (informal investigation) и "предварительное расследование" (preliminary investigation) <7>, а Д. Райтнер различает "неофициальное следствие" (informal inquiry) и "процедуру официального расследования" (formal investigation proceeding) <8>, Т. Л. Хазен - "неофициальные расследования" (informal investigation) и "официальные расследования" (formal investigation) <9>. Итак, из изложенного можно заключить, что наиболее часто употребляются такие наименования, как неофициальное и официальное расследования. -------------------------------- <6> См.: Ibidem, p. 361. <7> См.: Cox J. D., Hillman R. W., Langevoort D. C. Op. cit., p. 857. <8> Ratner D. L. Op. cit., p. 235. <9> См.: Tomas L. Hazen. The law of securities regulation. Third Edition. St. Paul 1996, p. 435.

При проведении неофициального расследования производится опрос лиц, в отношении которых было возбуждено расследование. Проведение неофициального расследования не влечет за собой передачу дела в суд, и Комиссия не ставит перед собой задачу сбора доказательств. Основная цель следователей при проведении неофициального расследования заключается в оценке запрашиваемых сведений. Зачастую сведения, интересующие следствие, предоставляет доверенное лицо компании. В результате в литературе отмечается, что "в основу проведения неофициального расследования положен принцип, который называется принципом ответственности доверенного лица компании, в отношении которой производится расследование" <10>. Правовой механизм неофициального расследования направлен на то, чтобы заинтересовать лиц, в отношении которых проводится расследование, в "представлении необходимой информации следствию с целью устранения подозрения в нарушении" <11>. Поэтому доверенное лицо компании может быстро предоставить следствию существенную информацию. От внимания следователя не ускользает тот факт, что "с другой стороны, сама компания может быть заинтересована снабдить доверенное лицо неполной информацией с целью скрыть допущенные нарушения" <12>. Поэтому успех неофициального расследования всецело зависит от добровольного сотрудничества компаний и лиц, которые являются объектом расследования. Неофициальное расследование не придается общественной огласке, если на это нет распоряжения Комиссии, а случаи, когда это делается, крайне редки. -------------------------------- <10> См.: Cox J. D., Hillman R. W., Langevoort D. C. Op. cit., p. 857. <11> Ibidem. <12> Ibidem.

Если Комиссия по рынку ценных бумаг и биржам не удовлетворена информацией, полученной в результате неофициального расследования, то она может возбудить официальное расследование, в рамках которого следствие наделяется такими полномочиями, как направление повесток и приведение под присягу лиц для дачи показаний. О начале проведения официального расследования издается "официальный приказ о расследовании" (formal order of investigation). Для получения права на издание официального приказа лица, проводящие расследование, должны доказать специальным уполномоченным, что факт нарушения установлен. Исследование факта нарушения не вовлекает специальных уполномоченных в судебный процесс или расследование, в их компетенцию входит лишь решение вопроса об установлении или отсутствии факта нарушения. Как только право на официальный приказ предоставлено, лица, проводящие расследование, получают полномочия на направление повесток и право официального протоколирования существенных материалов расследования. Огромное значение для правового регулирования рынка ценных бумаг имеет работа американской судебной системы. Судебные акты, выносимые американскими судами и принимающие формы таких правовых источников, как судебный прецедент или судебная практика, оказывают существенное влияние на формирование права рынка ценных бумаг как в целом, так и по вопросам проведения расследования. Так, например, в случае если лицо игнорирует повестку, направленную в его адрес, КЦББ может обратиться в федеральный окружной суд с просьбой о направлении повестки этому лицу. В деле КЦББ против Бригадун скотиш Дистрибьютинг компани было принято судебное решение о том, что повестка не подчиняющемуся КЦББ лицу может быть предписана в судебном порядке без необходимости доказывания нарушения законодательства о рынке ценных бумаг <13>. -------------------------------- <13> См.: SEC v. Brigadoon Scotch Distributing Co., 480 F.2d 1047 (2d Cir. 1973), 415 U. S. 915 (1974).

При рассмотрении других споров также был принят ряд судебных решений, имеющих важное значение для правоприменения. Повестки не направляются, если расследование ставит перед собой ненадлежащие цели, например когда запрашиваемая информация не соответствует целям расследования, или КЦББ уже обладает информацией, которую она запрашивает, или применимые административные процедуры не предусматривают направление повестки <14>. Лица, в отношении которых проводится расследование, имеют право оспорить в судебном порядке повестку, выданную КЦББ, но они лишены такого права, если повестка направлена третьим лицам <15>. Во время дачи показаний допускается сопровождение свидетеля консультантом (например, бухгалтером) со строгим соблюдением соответствующих положений Процедурных правил Комиссии. Согласно Процедурным правилам Комиссии сопровождающему лицу запрещается задавать вопросы и давать консультацию свидетелю во время дачи им показаний. -------------------------------- <14> См.: SEC v. Blackfoot Bituminous, Inc., 622 F.2d512, 514 (1980). <15> См.: SEC v. Jerry O. Brien, Inc., 467 U. S. 735 (1984).

Бытует мнение, что полномочия Комиссии по расследованию случаев нарушения законодательства о ценных бумагах "не ограничены" <16>. Кроме того, считается, что "пока действия Комиссии заслуживают доверия, она действует по своему усмотрению, определяя лиц, которые будут давать свидетельские показания, или устанавливая, какая документация должна быть представлена" <17>. -------------------------------- <16> См.: Cox J. D., Hillman R. W., Langevoort D. C. Op. cit., p. 858. <17> См.: Cox J. D., Hillman R. W., Langevoort D. C. Op. cit., p. 858.

Безусловно, Конституция США содержит положения, в соответствии с которыми полномочия по расследованию, проводимому КЦББ, могут быть ограничены. Например, Четвертая поправка к Конституции <18> в отношении необоснованных досмотров и конфискаций может быть интерпретирована как ограничение правоспособности Комиссии выдвигать необоснованные требования в ходе расследования, Пятая поправка к Конституции <19> предоставляет право отказа от дачи невыгодных для себя показаний в ходе расследований КЦББ и во время судебных процедур, хотя эта привилегия может быть использована только физическим лицом, юридические лица не обладают таким правом. -------------------------------- <18> См.: The Declaration of Independence and the Constitution of the United States. N. Y., 1995. P. 37. <19> Ibidem.

Редкий пример судебного вмешательства представлен в деле КЦББ против "Вилинг Питсбург Стил Корпорейтед" <20>. В этом деле "Вилинг Питсбург Стил Корпорейтед" (далее - ВПСК) добивалась аннулирования повестки КЦББ на основании того, что расследование было начато по инициативе сенатора Л. Вейкера, который действовал в интересах конкурента ВПСК. Расследование проводилось в отношении полномочий компании на раскрытие информации, осуществляемых на законных основаниях. ВПСК искала гарантии по займам в Министерстве торговли, а сенатор Л. Вейкер одновременно добивался запрещения выдачи федеральной гарантии по займам корпорации, в отношении которой КЦББ проводило расследование. Суд заключил, "что если бы полномочия по выдачи повестки были бы реализованы", то решение суда было бы принято "исходя из ненадлежащих действий КЦББ" <21> или, говоря другими словами, "суд принял бы решение со знанием того, что судебные процедуры ненадлежащим образом повлияют на расследование в отношении ВПСК" <22>. Суд заключил, что представлено достаточно свидетельств, чтобы решить вопрос о злоупотреблении судебным процессом и возвратить дело в окружной суд. Как отмечалось в этой связи, "это дело является редким случаем в судебной практике. Обращения в суд об аннулировании повестки Комиссии регулярно отклоняются" <23>. -------------------------------- <20> См.: дело SEC v. Wheeling Pittsburgh Steel Corp., 648F.2dll8 (3-й Cir. 1981). <21> См.: Cox J. D., Hillman R. W., Langevoort D. C. Op. cit., p. 858. <22> Ibidem. <23> Ibidem.

Это объясняется тем, что "Комиссия должна быть свободна от неуместного вмешательства или задержки в расследовании, которое и составит фактическое основание для определения того, входят ли проведенные действия в пределы полномочий Комиссии" <24>. -------------------------------- <24> См.: Cox J. D., Hillman R. W., Langevoort D. C. Op. cit., p. 858.

В американской юридической литературе используется термин "процедура расследования" (investigatory process) <25>, под которой понимается порядок проведения расследования нарушений законодательства о рынке ценных бумаг, содержащийся в перечисленных законах, правилах, судебных прецедентах, судебной практике. -------------------------------- <25> Ibidem, p. 856.

В свою очередь, понятие "административной процедуры КЦББ" (SEC administrative proceeding) <26> в сфере рынка ценных бумаг включает рассмотрение результатов проведения расследования, рассмотрение вопроса о привлечении к ответственности и применение санкции. Однако "административная процедура КЦББ" может пониматься и по-иному, к ней, например, могут относить "полномочия КЦББ по проведению административных слушаний, проводимых в ходе осуществления надзора в отношении брокеров и дилеров, национальных бирж, инвестиционных компаний и инвестиционных советников, дилеров муниципальных ценных бумаг, дилеров государственных ценных бумаг, коммунальных предприятий" <27>. По мнению Т. Хазена: "В основном это дисциплинарная процедура" <28>. -------------------------------- <26> См.: Ratner D. L. Op. cit., p. 237. <27> См.: Hazen Th. L. The law of securities regulation. 3-rd ed., St. Paul, Minn., 1996., p. 440. <28> Ibidem.

Как только расследование закончено, по его результатам Комиссия разрешает начать деятельность по исполнению. Заседание, на котором принимается такое решение, является внутренним заседанием КЦББ, т. е. закрытым, без права на неофициальное уведомление или появление на нем любых участников рынка ценных бумаг. Лица, проводящие расследование, представляют в Комиссию письменные заявления, известные как "Уэлсовское представление документов" (Wells submission) <29>. Подготовка "Уэлсовского представления документов" - важное и сложное дело. Американские юристы неоднократно высказывали мнение о необходимости создания прецедента в сфере процедуры правоприменения в отношении лиц, чье участие в расследовании рассматривается как второстепенное. По их мнению, это помогло бы усовершенствовать процедуру правоприменения. Существуют и другие точки зрения на эту проблему, и они сводятся к тому, что процесс подготовки "Уэлсовского представления документов" содержит в себе элемент правового регулирования поведения лиц, чье участие в расследовании второстепенно. Так, например, в ходе подготовки "Уэлсовского представления документов" адвокат не должен знать о том, какими материалами и доказательствами располагает следствие. Если же атторней по неосторожности снабдит следствие информацией, не подлежащей предварительному раскрытию, то эта информация не может быть использована следствием на законных основаниях <30>. -------------------------------- <29> См.: Cox J. D., Hillman R. W., Langevoort D. C. Op. cit., p. 859, - данная процедура получила название от Совещательного комитета по политике правоприменения, который назывался Комитет Уэлса по имени его первого председателя. <30> См., напр.: дело Steinhardt Partner, L. R v. Steinhardt Partner L. P., 9 F.3d 230 (2d Cir. 1993), где рассматривался вопрос о недопущении утаивания информации, подлежащей раскрытию при представлении документов.

В то же самое время КЦББ ограничена в использовании ее полномочий по правоприменению при осуществлении политики регулирования рынка ценных бумаг. Существует целый ряд судебных прецедентов, в которых действия КЦББ по осуществлению принуждения были отклонены на том основании, что ответчик не получал надлежащее уведомление от КЦББ о том, что его (ответчика) действия расцениваются как нарушение законодательства о рынке ценных бумаг. Примером может послужить судебный прецедент "Аптон против КЦББ" <31>, в котором суд отклонил судебное преследование брокера, подозреваемого в регулярном неисполнении подсчета сумм денежных средств, по поручению клиентов брокера. Правила КЦББ требовали еженедельного подсчета денежных средств. Брокер смог аргументированно доказать, что он выполнял требование правил и каждый седьмой день производил подсчет денежных средств клиентов, о чем своевременно их извещал. При предоставлении доказательств Аптон всецело положился на практику, сложившуюся на рынке ценных бумаг, которая по-своему интерпретировала правила КЦББ. -------------------------------- <31> См.: дело Upton v. SEC, 75 F.3d 92 (2-й Cir. 1996).

Большинство процедур КЦББ по принуждению (более чем 90%) осуществляется во внесудебном порядке. Многие рекомендации по принуждению Комиссии содержат предложения по урегулированию деятельности одного или более субъектов. Именно по этой причине процедуры урегулирования сильно отличаются друг от друга. Даже если в конечном счете судебный процесс будет успешным для лиц, против которых проводится расследование, он будет нежелателен по причине дороговизны и публичной огласки. Кроме того, неудачная тяжба может вызвать немедленное применение санкций к ответчику, и он будет лишен права повторного рассмотрения вопроса о нарушении в последующем в отличие от административной процедуры урегулирования, которая не лишает его указанного права. КЦББ со своей стороны отказывается от судебных разбирательств по причине ограниченных ресурсов: штат сотрудников слишком маленький для того объема расследуемых дел, который существует. Таким образом, достаточно часто достигается такое урегулирование, в соответствии с которым ответчик соглашается с применением мер принуждения без признания или отрицания основного нарушения, что позволяет следствию завершить расследование без передачи дела в суд и тем самым ответчик может избежать применения большого количества санкций и нежелательной огласки. Вопросы права и факта решаются сторонами на заседании, принятые решения формулируются в документе об урегулировании, который издается КЦББ. В последующем эти решения используются КЦББ как прецедент при осуществлении мер принуждения. Таким образом, административные процедуры урегулирования создают правовой механизм, который значительно упрощает и ускоряет применение законодательства о рынке ценных бумаг. У Комиссии есть широкий набор мер, которые она может при необходимости применять. Наименее строгой мерой является "предостерегающее письмо" (cautionary letter), которым уведомляют лицо, в отношении которого проводится расследование, о том, что его действия вызывают серьезные вопросы с точки зрения их соответствия законодательству о рынке ценных бумаг. Обычно "предостерегающие письма" присылают при совершении незначительного нарушения. "Предостерегающее письмо" носит непубличный характер и используется нечасто. Комиссия придает широкой огласке результаты расследования путем публикации "Доклада о проведенном расследовании" в соответствии с параграфом 21 Закона 1934 г. Публикация может состояться даже в случае, если принято решение не проводить дальнейших следственных действий в отношении лиц, допустивших нарушение. Основной целью проведенного расследования в подобном случае является публикация доклада, содержащего сведения о результате расследования. Комиссия иногда расширяла задачи, стоящие перед докладом, путем включения в него текстов формальных соглашений, сродни мировому соглашению. Если лица, в отношении которых проводится расследование, являются членами саморегулирующихся организаций или бирж, Комиссия может передать собранную информацию соответствующей саморегулирующейся организации с целью применения саморегулирующейся организацией дисциплинарных санкций к нарушителю в том случае, если информация содержит сведения о нарушении правил саморегулирующейся организации. Если в ходе проведения расследования Комиссия устанавливает факт нарушения правил или инструкций, изданных государственными федеральными органами, Комиссия информирует их об этом. Параграф 21(a) Закона 1934 г. устанавливает властные полномочия Комиссии по проведению расследования нарушений законодательства о рынке ценных бумаг и "публикации информации об этом нарушении" <32>. На протяжении всей истории Комиссия неизменно использовала это положение закона для публикации результатов проведенных ею расследований, напоминая общественности и профессиональным участникам рынка ценных бумаг об их обязательствах, содержащихся в законодательстве о рынке ценных бумаг, или обращая внимание законодателей на появляющиеся проблемы. Но в конце 70-х годов XX в. параграф 21(a) Закона в части раздела о докладах по результатам проведенного расследования приобрел новую функцию - доклад стал административным способом определения нарушения или возможного нарушения до открытия административной процедуры слушания. -------------------------------- <32> § 21(a) Закона о ценных бумагах и фондовых биржах 1934 г.

Как отмечалось выше, Комиссия может осуществлять административно-процессуальные действия в отношении физических и юридических лиц в определенных случаях. Только Федеральный окружной суд имеет полномочия на издание судебного запрета лицу, нарушившему законодательство о рынке ценных бумаг. Но Комиссия путем толкования расширила содержание параграфа 21(a), в результате чего была разработана новая административная процедура, дающая возможность применения санкций. Она использовала формулировку параграфа 21(a), где указывается, что Комиссия "может требовать или разрешать любому лицу регистрировать документы в письменном виде... все факты и обстоятельства, которые могут быть предметом расследования" <33>. Цель этой формулировки состоит в том, чтобы обеспечить возможность проведения расследования в отношении фактов, которые составляют предмет расследования. Доклады, сделанные в соответствии с параграфом 21(a), часто содержат признание вины или положения о преобразовании или изменении практики проведения расследования. В некотором смысле доклад по результатам проведенного расследования очень сильно похож на директиву согласия с агентством. Комиссия в своем пресс-релизе, посвященном практике ее деятельности, заявила, что она "намеревается использовать эту практику в ограниченном числе случаев, когда это поможет Комиссии в выполнении ее обязанностей" <34>. Некоторые американские юристы, как, например, бывший специальный уполномоченный Комиссии Кармелом, неоднократно подвергали критике практику использования процедуры доклада по результатам проведенного расследования, сделанного в соответствии с параграфом 21(a) Закона о ценных бумагах и фондовых биржах, хотя ими признавалась необходимость издания доклада в случае, если нарушение имело место, что выглядело как одобрение и поддержка гласности в целях защиты рынка и инвесторов. -------------------------------- <33> Закон о ценных бумагах и фондовых биржах 1934 г. <34> См.: Exchange Act Release N 15,664, [1979 Transfer Binder] Fed. Sec. L. Rep. (CCH) 182,014, at 81,558 (Mar. 21, 1979).

Он указал, что, по его мнению, "публикация КЦББ в соответствии с параграфом 21(a) заявления, сделанного в порядке договоренности (между подозреваемым в нарушении и следствием) лицом, в отношении которого проводится расследование, которое, помимо этого, содержит признание им вины и согласие устранить допущенные нарушения, в действительности сама по себе составляет санкцию по отношению нарушителя. Кроме того, публикация необязательно содержит решение Комиссии относительно того, действительно ли факты, сформулированные в представленных заявлениях, составляют нарушение законодательства о рынке ценных бумаг. Я не верю в то, что наложение санкции законно до тех пор, пока Комиссия не вынесет свое решение относительно факта нарушения законодательства и не объявит об этом. Наложение санкций государственным обвинителем, основанных на фактическом признании, без установления факта нарушения закона, является ошибкой. Если Комиссия не желает начинать судебные слушания по делу, основываясь на тех фактах, которые удалось установить в ходе проведения расследования, то решение об окончании расследования должно выноситься по усмотрению судебной власти" <35>. -------------------------------- <35> См.: Exchange Act Release N 15664? Fed. L. Rep. (CCH) 1979.

Практика показывает, что КЦББ довольно часто использует параграф 21(a), чтобы изложить свою позицию по итогам проведенного расследования в случаях, когда считается, что вскрытые несоответствия не носят характер нарушения. Полномочия по проведению административных расследований о нарушении законодательства о рынке ценных бумаг КЦББ позволяют ей эффективно осуществлять защиту законных прав и интересов участников рынка ценных бумаг США. Обеспечение законности на рынке ценных бумаг дает серьезный импульс для развития финансового сектора и обеспечивает развитие экономики в целом.

Название документа