Особенности взаимного признания дипломов некоторых медицинских профессий в государствах Европейского союза

ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМНОГО ПРИЗНАНИЯ ДИПЛОМОВ НЕКОТОРЫХ МЕДИЦИНСКИХ ПРОФЕССИЙ В ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

А. В. БЕЛЯКОВ

Беляков А. В., кандидат юридических наук, депутат Государственной Думы.

Анализируются категории дипломов медицинских профессий, подлежащих признанию в Европейском союзе; описываются общие характеристики систем признания, правомерность автоматического признания, особенности признания для целей создания учреждений и оказания услуг в рамках медицинского учреждения; рассматривается процесс регулирования правом использования официальных наименований профессий.

Ключевые слова: признаваемые медицинские профессии, системы признания, автоматическое признание, медицинские учреждения, медицинские услуги в рамках учреждения, право на официальное наименование профессии.

Features of a mutual recognition in the states of the European union diplomas of some medical trades A. Beljakov

Categories of diplomas of the medical trades which are subject to a recognition in the European union are analyzed; general characteristics of systems of a recognition, legitimacy of an automatic recognition, feature of a recognition for creation of establishments and rendering of services within the limits of medical institution are described; process of regulation by the right of use of official names of trades is considered.

Key words: recognized medical trades, recognition systems, an automatic recognition, medical institutions, medical services within the limits of establishment, the right to the official name of a trade.

Правовое регулирование признания дипломов медицинских профессий установлено директивами органов Европейского союза (далее - ЕС) в 1975 - 1985 гг. для профессий врача, фармацевта и некоторых вспомогательных медицинских профессий: - система, касающаяся врачей, определена Директивами 75/362 и 75/363 от 16 июня 1975 г. <1> (далее - Директивы от 16 июня 1975 г.); -------------------------------- <1> Официальный журнал Европейского сообщества (далее - JOCE) N L 167. 30.06.1975. Эти Директивы были затем кодифицированы Директивой 93/16 от 5 апреля 1993 г. // JOCE N L 165. 07.07.1993.

- санитаров по общему медицинскому уходу (медсестер) - Директивами 77/452 и 77/453 от 27 июня 1977 г. <1>; -------------------------------- <1> JOCE N L 176. 15.07.1977.

- дантистов - Директивами 78/686 и 78/687 от 25 июля 1978 г. <1>; -------------------------------- <1> JOCE N L 233. 24.08.1978.

- ветеранов - Директивами 78/1026 и 78/1027 от 18 декабря 1978 г. <1>; -------------------------------- <1> JOCE N L 362. 23.12.1978.

- акушеров - Директивами 80/154 и 80/155 от 21 января 1980 г. <1>; -------------------------------- <1> JOCE N L 33. 11.02.1980.

- фармацевтов - Директивами 85/432 и 85/433 от 16 сентября 1985 г. <1>. -------------------------------- <1> JOCE N L 253. 24.09.1985.

В вышеуказанные документы неоднократно вносились изменения, в частности, после присоединения к ЕС новых государств-членов списки взаимно признаваемых дипломов регулярно пополнялись. Директивы от 16 июня 1975 г. были дополнены Директивой 86/457 от 15 сентября 1986 г. <1> (далее - Директива 86/457), касающейся специфического образования в области общей медицины. Эту поправку внесли по рекомендации Консультативного комитета по профессиональному образованию врачей, созданного в 1975 году для отраслевой системы признания дипломов. Директива 86/457 обязала государства-члены предусматривать наличие специального образования для врачей, позволяющего получить один из дипломов врача, упомянутых в Директивах от 16 июня 1975 г. Было также закреплено, что с 1 января 1995 г. национальное законодательство относительно социального обеспечения каждого государства-члена должно установить обязательное наличие диплома для врача, за исключением случаев, когда то или иное государство-член признает в одностороннем порядке дипломы, полученные в третьем государстве. -------------------------------- <1> JOCE N L 267. 19.09.1986.

Изначально минимальный срок образования для врачей был определен в 2 года. Начиная с 1 января 2003 г., в силу изменений, привнесенных Директивой 2001/19 от 14 мая 2001 г. <1>, минимальный срок обучения для данной категории медицинских работников был увеличен до 3 лет. -------------------------------- <1> JOCE N L 201. 31.07.2002.

Различные директивы, касающиеся профессии врача, подвергнувшись ряду изменений, были кодифицированы в одном объединенном документе - Директиве 93/16 от 5 апреля 1993 г. <1> - об обеспечении содействия свободному передвижению врачей и взаимного признания дипломов, сертификатов и других квалификационных документов. -------------------------------- <1> JOCE N L 165. 07.07.1993.

Директива 2005/36 от 7 сентября 2005 г. "Об основной системе признания дипломов о высшем образовании" <1> (далее - Директива 2005/36) отменяет все предыдущие директивы и систематизирует принятые ранее положения, в частности, в главе третьей "Признание на базе координации минимальных требований к образованию" книги III "Свобода осуществления профессиональной деятельности". В этой же главе рассматриваются профессии, пользующиеся автоматическим признанием: врач (разд. 2), санитар и лица, ответственные за общий медицинский уход (разд. 3), стоматологи (разд. 4), ветеринары (разд. 5), акушеры (разд. 6) и фармацевты (разд. 7). -------------------------------- <1> JOCE N L 255. 30.09.2005.

Директива 2005/36 содержит также "Общие положения относительно свободы осуществления профессиональной деятельности" (разделы IV и VII) и "Условия осуществления деятельности" (книга IV). Отраслевые структуры признания, связанные с базовыми профессиями сферы здравоохранения, были основаны на примере системы, действующей в отношении врачей, и в них учтен опыт, полученный при разработке и применении данной модели. Эти шесть систем имеют ряд характеристик, которые были заимствованы при создании отраслевых подсистем согласно Директиве 2005/36. Автоматическое признание дипломов, касающихся одной из указанных профессий, проходит по определенным правилам. Наличия одного из дипломов в списке достаточно для признания квалификации по национальным регламентам той или иной профессии, а также для деятельности по профессии в любой стране ЕС. Каждое из государств - членов ЕС может вводить более высокие требования, чем те, которые закрепляются в соответствующих актах европейского права (например, в том, что касается срока образования). Тем не менее страны ЕС обязаны признавать дипломы, выданные в государствах, с которыми согласовано взаимное признание дипломов, при условии что иностранные дипломы отвечают европейским требованиям к минимальному содержанию образования <1>. -------------------------------- <1> См.: Судебное решение от 16 июля 1994 г. Federation belge des chambres syndicales de medecins. C-93/97. Rec. P. I-4837.

Таким образом, полномочия органов или организаций стран ЕС, наделенных правом признавать дипломы, сертификаты и другие документы об образовании, выданные за рубежом, полностью зависят от требований общеевропейского права. Такие органы или организации имеют право требовать подтверждения у компетентных органов другой страны ЕС только в случае обоснованных сомнений в подлинности предоставленного диплома или в том, что лицо обладает достаточной квалификацией (ст. 50 Директивы 2005/36). В каждой из профессий право на свободное передвижение может реализовываться несколькими способами, в частности, путем создания на территории другой страны ЕС независимого медицинского учреждения или оказания медицинских услуг на временной основе. Здесь полезно обратиться к решению суда по делу Гебхард: хотя оно касалось адвокатской деятельности, в нем есть несколько характеристик различия создания медицинского учреждения и оказания услуг в одной из стран ЕС на временной основе <1>. -------------------------------- <1> См.: Судебное решение от 30 ноября 1995 г. "Reinhard Gebhard vs Consiglio dell'Ordine". C-55/94. Rec. P. I-4165.

Директива 2005/36 была основана именно на данном решении суда. В ней предусмотрено, что "временный и случайный характер предоставления услуг оценивается в каждом конкретном случае и, в частности, в зависимости от срока предоставления услуг, их частоты, периодичности и продолжительности" (§ 2 ст. 5). Данные критерии позволяют определить, какая система (в рамках медучреждения или упрощенный режим) оказания услуг будет применяться в том или ином случае, когда специалист оказывает услуги за рубежом. Необходимо отметить: система признания дипломов фармацевтов предусматривает, что осуществление деятельности в данной области возможно лишь путем открытия медицинского учреждения (практики). С формальной точки зрения оказание услуг на временной основе в данной области Директивой 2005/36 не исключается, тем не менее сложно представить работу фармацевта в режиме временной занятости, так как продолжает существовать монополия на продажу лекарственных средств и географическое распределение аптек остается в компетенции стран-членов. В случае открытия практики лицо, воспользовавшееся системой признания дипломов, подчиняется правилам вступления в профессиональную организацию, а также другим требованиям, действующим в отношении специалистов государства, в котором лицо намеревается вести свою профессиональную деятельность. Данное лицо также должно соблюдать национальные регламенты о моральных качествах, добросовестности, физическом и психическом здоровье, а также требования о платежеспособности, наличии средств и обязательном страховании (§ 1 ст. 50 Директивы 2005/36). Правила могут взаимно признаваться, и такое признание подтверждается свидетельствами, выданными компетентными органами одной из стран - членов ЕС. Наконец, в некоторых случаях может потребоваться принесение клятвы или торжественного заявления в форме, которая может меняться в зависимости от национальной принадлежности гражданина другой страны ЕС (§ 4 ст. 50 Директивы 2005/36). При оказании услуг в отраслевых системах признания действуют упрощенные правила. От лица, открывающего практику, могут потребовать свидетельство о том, что оно уже законно оказывает услуги в другой стране ЕС. Такие правила стали общепринятыми ввиду того, что Директива 2005/36 позволила создать упрощенный режим оказания услуг для профессий, признаваемых по отраслевой системе. Если оказание услуг предполагает временное пребывание на территории государства оказания услуг, данное государство может потребовать от специалиста подать заявление в компетентный орган до начала оказания услуг. Впоследствии такое заявление предоставляется 1 раз в год (§ 1 ст. 7 Директивы 2005/36). Тем не менее специалист, оказывающий услуги, освобождается от обязательства оформлять членство в профсоюзе или каким-либо иным образом урегулировать свою принадлежность к данной организации. Принимающее государство может потребовать только временного, автоматического и формального (pro forma) вступления специалиста в такое объединение, при условии что это не повлечет для специалиста затруднений, задержек или дополнительных расходов. Также это государство вправе настаивать на обязательной регистрации специалиста в государственном органе социального обеспечения в целях расчетов со страховой организацией по счетам пациентов, пользующихся социальным страхованием (ст. 6 Директивы 2005/36). Специалист, ведущий свою деятельность в стране ЕС, "подчиняется правилам профессионального поведения в той или иной профессии" (§ 3 ст. 5 Директивы 2005/36). Необходимо также упомянуть другую форму осуществления медицинских услуг - предоставление услуг в рамках медицинского учреждения. Все отраслевые системы признания также применяются к специалистам, осуществляющим деятельность в рамках медицинского учреждения или на основании трудового договора <1>. -------------------------------- <1> Статья 18 Директивы 77/452 от 27 июня 1977 г. и ст. 3 Директивы 77/453 от 27 июня 1977, касающиеся санитаров по общему медицинскому уходу.

Такой вид оказания услуг изначально не предполагался, и при его реализации возникло несколько затруднений. Действительно, в основополагающих актах европейского права данная форма услуг не упоминается. Принятие директив о взаимном признании дипломов предусматривается лишь в ст. 47 (о праве на ведение профессиональной деятельности) и в ст. 55 (об оказании услуг) Договора об учреждении Европейского сообщества 2007 года (далее - Договор 2007 года). Нормы о предоставлении услуг в рамках медицинского учреждения не встречаются ни в одной из статей главы Договора 2007 года, посвященной свободному передвижению рабочей силы. Главным образом это объясняется недооценкой препятствий для ведения деятельности на основе трудового договора <1>. И действительно, после принятия первых директив о взаимном признании дипломов органы Европейского сообщества осознали, что законодательство, регулирующее свободное передвижение рабочей силы, также должно содействовать свободному движению лиц, работающих на основе трудового договора, в результате чего сфера действия директив была расширена <2>. -------------------------------- <1> См.: Pertek J. L'Europe des professions de la sante, RAE. 2003 - 2004. N 2. P. 122. <2> Там же. P. 123.

Требование о признании диплома как условие осуществления деятельности на основании трудового договора базируется на нескольких элементах. Два из них были закреплены в самых первых директивах. Первый аспект заключается в том, что деятельность может осуществляться как свободно, так и на основании трудового договора. Работники некоторых профессий, таких, как санитар по общему медицинскому уходу (медсестра) и акушер, работают именно на основе трудового договора (в рамках медицинского учреждения). Другой аспект связан с правом лица заниматься одним и тем же видом деятельности попеременно на независимой основе и на базе трудового договора. Можно также выделить и третий аспект, позволяющий одновременно вести деятельность на основе трудового договора и путем свободного оказания услуг в одном и том же государстве или в различных государствах. Таким образом, одно и то же лицо может иметь основное место деятельности в одной стране ЕС и оказывать услуги на основе трудового договора в другой стране ЕС. Директива 2005/36 сформулирована таким образом, что она действует в отношении "любого резидента страны ЕС, желающего осуществлять профессиональную деятельность, требующую специального разрешения в стране ЕС, где он не получал профессиональной квалификации, как на независимой основе, так и на основе трудового договора" (§ 1 ст. 2 Директивы 2005/36). Аналогичные положения были предусмотрены в рамках отраслевых (а теперь и подотраслевых) систем и в отношении права на использование наименования профессии в государстве, где специалист осуществляет деятельность, и соответствующих сокращений названия профессии <1>. В случае оказания услуг на постоянной основе лица, получившие признание в государстве, где они осуществляют деятельность, используют профессиональное наименование, употребляемое в данном государстве, и общепринятые сокращения, обозначающие их профессию (§ 1 ст. 52 Директивы 2005/36). Применение наименования профессии, употребляемого в государстве ведения деятельности, также предусмотрено и в случае простого оказания услуг (на временной основе), когда речь идет о профессиях, где квалификация признается автоматически в рамках отраслевых систем (§ 3 ст. 7 Директивы 2005/36). -------------------------------- <1> Статья 19 Директивы 93/16 от 5 апреля 1993 г. и ст. 14 Директивы 85/433 от 16 сентября 1985 г.

Та же ситуация наблюдается с использованием профессионального наименования, употребляемого в стране происхождения диплома. Это возможно на языке государства выдачи диплома (без перевода), но государство ведения деятельности имеет право потребовать, чтобы рядом с наименованием, употребляемым в стране происхождения диплома, указывалось название и местонахождение учреждения или органа, выдавшего диплом, либо должна использоваться такая формулировка, которая позволит исключить смешение со званием, присваиваемым дипломами страны ведения деятельности, для получения которых необходимо приобретение более высокой квалификации <1>. Данное право государства, в котором осуществляется деятельность, было вновь подтверждено Директивой 2005/36 (ст. 54). -------------------------------- <1> Статья 10 Директивы 93/16 от 5 апреля 1993 г. и ст. 6 Директивы 80/154 от 21 января 1980 г.

В одном из общих положений Директивы 2005/36 вводится новое требование, согласно которому "лица, добивающиеся признания их профессиональной квалификации, должны знать соответствующий язык в том объеме, который необходим для профессиональной работы в государстве, где такие лица намереваются вести деятельность" (ст. 53). В этой статье не указывается, как должно соблюдаться данное требование, и не уточняются особенности и методы проверки его соблюдения. "В профессиях, где признание гарантируется автоматически, можно предположить, что недостаточное знание языка должно служить основанием для отказа в праве на осуществление деятельности, но не основанием для отказа в признании диплома" <1>. -------------------------------- <1> См.: Fouassier C. Le systeme general de reconnaissance des diplomes: la confiance mutuelle et ses limites, RAE. 2005. N 1. P. 31.

Общей особенностью отраслевых систем признания дипломов является также и то, что каждая из них имеет консультативный комитет по образованию. Все они были сформированы по решению Совета Европы практически одновременно с введением системы двух директив, действующих в отношении той или иной профессии. Каждый консультативный комитет был образован из представителей образовательных учреждений и компетентных органов стран ЕС, назначаемых самими странами ЕС. Изначально предусмотренный состав комитетов был изменен - в них вошли представители компетентных внутригосударственных органов, связанных с той или иной профессией (например, министерство здравоохранения). Комитеты могут издавать рекомендации и предлагать, в частности, дополнения к положениям, касающимся образования, предусмотренным системой признания той или иной профессии. Так, требования к образованию врачей, введенные Директивой 86/457, были основаны на рекомендации консультативного комитета по образованию врачей <1>. -------------------------------- <1> См.: Commission (ed.), Medical Training in the European Community. Springer-Verlag. 1987. P. 8.

В существующей системе, созданной в соответствии с Директивой 2005/36, все комитеты были заменены Комитетом по признанию профессиональной квалификации. Данный Комитет не является отраслевым и может рассматривать вопросы, связанные с любой профессией.

Название документа