Ограничение прав неграждан и запрещение дискриминации

ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ НЕГРАЖДАН И ЗАПРЕЩЕНИЕ ДИСКРИМИНАЦИИ <*>

В. А. КАРТАШКИН

Карташкин В. А., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН, член Консультативного комитета Совета ООН по правам человека, заслуженный юрист РФ.

Рассматривается актуальная проблема современного международного права в сфере прав человека, связанная с ограничением прав неграждан и запрещением дискриминации. Предложена идея разработки декларации о правах неграждан.

Ключевые слова: права человека, неграждане, дискриминация, граждане, гражданство.

Restricting the rights of non-citizens and the prohibition of discrimination V. A. Kartashkin

Is considered an actual problem of modern international law in the sphere of human rights, connected with the restriction of the rights of non-citizens and the prohibition of discrimination. Proposed the idea of drafting a declaration on the rights of non-citizens.

Key words: human rights, non-citizens, discrimination, citizens, citizenship.

Современное международное право обязывает государства предоставлять равные права всем лицам, находящимся под их юрисдикцией. Данный принцип первоначально был зафиксирован в Уставе ООН, провозгласившем в качестве одной из целей ООН содействие всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех. Статья 2 Всеобщей декларации прав человека, которая запрещает какие-либо ограничения в этом отношении, гласит: "Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами... без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете". В отличие от Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека, пакты о правах человека устанавливают определенные ограничения в отношении пользования некоторыми правами лицами, которые не являются гражданами страны пребывания. Так, согласно п. 3 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (далее - Пакт об экономических, социальных и культурных правах) "развивающиеся страны могут с надлежащим учетом прав человека и своего народного хозяйства определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые в настоящем Пакте экономические права лицам, не являющимся их гражданами". Более значительные ограничения прав неграждан предусмотрены в Международном пакте о гражданских и политических правах (далее - Пакт о гражданских и политических правах). В силу естественного характера прав человека данный пакт предоставляет каждому основные права и свободы, которые государства обязаны гарантировать каждому, независимо от каких-либо обстоятельств (п. 1 ст. 2). Предоставляя каждому человеку основные права и свободы, в том числе во время чрезвычайного положения, Пакт о гражданских и политических правах допускает ограничения в отношении пользования политическими правами. В статье 25 предусмотрено, что "каждый гражданин" имеет право принимать участие "в ведении государственных дел", "голосовать и быть избранным", а также "допускаться в своей стране к государственной службе". Определенные ограничения в свободе передвижения предусмотрены в ст. 12 Пакта о гражданских и политических правах. В пункте 1 говорится о "праве на свободное передвижение и свободе выбора места жительства", которое предоставляется только тем лицам, которые "законно находятся на территории какого-либо государства". Также ограничения могут устанавливаться для различных категорий лиц, включая неграждан. В пункте 4 указывается, что "никто не может быть произвольно лишен права на въезд в собственную страну". Комитет по правам человека ООН дал широкое толкование понятию "собственная страна". Он указал, что въезжать в собственные страны могут и некоторые неграждане, проживающие в данном государстве и поддерживающие с ним связь на протяжении длительного времени <1>. -------------------------------- <1> Doc. E/CN 4/Sub. 2/2003/23/Add. 1, para. 33.

Следует проводить четкие различия между ограничением прав и дискриминацией <1>. В международных договорах по правам человека это происходит не всегда. В них иногда как синонимы употребляются понятия "различия" и "дискриминация". Такой подход не способствует ясному и четкому толкованию отдельных положений договоров. Более того, такое употребление указанных понятий, которые не являются тождественными, создает определенную путаницу. Так, ст. 2 Пакта об экономических, социальных и культурных правах гарантирует, что права, провозглашенные в Пакте, будут "осуществляться без какой бы то ни было дискриминации" (discrimination), в то время как Пакт о гражданских и политических правах гарантирует признаваемые в нем права "без какого бы то ни было различия" (distinction). -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Карташкин В. А., Пожидаева М. В. Пакты о правах человека и реформирование правозащитного механизма ООН. К 40-летию принятия пактов // Юрист-международник - International Lawyer. 2006. N 3. С. 2 - 19.

Комитет по правам человека ООН в своем замечании общего порядка N 18 "Недискриминация" относительно ст. 26 Пакта о гражданских и политических правах, в которой изложен принцип недискриминации, особо подчеркнул, что равное пользование правами и свободами "вовсе не означает одинакового обращения в любом случае" <1> и "не всякое различие в обращении представляет собой дискриминацию при условии, что критерии такого различия являются разумными и объективными" <2>. -------------------------------- <1> Doc. HRI/GEN/1/Rev 7, para. 8. <2> Doc. HRI/GEN/1/Rev 7, para. 13.

В общей Рекомендации XXX "Дискриминация неграждан", принятой Комитетом по ликвидации расовой дискриминации ООН (далее - Комитет по ликвидации), отмечается, что "различия в обращении должны применяться только с законной целью и быть соразмерны с нею" <1>. -------------------------------- <1> Doc. CERD/C/64/11.

Равенство не означает одинакового обращения. Ограничения прав не всегда ведут к дискриминации; с точки зрения современного международного права не является и противозаконным предоставление преимуществ определенным категориям лиц. Принятие особых мер в целях, например, обеспечения надлежащего развития определенных расовых и этнических групп или создания для женщин преимущественных условий, направленных на установление фактического равенства с мужчинами, не может рассматриваться как дискриминация. В специальной литературе комплекс мер, направленных на исправление положения определенной группы людей и достижение ими равенства с остальной частью населения, рассматривается как позитивные действия, не имеющие дискриминационного характера. Используемый в этих целях некоторыми учеными термин "позитивная дискриминация" лишен логики и здравого смысла и не находит обоснования в существующих международных документах. Поэтому совершенно справедливо Подкомиссия ООН по поощрению и защите прав человека назначила специального докладчика и поручила ему подготовить исследование <1> (Резолюция 1998/5). В докладе подчеркивается, что такие действия носят специальный характер и направлены на улучшение положения определенных слоев общества и достижение ими равенства с остальной частью населения. -------------------------------- <1> Окончательный доклад Специального докладчика М. Боссайта "Предупреждение дискриминации. Концепция и практика позитивных действий" // Doc. E/CN 4/Sub. 2/2002/21, 17 June 2002.

Одной из форм позитивных действий являются особые права, направленные на то, чтобы, к примеру, меньшинства могли сохранить свои особенности и традиции, причем такие права важны и для обеспечения равного обращения, и для недискриминации. Процесс обретения меньшинствами особого статуса, который большинство рассматривают как естественный, может начаться лишь тогда, когда меньшинства будут иметь возможность пользоваться родным языком, управлять своими школами, принимать участие в политической и экономической жизни государства. Концепция позитивных действий или специальных мер обсуждалась еще в ходе разработки Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Индия предлагала включить в текст ст. 2 Пакта положение о принятии специальных мер в социальной области и в сфере образования в интересах отсталых слоев общества <1>, однако по формальным основаниям это предложение (несмотря на поддержку ряда делегаций) не было рассмотрено <2>. Впоследствии концепция позитивных действий или специальных мер получила признание и закрепление в целом ряде международных документов. Здесь можно сослаться на замечание общего порядка N 18 Комитета по правам человека ООН, где подчеркивается, что принцип равенства иногда требует, чтобы государства-участники принимали активные практические меры в целях сглаживания или устранения условий, которые влекут за собой дискриминацию или же поощряют ее осуществление. Эти меры могут предполагать предоставление на какое-то время отдельной части населения некоего преференциального режима в конкретных областях. Когда такие меры необходимы для исправления фактической дискриминации, различие является законным <3>. -------------------------------- <1> Doc. UN A/C 3/SR. 1182, para. 17. <2> Doc. UN A/C 3/SR. 1183, para. 12, 29. <3> Doc. HRI/GEN/1/Rev. 7. P. 217 - 219.

Вместе с тем следует отметить, что как в Пакте о гражданских и политических правах, так и в Пакте об экономических, социальных и культурных правах нет ссылок на правомерность каких-либо позитивных действий. В данном отношении четкие положения содержатся в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. В первой же ее статье (в п. 4) подчеркивается правомерность позитивных действий: "Принятие особых мер с исключительной целью обеспечения надлежащего прогресса некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам или лицам равное использование или осуществление прав человека и основных свобод, не рассматривается как расовая дискриминация при условии, однако, что такие меры не имеют своим последствием сохранение особых прав для различных групп и что они не будут оставлены в силе по достижении тех целей, ради которых они были введены". В последнее время проблемой дискриминации и недостатками конвенционного механизма защиты прав человека активно интересуется Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ), в связи с чем Комитет министров Совета Европы в 2000 году открыл к подписанию государствами - участниками СЕ Протокол N 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), который содержит общее запрещение дискриминации. Особое значение данного протокола заключается в распространении защиты от дискриминации на права и свободы, гарантированные национальным законодательством, на действия и бездействие публичной власти. Следовательно, сфера действий Протокола N 12 значительно шире рамок самой Конвенции <1>. -------------------------------- <1> Пояснительный доклад к Протоколу N 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Совет Европы и Россия. М., 2002. С. 33.

Судебная практика ЕСПЧ пока сосредоточена на ст. 14 Конвенции, которая предусматривает запрещение дискриминации и гласит, что "пользование правами и свободами... обеспечивается без какой-либо дискриминации по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или иным признакам". Между тем во многих странах все еще сохраняется открытая и скрытая дискриминация в отношении неграждан. Всемирная конференция по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости (ЮАР, Дурбан, 2001 г.) признала, что ксенофобия в отношении неграждан, особенно мигрантов, беженцев и лиц, ищущих убежища, является одним из основных источников современного расизма и большинство нарушений прав человека в отношении таких лиц совершается именно в контексте дискриминационных, ксенофобных и расистских видов практики <1>. Многие из этих групп населения, проживая на территории того или иного государства всю жизнь, не могут получить гражданство. Учитывая широкое распространение во многих странах мира дискриминации в отношении неграждан, Комитет по ликвидации в 2004 году рассмотрел вопрос о принятии общей рекомендации по дискриминации неграждан. Первая такая общая рекомендация была принята еще в 1993 году. В ней подчеркивалось, что "п. 2 ст. 1 Конвенции не должен толковаться как каким бы то ни было образом умаляющий права и свободы, признанные и закрепленные в других международных договорах, особенно во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах" <2>. Другая общая Рекомендация XXX "Дискриминация неграждан", принятая в 2005 году в результате широкого обсуждения вопросов, относящихся к негражданам, является развернутым международным документом. В ней прежде всего подчеркивается обязанность государств-участников соблюдать основные права и свободы неграждан в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, Пактом об экономических, социальных и культурных правах и Пактом о гражданских и политических правах. -------------------------------- <1> См.: Дурбанская декларация и Программа действий. Нью-Йорк, 2002. <2> Doc. HRI/GEN/1/Rev. 7, 12 May 2004. P. 308.

Представляется интересным вывод Комитета по ликвидации о том, что, "хотя некоторые из этих прав, такие, как право участвовать в выборах, голосовать и выставлять свою кандидатуру, могут предоставляться только гражданам, права человека, в принципе, должны быть доступны всем лицам. Государства-участники обязаны гарантировать равенство между гражданами и негражданами в осуществлении этих прав в той мере, в какой они признаны в соответствии с международным правом" <1>. Комитет по ликвидации обязал государства-участники представлять в своих периодических докладах полную информацию, касающуюся национального законодательства о негражданах и о его применении. -------------------------------- <1> Doc. HRI/GEN/1/Rev. 9.

Особое внимание в общей Рекомендации XXX уделяется предоставлению негражданам экономических, социальных и культурных прав. Комитет по ликвидации потребовал от государств устранить ограничения, препятствующие негражданам пользоваться такими правами, особенно в области образования, занятости и здравоохранения. Практически речь идет о гарантировании негражданам (наравне с гражданами) всего комплекса социально-экономических и культурных прав, включая равное пользование правом на труд и работу, условия труда, пользование правом на надлежащее жилье, адекватный уровень физического и психического здоровья, культурную самобытность, сохранение и развитие культуры, доступа к среднему и высшему образованию. Рассматривая индивидуальные жалобы, конвенционные контрольные органы ООН и ЕСПЧ неоднократно отмечали дискриминационные меры государств в отношении неграждан и принимали решения в защиту последних. Так, ряд солдат из Сенегала, служивших во французской армии до предоставления их стране независимости в 1960 году, обратились в Комитет по правам человека ООН с жалобой на то, что власти Франции не предоставляют им пенсии. Комитет в своем решении установил, что Франция нарушила статьи 2 и 26 Пакта об экономических, социальных и культурных правах, предоставляя пенсию лицам, служившим во французской армии, в зависимости от гражданства <1>. -------------------------------- <1> Doc. CCPR/C/35/D/196/1985(1989).

Аналогичной позиции придерживается и ЕСПЧ, ссылаясь на соответствующие статьи Конвенции. Рассмотрев жалобу Н. Андреевой против Латвии, он установил, что Латвия, не предоставив истице пенсию из-за отсутствия у нее гражданства страны, нарушила Конвенцию, запрещающую дискриминацию <1>. -------------------------------- <1> Appl. N 55707/00. Подробнее об этом см.: Olivier de Shutter. International Human Rights Law. Cambridge Univ. Press, 2010. P. 605 - 625.

Следует отметить, что вопросы, касающиеся неграждан, регулируются в ряде международных документов недостаточно четко. Это обусловлено рядом обстоятельств, одно из которых - отсутствие в современном международном праве общепризнанного определения понятия "неграждане" и перечня лиц, относящихся к данной категории. Нет и исследовательских работ по этой проблеме. Данные вопросы затрагиваются (как правило, в общих чертах) только в учебниках и монографиях, посвященных изучению населения или прав граждан <1>. -------------------------------- <1> См., например: Черниченко С. В. Теория международного права: Старые и новые теоретические проблемы: В 2 т. Т. 1. М., 1999; Международное право / Под ред. В. И. Кузнецова и Б. Р. Тузмухамедова. М., 2007. С. 277 - 318.

К негражданам обычно относят беженцев и лиц, ищущих убежища, иностранцев, рабочих-мигрантов, представителей национальных и этнических меньшинств. К особой категории можно отнести апатридов. Согласно Конвенции о статусе апатридов, это лица без какого-либо гражданства, обладающие основными правами и свободами, но в меньшем объеме, чем граждане. Анализ проблем неграждан и правовое регулирование их положения осложняются отсутствием общепринятого определения перечня категорий лиц, относящихся к негражданам. Несмотря на многочисленные попытки, предпринятые в системе ООН, до настоящего времени так и не выработано общепринятого определения меньшинства, а в ряде региональных соглашений этому понятию даются разные определения <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Абашидзе А. Х. Защита меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1966.

Нельзя согласиться и с определением неграждан, сформулированным в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (1985 г.), где неграждане отнесены к иностранцам. Согласно ст. 1 термин "иностранец" означает "любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится". К иностранцам причислены фактически все неграждане, включая беженцев, мигрантов, представителей национальных и этнических меньшинств, поскольку все они не являются гражданами государства, в котором проживают. Указанная Декларация не проводит различий между лицами, проживающими в стране, и лицами, временно находящимися в стране (иностранцы, туристы и ряд других категорий). За иностранцами закрепляется лишь ограниченный перечень как гражданских и политических, так и социально-экономических прав. Не вызывает сомнений то, что данная Декларация искажает многие вопросы, относящиеся к негражданам, и не отвечает реалиям современных международных отношений. Международная миграция, представляющая собой одно из проявлений глобализации, охватила в настоящее время практически все континенты и страны; по разным оценкам, число только трудящихся-мигрантов в мире достигает 120 млн. человек <1>. Они относятся к уязвимым слоям населения в силу того, что, находясь за пределами страны происхождения, сталкиваются с особыми трудностями в работе по найму и в защите своих прав. Не случайно в рамках МОТ и ООН был принят ряд документов, направленных на защиту прав мигрантов <2>. Среди них следует особо отметить Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (далее - Конвенция о правах мигрантов), которая разрабатывалась в течение 10 лет (принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1990 году; вступила в силу только в 2003 году, после ее ратификации 20 странами). Это первый универсальный международный договор, защищающий исключительно права неграждан. -------------------------------- <1> См.: Stalker P. Workers without Frontiers. The Impact of Globalization on International Migration. L., 2000. <2> См.: Бринчук М. М., Воронина Н. А., Карташкин В. Л. и др. Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2005. С. 204 - 280.

Необходимо обратить внимание на то, что Конвенция о правах мигрантов применяется ко всем трудящимся-мигрантам и членам их семей (ст. 1). В статье 2 зафиксировано, что термин "трудящийся-мигрант" означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого оно не является. Согласно ст. 7 государства-участники обязуются уважать и обеспечивать права, предусмотренные в Конвенции о правах мигрантов, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии или убеждений, политических или иных взглядов, национального, этнического или социального происхождения, гражданства, возраста, экономического, имущественного, семейного и сословного положения или другого признака. Трудящиеся-мигранты, равно как и члены их семей, являясь негражданами страны пребывания, обладают основными социально-экономическими и гражданскими правами. Конвенция о правах мигрантов содержит целый ряд положений, предоставляющих трудящимся-мигрантам и членам их семей равные права с гражданами страны пребывания. К ним относятся право на равенство с гражданами соответствующего государства в судах и трибуналах (ст. 18); право пользоваться не менее благоприятным обращением, чем то, которое применяется к гражданам государства работы по найму, в вопросах вознаграждения и других условий труда и занятости (ст. 25); право на социальное обеспечение (ст. 27); право на образование (ст. 30) и ряд других. Закрепляя широкий перечень прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенция о правах мигрантов проводит различия между легальными и нелегальными мигрантами. Часть III "Права человека всех трудящихся-мигрантов и членов их семей" Конвенции о правах мигрантов предоставляет всем мигрантам, независимо от их статуса, широкий перечень прав, в то же время часть IV "Другие права трудящихся-мигрантов и членов их семей, имеющих документы или постоянный статус" наделяет таких мигрантов дополнительными правами. В частности, они пользуются равным режимом с гражданами государства в отношении доступа к учебным заведениям и службам профессиональной ориентации и трудоустройства, к социальному и медицинскому обслуживанию, к культурной жизни и участию в ней, при обеспечении жильем и др. Анализ Конвенции о правах мигрантов свидетельствует о том, что она содержит ряд специальных норм, направленных на применение позитивных мер для защиты прав трудящихся-мигрантов как одной из уязвимых групп населения. В то же время нельзя не отметить, что указанный документ не затрагивает правовое положение других значительных групп, которые не являются гражданами страны пребывания. Следует особо подчеркнуть, что к настоящему времени принято лишь небольшое число договоров, затрагивающих права неграждан, поэтому разработка и принятие новых документов является важной задачей международного сообщества, реализация которой позволит ликвидировать по отношению к негражданам все формы дискриминации. Первым шагом в этом направлении могла бы стать разработка Консультативным комитетом Совета ООН по правам человека декларации о правах неграждан с последующим ее принятием Советом ООН, а затем и Генеральной Ассамблеей ООН.

Название документа