Принцип пропорциональности как необходимое условие высылки иностранных граждан за пределы государства их пребывания: пределы правоограничения

ПРИНЦИП ПРОПОРЦИОНАЛЬНОСТИ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН ЗА ПРЕДЕЛЫ ГОСУДАРСТВА ИХ ПРЕБЫВАНИЯ: ПРЕДЕЛЫ ПРАВООГРАНИЧЕНИЯ

О. Н. ШЕРСТОБОЕВ

Шерстобоев Олег Николаевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы (Новосибирск).

Высылка иностранных граждан из страны пребывания порождает ограничение их конституционных прав. В современной доктрине считается, что высылка затрагивает не только право иностранцев на свободу передвижения, но и комплекс их имущественных, трудовых, семейных и иных прав. В связи с этим возникает вопрос о пропорциональности таких ограничений и цели, которую преследует государство, высылая иностранца. Исследуется отечественная и зарубежная практика, сделаны выводы о реализации принципа пропорциональности в российских условиях.

Ключевые слова: административная высылка, иностранные граждане, права личности, пропорциональность.

Principles of proportionality as a necessary condition for expulsion of foreign citizens outside the country of their residence: limits of rights O. N. Sherstoboev

Expulsion of foreign citizens from their country of residence raises the problem of limitation of their constitutional rights. It is considered in the modern doctrine that expulsion affects not only the right of foreigners for the freedom of movement, but also a range of property, labour, family and other rights. In this regard appears a question of proportionality of such restrictions and objectives pursued by the state when deporting a foreigner. The article investigates domestic and foreign practices and assumptions on the implementation of the principle of proportionality in the Russian context are made.

Key words: expulsion, foreign citizens, civil rights, proportionality.

Высылка за пределы государства пребывания предполагает существенное ограничение основных прав граждан. В современном понимании принудительный выезд за границу затрагивает право не только на свободу передвижения, но и на выбор рода деятельности, а также другие права, признаваемые и гарантируемые властями демократических стран. Например, результатом применения данной меры может стать разлука и разрушенное семейное благополучие иностранного гражданина и членов его семьи, являющихся гражданами высылающего государства. Для иностранного гражданина, возвращенного в страну с авторитарным политическим режимом, опасность представляют официальные органы, которые могут подвергнуть его пыткам или прибегнуть к иным мерам, посягающим на его человеческое достоинство. Наконец, если гражданин попадает в зону вооруженного конфликта, то рискует жизнью и здоровьем. Во всех перечисленных случаях органы государственной власти, полномочные принимать решение о принудительном удалении из страны иностранцев, сталкиваются с дилеммой: как защитить публичный интерес, предотвратив угрозу, которую представляет высылаемый, и сохранить приверженность демократическим принципам, гарантирующим приоритет основных прав и свобод человека? Решение указанной проблемы видится в применении принципа пропорциональности <1>. По свидетельству В. Л. Толстых, в большинстве стран он выводится судебной практикой из положений конституций и используется главным образом в сфере прав человека. Данный принцип состоит из трех элементов: адекватности, необходимости, пропорциональности stricto senso, иногда понимаемых как степени контроля. На него нельзя ссылаться для ограничения особо важных прав и свобод. Кроме того, его реализация не может обосновывать посягательство на саму сущность прав и свобод <2>. -------------------------------- <1> Можно согласиться с теми авторами, которые отождествляют термины "пропорциональность" и "соразмерность". Показательным может быть высказывание Д. И. Дедова: "Одним из таких международных принципов в западной традиции права считается принцип пропорциональности (соразмерности)" (Дедов Д. И. Общеправовой принцип соразмерности и ограничение свободы предпринимательства // Вестник Московского ун-та. Сер. 11. Право. 2002. N 6. С. 22). <2> Толстых В. Л. Конституционное правосудие и принцип пропорциональности // Рос. правосудие. 2009. N 12. С. 47.

Принцип пропорциональности в целом характерен для правовых систем европейских государств <3>. Современное его содержание во многом сформировалось под влиянием практики Европейского суда по правам человека, решения которого обязательны как для стран континентальной правовой семьи, так и для Великобритании. В литературе отмечается, что в США рассматриваемый принцип в европейском смысле не используется, но американские суды также исследуют баланс цели и средств правового регулирования <4>. Американская модель выражена в доктрине надлежащей правовой процедуры <5>. Все это дает возможность охарактеризовать пропорциональность как универсальное правовое средство, позволяющее гарантировать реализацию публичного интереса в условиях демократического государства. -------------------------------- <3> "Возникновение принципа пропорциональности часто связывается с традициями германского конституционализма, а его истоки усматриваются в доктрине прусского административного права начала XIX в." (Cohen-Eliya M., Stopler G. Probability Thresholds as Deontological in Global Constitutionalism // Columbia Journal of Transnational Law. 2010. N 1. Vol. 49. P. 86). <4> Ibid. P. 77. <5> Redish M. N., McNamara C. Habeas Corpus, Due Process and The Suspension Clause: a Study in the Foundations of American Constitutionalism // Virginia Law Review. 2010. N 6. Vol. 96. P. 1395.

Прежде всего пропорциональность необходима при наличии нескольких предусмотренных законодательством целей регулирования, одновременное достижение которых невозможно в силу их взаимоисключающего характера. В этом случае правоприменителю следует выбрать цель, наиболее значимую для правопорядка данного государства. Несмотря на оценочный характер указанной категории, законодателю приходится опираться на объективные факты и руководствоваться установленными нормами. Большую роль в таком процессе играют международно-правовые нормы. Например, высылка иностранного гражданина, повлекшая разлучение его с женой и детьми - гражданами Российской Федерации, требует от органов государственной администрации и (или) судов анализа ряда дополнительных фактов. Им нужно, взвесив все обстоятельства, использовать любую "зацепку", позволяющую оставить иностранного гражданина в России. По мнению Европейского суда по правам человека, выдворение лица из страны, где проживают близкие члены его семьи, может рассматриваться как вмешательство в право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <6>. -------------------------------- <6> Пункт 49 решения Европейского суда по правам человека от 6 декабря 2007 г. по делу "Лю и Лю против Российской Федерации" // URL: http:// www. echr. ru/ documents/ doc/ 2466945/ 2466945-001.php.

Аналогичное мнение высказал Конституционный Суд РФ, обративший внимание на то, что высылка иностранца, "состоящего в браке с гражданкой Российской Федерации и имеющего ребенка... представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни..." <7>. Эта позиция нашла развитие и в постановлениях федеральных судов. Известны случаи неназначения административного выдворения иностранному гражданину, на иждивении которого находилась больная мать - гражданка России <8>. В другой ситуации иностранец только собирался зарегистрировать брак с российской гражданкой, а до того они проживали совместно, вели общее хозяйство, имели несовершеннолетнего ребенка <9>. Такой подход при определенных условиях вполне обоснован, поскольку, в частности, принудительное удаление сына за границу может лишить родителей единственного кормильца, в результате их положение существенно ухудшится. Подобная аргументация иногда приемлема и для обоснования невысылки лица, состоящего в гражданском браке. -------------------------------- <7> Пункт 2 Определения Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2213. <8> Постановление от 14 марта 2007 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ, возбужденному в отношении П. // Архив Назаровского городского суда Красноярского края. <9> Дело N 5-280/05 об административном правонарушении в отношении М., предусмотренном ст. 18.8 КоАП РФ // Архив Ленинского районного суда Новосибирска.

Тем не менее принцип пропорциональности вовсе не исключает принудительного удаления за рубеж. Конкуренция регулятивных целей не означает приоритета одной из них. В зависимости от обстоятельств чаша весов вполне может склониться в пользу высылки, даже если это ущемит права собственных граждан. В противном случае у лиц, незаконно находящихся в стране, возникнет соблазн злоупотребить своими правами, в том числе правом на семейное благополучие (об этом процессе свидетельствует распространение фиктивных браков). Вместе с тем можно наблюдать стремление правоприменителей к техническому решению проблемы. Вместо подробного анализа всех обстоятельств дела они иногда ограничиваются установлением наличия семьи. В итоге иностранцы остаются в стране, а единственным наказанием для них становится административный штраф. Против такой позиции направлена практика ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ. Вмешательство в личные и семейные права граждан вполне допустимо, но только если оно предусмотрено законом, преследует законную цель и "необходимо в демократическом обществе" <10>. Конституционный Суд обратил внимание на наказательную природу выдворения, отметив, что при решении вопроса о его назначении, кроме семейного положения, следует учитывать личность виновного, характер правонарушения, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность (ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ. - О. Ш.). Это означает, что применение данной санкции допускается только в рамках законодательства и лишь в том объеме, который нужен "для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе..." <11>. -------------------------------- <10> Пункт 52 решения ЕСПЧ по делу "Лю и Лю против Российской Федерации". <11> Пункт 2 Определения Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 55-О.

Подобное умозаключение приемлемо как для выдворения, так и для депортации. Например, стремление добиться принудительного выезда иностранца, подозреваемого в шпионаже против страны пребывания, вполне может перевесить защищаемые законодательством цели (в том числе семейное благополучие). Так же следует расценивать и неоднократное нарушение норм иммиграционного законодательства, общее неуважение к правопорядку страны пребывания. В частности, ЕСПЧ признал высылку гражданина Туниса из Франции соразмерной мерой, несмотря на наличие у него семьи. Решающим фактором стало то, "что... иностранец был приговорен почти к четырем годам заключения строгого режима, из них к трем годам за сутенерство в особо опасной форме. Тяжесть этого последнего преступления, а также предыдущие правонарушения заявителя весомо свидетельствуют против него" <12>. Отметим, что и сам брак требует надлежащей правовой оценки. Вероятность удаления за границу должна увеличиться, если иностранный гражданин не проживает с семьей, не оказывает материальную помощь детям, не участвует в их воспитании. -------------------------------- <12> Пункт 44 решения Европейского суда по правам человека от 24 апреля 1996 г. по делу "Бугханеми против Франции" // URL: http:// www. echr. ru/ documents/ doc/ 2461462/ 2461462.php.

Более серьезная проблема возникает при высылке в страну, где будут нарушены основные права иностранного гражданина. Принцип пропорциональности в таких случаях устанавливает безусловную защиту основных прав и свобод человека, признаваемых и гарантируемых в любом демократическом государстве. Удаление иностранного гражданина, даже представляющего существенную угрозу национальной безопасности, рассматривается как несоразмерное наказание в сравнении с посягательством на его человеческое достоинство. В подобных делах ЕСПЧ занимает однозначную позицию: если в стране высылки иностранец может подвергнуться пыткам или иным подобным мерам воздействия, то "деятельность конкретного лица, какой бы нежелательной и опасной она ни была, не может приниматься в расчет" <13>. -------------------------------- <13> Решение Европейского суда по правам человека от 15 ноября 1996 г. по делу "Чахал против Соединенного Королевства" // URL: http:// www. echr. ru/ documents/ doc/ 2461497/ 2461497.php.

Разумеется, административные и судебные органы должны минимизировать возможные злоупотребления со стороны иностранных граждан, поэтому им приходится доказывать объективность и степень существующих в стране высылки угроз, которые можно разделить на два вида: 1) обстоятельства, представляющие опасность исключительно для личных прав высылаемого; 2) обстоятельства, создающие угрозу неограниченному кругу лиц. Угрозы первого вида объективируются в отношениях иностранца с властями государства его гражданства. Речь идет о необоснованных преследованиях в период его проживания на родине (лишение свободы, пытки). Так, в отношении гражданина Индии К. С. Чахала министр внутренних дел Великобритании принял решение о высылке. Чахал подозревался в связях с террористами, попытке организации террористических актов на индийской и британской территориях. Выяснилось, что ранее, находясь в Индии, он подвергался аресту и пыткам. Чахал являлся видным деятелем движения, выступавшего за создание сикхского государства Халистан (примерно в границах нынешнего индийского штата Пенджаб). В результате существовала высокая вероятность нарушения его основных прав индийскими властями. ЕСПЧ с учетом указанных фактов принял сторону высылаемого. При этом доводы сторон были тщательно проанализированы. Исход дела определила неспособность правительства Соединенного Королевства предоставить убедительные доказательства "того, что полиция Пенджаба теперь находится под демократическим контролем или что судебные власти сумели полностью восстановить здесь свой авторитет и независимость". Кроме того, сам "Чахал как один из ведущих деятелей в движении воинствующих сикхов, подозреваемый в причастности к террористическим актам, по всей вероятности, будет представлять особый интерес для сил безопасности независимо от того, в какую часть Индии он вернется". В качестве доказательств использовались официальные документы правительства Великобритании, представительства верховного комиссара Соединенного Королевства в Индии, Государственного департамента США, Национальной комиссии по правам человека и индийских судов, заключения организации "Международная амнистия", доклад ООН, посвященный применению пыток индийской полицией <14>. -------------------------------- <14> Пункты 91, 94, 102, 104 решения ЕСПЧ по делу "Чахал против Соединенного Королевства".

Угрозы второго вида определяются общей социально-политической нестабильностью в стране высылки. Практически всегда они связаны с вооруженной борьбой внутри государства, неспособностью официальных властей контролировать подчиненную им территорию. Показательный пример - решение Федерального административного суда Германии. Высший административный суд земли Гессен признал невозможность депортации гражданина Афганистана на том основании, что на его родине сохраняется напряженная ситуация, сильны позиции движения "Талибан", которое может призвать это лицо в свои вооруженные формирования или подвергнуть неоправданному наказанию. Вышестоящая инстанция посчитала такое решение необоснованным: "Высший административный суд удостоверился только в том, что заявитель находится под угрозой принудительной вербовки, не основанной на каких-либо правовых нормах, но суд не сделал выводов относительно того, насколько данная мера, а также возможное наказание будут бесчеловечными или унижающими человеческое достоинство... Решение также не содержит выводов относительно характера и способов наказания" <15>. -------------------------------- <15> Judgment of Federal Administrative Court (Bundesverwaltungsgericht) BVerwG 10 C 4.09 VGH 8 A 611/08.A, 27 April 2010. P. 30 // URL: http:// www. bverwg. de/ files/ 6da049440d3ee14 afe51f770ae381633/ 8273/ 10c4.09- u_r_EN. pdf.

Пропорциональность в рассматриваемой ситуации проявилась в требовании установить факты нарушения основных прав человека (в отношении высылаемого или иных лиц), связанные с унижением человеческого достоинства. Иначе говоря, простого призыва в вооруженные формирования талибов, а также возможного наказания недостаточно, чтобы перевесить необходимость высылки. Обратный результат возможен только при условии, что указанные действия сопряжены с нарушением прав человека, в частности сопровождаются "бесчеловечным обращением". Для этого следует установить действительную опасность для жизни гражданина, исходящую от одной из противоборствующих сторон. Потенциальную угрозу ("неизбирательное насилие") также нужно тщательно доказывать: "Просто вооруженного конфликта и повышенных рисков для заявителя для достижения такой цели недостаточно. По крайней мере следует определить число граждан, проживающих на соответствующей территории, а также количество актов неизбирательного насилия, направленных против их жизни и здоровья, дать общую оценку жертвам среди гражданского населения..." <16>. Причем виды угроз, по мнению Федерального административного суда, связаны друг с другом обратно пропорционально. Чем выше опасность в стране высылки именно для высылаемого, тем в меньшей степени нужно доказывать уровень неизбирательного насилия <17>. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что неприменение высылки необходимо обосновывать объективными фактами, достоверной информацией. -------------------------------- <16> Ibid. P. 31 - 33. <17> Ibid. P. 32.

Определив цель регулирования, государство должно обеспечить соразмерность цели и средств. По справедливому замечанию М. Розенфельда, требуется, чтобы средства в случае ограничения прав не были ни чрезмерными (не следует ограничивать права тех, кто не мешает достичь цели), ни недостаточными (когда задействованные средства не в состоянии ограничить тех, кто мешает достижению цели). Так, по утверждению ученого, нарушением принципа соразмерности будет неоправданное ограничение прав всех иностранцев-мусульман только на том основании, что террористы чаще всего - выходцы из их среды <18>. В подобных ситуациях жесткая связь между ограничительными средствами и необходимостью обеспечения общего блага, по мнению С. В. Пчелинцева, становится залогом сохранения демократических ценностей. "Соблюдение принципа соразмерности ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов является основным условием разумности, достаточности, законности мер, принимаемых государством в качестве средства урегулирования чрезвычайной ситуации, минимизации ее негативных последствий и соблюдения баланса интересов личности, общества и государства" <19>. -------------------------------- <18> Розенфельд М. Баланс конкурирующих ценностей в ситуации напряженности: сравнение различных подходов к борьбе с терроризмом // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4. С. 52 - 53. <19> Пчелинцев С. В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. М., 2006. С. 234, 271, 310.

В этом качестве принцип пропорциональности призван гарантировать применение высылки только в отношении иностранцев, представляющих существенную опасность для правопорядка принимающего государства. Поэтому распространенным основанием назначения данной меры выступает угроза национальной безопасности. Наиболее ярко она выражается во взаимоотношениях иностранного гражданина с террористическими организациями. Здесь правоприменители также сталкиваются с необходимостью надлежащей оценки имеющихся фактов. Им приходится устанавливать именно те связи, которые представляют объективную опасность для принимающего государства. Ориентиром в некоторых странах служит официально признанный перечень террористических организаций. Иными словами, принудительное воздействие в отношении иностранного гражданина ставится в зависимость от принадлежности к одному из таких движений. Данное утверждение хорошо демонстрирует английская судебная практика. Так, Апелляционный суд пришел к выводу, что исключительные меры административного принуждения в отношении иностранцев допустимы только при условии, что они угрожают "жизни нации". Причем контактов с любой террористической организацией для этого недостаточно, нужно установить отношения иностранного гражданина именно с "Аль-Каедой". Только она, по мнению британских судей, чрезвычайно опасна, и борьба с ней перевешивает практически любые гуманитарные цели. Но и такое утверждение не абсолютизируется. Высылка даже в условиях исключительной опасности по-прежнему не допускается в страны с недемократическими режимами, в которых будут нарушены основные права высылаемых <20>. -------------------------------- <20> Case N C2/2004/0516 the Secretary of State for the Home Department v. "M" [11] [2004] EWCA Civ 324 // URL: http:// www. unhcr. org/ refworld/ pdfid/ 43fc2eaf19.pdf.

В российской практике исключительная угроза устанавливается в зависимости от вида высылки. Так, административное выдворение статьями Особенной части КоАП РФ предусмотрено только в качестве дополнительного наказания, т. е. его назначают лишь при наличии обстоятельств, свидетельствующих о большой опасности совершенного иностранным гражданином деяния. Об этом свидетельствуют внесенные в 2010 г. изменения, предусматривающие выдворение иностранцев, допустивших административные правонарушения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ <21>. Этим законодатель подчеркнул особую опасность таких правонарушений, способных причинить вред значительному числу людей. Следовательно, нарушителей нужно удалить из страны их пребывания, лишив возможности впредь совершать подобные деяния. -------------------------------- <21> Статья 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 417-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 29.

Сложнее с депортацией. По общему правилу она применяется к иностранным гражданам, не покинувшим страну в установленный срок, чье нахождение на российской территории нежелательно. Таким образом, материально-правовые основы признания нежелательности пребывания и депортации в целом идентичны. Высылка в таких случаях связана с угрозой обороноспособности или безопасности государства, общественному порядку либо здоровью населения <22>. Показательно последнее основание. -------------------------------- <22> Статья 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

В Российской Федерации предусмотрен отказ во въезде для лиц, страдающих рядом инфекционных заболеваний. Все они способны причинить вред здоровью и жизни людей. Поэтому, перекрывая доступ в страну для иностранных граждан, зараженных такими болезнями, государство обеспечивает основные права всех лиц, законно находящихся на его территории <23>. -------------------------------- <23> В перечне всего четыре позиции. Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 188 "О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1286.

Особое место занимает ВИЧ-инфекция <24>. Мотив применения высылки к заболевшим иностранцам понятен: Россия пытается обезопасить своих граждан от возможного заражения одной из самых серьезных и до сих пор неизлечимых болезней. В целом закон императивен, также складывается правоприменительная практика. Тем не менее обнаружение вируса иммунодефицита еще не свидетельствует об обязательности высылки. Конституционный Суд РФ считает, что ее нужно применять с учетом действительной опасности носителя инфекции. Поэтому органам государственной администрации и судам следует, исходя из гуманных соображений, учитывать семейное положение, состояние здоровья ВИЧ-инфицированного иностранного гражданина или лица без гражданства (в том числе клиническую стадию заболевания) и иные исключительные обстоятельства при решении вопроса о том, является ли необходимой депортация данного лица из Российской Федерации <25>. Орган конституционной юстиции применил принцип пропорциональности, отметив, что высылка больного иностранного гражданина при наличии конкурирующих целей обусловлена экстраординарными условиями <26>. Например, вступление в брак, рождение детей способствует тому, что право на семейное благополучие может вытеснить необходимость удаления иностранца из страны, но асоциальное поведение, напротив, подтвердит его опасность для неограниченного круга лиц, усилив доводы в пользу принудительного выезда. -------------------------------- <24> Пункт 2 ст. 11 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" // СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212. <25> Пункт 4.2 Определения Конституционного Суда РФ от 12 мая 2006 г. N 155-О по жалобе гражданина Украины Х. на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 11 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", п. 13 ст. 7 и п. 13 ст. 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 5. <26> Следует отметить, что правовая позиция Конституционного Суда в целом была воспринята и судами общей юрисдикции. Показательны Определения Нижегородского областного суда от 19 января 2010 г. N 33-200/2010, Санкт-Петербургского городского суда от 16 июня 2009 г. N 8172, Свердловского областного суда от 2 октября 2008 г. N 33-7811/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Итак, пропорциональность требует от правоприменителей тщательного анализа всех обстоятельств дела об удалении за границу иностранного гражданина. Проблема усугубляется тем, что им часто приходится полагаться на собственное усмотрение, поскольку основания высылки приводятся в достаточно абстрактных формулировках: национальная безопасность, защита конституционного строя, гуманитарные соображения и т. д. Устранить возможные ошибки призвано надлежащее процессуальное обеспечение права высылаемых на защиту. Нужно отметить, что возможность подачи заявления в суд в международной и зарубежной практике не абсолютизируется. Так, ЕСПЧ требует от государств гарантировать рассмотрение жалоб на акты государственной администрации о высылке в суде или ином независимом органе. Отчасти такая позиция сформировалась под влиянием британской практики. В странах континентальной правовой семьи судебные инстанции могут рассматривать любые административно-правовые акты (или их значительную часть). В ФРГ, Франции и некоторых других странах для этих целей функционируют системы административных судов. Великобритания в указанном смысле традиционно придерживалась иной практики. До конца XX столетия иностранные граждане, высылаемые по соображениям национальной безопасности, фактически лишались права на судебную защиту. Им разрешалось обращаться лишь в Консультативную комиссию при Министерстве внутренних дел, а затем в Апелляционный суд, полномочный проверять только законность процедуры, но не ее основания. Материальная составляющая высылки основывалась на секретной информации, которая судам не сообщалась. После дела Чахала Англия изменила свое законодательство. Вместо Консультативной комиссии была создана Специальная иммиграционная апелляционная комиссия, в состав которой вошли специалисты в сфере судопроизводства, миграции и государственной безопасности. Сам иностранный гражданин и его защитники на заседания комиссии, как и ранее, не допускались, закрытую информацию они по-прежнему не получали, но интересы высылаемого теперь представляли специальные адвокаты <27>. Как отметил Апелляционный суд, специальный адвокат играет важную роль в защите прав заявителей. Он может требовать дополнительную информацию, принимать меры, направленные на обеспечение доказательств, возражать против любой информации, свидетельствующей не в пользу иностранного гражданина. "Иными словами, он способен защищать интересы заявителя, насколько это возможно, без его ведома, не получая от него прямых указаний" <28>. -------------------------------- <27> Bradley A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. L., 2007. P. 464. <28> Case N C2/2004/0516 the Secretary of State for the Home Department v. "M" [13] [2004] EWCA Civ 324 // URL: http:// www. unhcr. org/ refworld/ pdfid/ 43fc2eaf19.pdf.

Итак, в современном понимании высылка иностранного гражданина рассматривается как довольно обременительная мера административно-правового принуждения. Она способна затронуть ряд основных прав человека, защита которых гарантируется в любом демократическом государстве. Принцип пропорциональности призван сбалансировать две цели: обеспечение правопорядка при помощи удаления иностранного гражданина за рубеж и защиту прав самого высылаемого и иных лиц. Взвесив все обстоятельства дела, правоприменитель выбирает цель. Важно, чтобы она соответствовала применяемым средствам. Высылка признается исключительной мерой, а пропорциональность позволяет оградить от ее применения большую часть иностранцев, не представляющих серьезной угрозы правопорядку государства пребывания. В этом качестве пропорциональность должна подкрепляться процессуальной защитой прав высылаемых.

Bibliography

Bradley A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. L., 2007. Cohen-Eliya M., Stopler G. Probability Thresholds as Deontological in Global Constitutionalism // Columbia Journal of Transnational Law. 2010. N 1. Vol. 49. Dedov D. I. Obshhepravovoj princip sorazmernosti i ogranichenie svobody predprinimatel'stva // Vestn. Moskovskogo un-ta. Ser. 11. Pravo. 2002. N 6. Pchelincev S. V. Problemy ogranichenija prav i svobod grazhdan v uslovijah osobyh pravovyh rezhimov. M., 2006. Redish M. N., McNamara C. Habeas Corpus, Due Process and The Suspension Clause: a Study in the Foundations of American Constitutionalism // Virginia Law Review. 2010. N 6. Vol. 96. Rozenfel'd M. Balans konkurirujushhih cennostej v situacii naprjazhennosti: sravnenie razlichnyh podhodov k bor'be s terrorizmom // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2006. N 4. Tolstyh V. L. Konstitucionnoe pravosudie i princip proporcional'nosti // Ros. pravosudie. 2009. N 12.

Название документа