Иммиграционная амнистия в США: уроки для России

(Овсянников П. Ю.) ("Российский юридический журнал", 2011, N 6) Текст документа

ИММИГРАЦИОННАЯ АМНИСТИЯ В США: УРОКИ ДЛЯ РОССИИ

П. Ю. ОВСЯННИКОВ

Овсянников Павел Юрьевич - адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России (Красноярск).

Статья посвящена иммиграционной амнистии в России и США. Автор сравнивает процедуру легализации иностранцев, незаконно находящихся на территории названных государств, представляет аргументированный ответ на вопрос о возможности заимствования Россией опыта США.

Ключевые слова: Россия, США, иммиграция, нелегальная иммиграция, иммиграционная амнистия.

Immigration amnesty in the USA: lessons for Russia P. Yu. Ovsyannikov

The article is devoted to the questions of immigration amnesty in Russia and the USA. The author compares the process of legalization of foreigners staying illegally in Russia and the USA and evaluates the USA experience adoption.

Key words: Russia, the USA, immigration, illegal immigration, immigration amnesty.

Миграция населения играет важную роль в современных международных политических и экономических отношениях. С каждым годом вопросы миграции становятся актуальнее. Международная миграция представляет собой не просто механическое перемещение людей из одной точки в другую, а сложную и малоизученную систему общественных отношений. "США - страна иммигрантов", - подобными словами начинается практически любой научный труд, посвященный иммиграционной политике США. Данное утверждение бесспорно, и доказательством служит вся история Соединенных Штатов, включая XXI в. Население этой страны формировалось столетиями: сначала иммиграция была свободной, а затем приходилось пробиваться сквозь фильтры и цензы, установленные Правительством США. По данным Бюро переписи населения США, число постоянно проживающих на территории США составляет около 311 млн. человек и продолжает расти. Показателен тот факт, что в 2006 г. в стране родился 300-миллионный житель, значит, население США практически за 5 лет увеличилось на 11 млн. человек. Немаловажную роль в формировании положительной демографической ситуации в США играют процессы международной миграции. По сведениям Федеральной службы государственной статистики, демографическая ситуация в России выглядит следующим образом: численность постоянного населения на 1 декабря 2010 г. составила 141,8 млн. человек, уменьшившись с начала года на 81,6 тыс. человек. Для сравнения: в 2001 г. на территории России проживало 146,3 млн. человек, а в 2009 г. 141,9 млн. человек. Таким образом, численность населения страны снижается, и компенсировать этот недостаток за короткий срок в значительной степени может миграция. Если количество легальных мигрантов на территории страны более или менее точно можно сосчитать и проанализировать его влияние на демографию государства, то с нелегальными мигрантами все иначе. Ученые высказывают различные точки зрения по поводу количества "нелегалов", такие данные, как правило, разнятся на несколько миллионов человек. В настоящее время не существует достоверной методики подсчета "нелегалов". Как отмечал первый заместитель директора Федеральной миграционной службы М. Л. Тюркин, в России количество нелегальных мигрантов за последние 10 лет сократилось втрое. Если в начале 2000-х гг. "нелегалов" насчитывалось около 10 млн. человек, то сейчас 3 - 3,5 млн. <1>. Что касается США, то, по различным оценкам, на их территории насчитывается от 10 до 20 млн. нелегальных мигрантов. Так, по сообщению газеты "Нью-Йорк Таймс" <2>, в 2008 г. "нелегалов" насчитывалось 11,2 млн., что гораздо меньше исторического максимума, зафиксированного в августе 2007 г. (12,5 млн.). Итак, цифры в несколько раз превышают показатели в России. Если сравнивать "нелегалов" в России и США, то разница в следующем. В России, в отличие от США, как правило, нелегальные иммигранты - это не те, кто пересек государственную границу незаконно, а те, кто остался в стране сверх установленного срока. -------------------------------- <1> Смолякова Т. Мигранты в складчину // Рос. газ. 2010. 22 дек.; URL: http://www. rg. ru/2010/12/22/migr. html. <2> Preston J. Decline Seen in Numbers of People Here Illegally // URL: http:// www. nytimes. com/ 2008/ 07/ 31/ us/ 31immig. html.

Нелегальная иммиграция воспринимается многими государствами как угроза национальной безопасности. В США данная проблема представляется наиболее острой в отношениях с иммигрантами из стран Центральной и Южной Америки, а также азиатских государств. В России основной поток нелегальных мигрантов идет из стран СНГ и Юго-Восточной Азии. Одним из способов борьбы с нелегальной иммиграцией является иммиграционная амнистия. Известны примеры реализации подобных программ в Австралии (1980 г.), Венесуэле (1980 г.), Греции (1998 г.), Испании (1991 г.), Италии (1998 г.), США (1987 г.), Франции (1981 г.). Однако практика по их реализации не обобщена, и юридического закрепления это понятие не получило. Представляется возможным сформулировать дефиницию "иммиграционной амнистии" исходя из анализа правовых условий реализации подобных программ в различных странах <3>. Под иммиграционной амнистией предлагается понимать процедуру легализации незаконно въехавших в страну мигрантов, проживающих на ее территории в течение длительного срока и не совершивших правонарушений. -------------------------------- <3> Baker S. G. The Cautious Welcome the Legalization Programs of the Immigration Reform and Control Act. Santa Monica; Washington, 1990. P. 58 - 59.

Основания для проведения иммиграционной амнистии имеют разноплановый характер. Выделяют организационно-правовые основания (данные о нахождении большого количества нелегальных мигрантов на территории страны и нецелесообразности применения депортации (высылки) уже в связи с массовостью явления и большими материальными расходами), социально-экономические (признание за "нелегалами" законного правового статуса пребывания на территории страны может обеспечить значительные налоговые поступления в казну государства). Как было отмечено, подобные программы реализовывались в разных странах, Россия не стала исключением. Впервые о том, что Российской Федерации необходима иммиграционная амнистия, заявили на Всероссийском чрезвычайном съезде в защиту мигрантов, который состоялся в июне 2002 г. Правовыми предпосылками стали принятые в том же году Федеральные законы "О гражданстве" и "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В России к числу "нелегалов" относятся лица, приехавшие после распада СССР. Люди, прибывшие на территорию России из стран бывшего СССР, до вступления в силу упомянутых Законов имели легальный статус, а после автоматически превратились в "нелегалов", что и стало объективной предпосылкой для проведения иммиграционной амнистии. В 2005 г. в Москве был проведен эксперимент по легализации иностранных граждан, незаконно находящихся на территории России. Процедура заключалась в том, что сотрудники УФМС, регионального департамента занятости населения, милиции и врачи приезжали на предприятия и предлагали "нелегалам" пройти процедуру регистрации на месте <4>. Также одним из первых регионов России, где провели эксперимент по легализации иностранцев, стал Красноярский край. В августе 2005 г. представители УФМС, ГУВД и службы занятости населения на строящемся объекте компании "Сиблидер" провели процедуру легализации, ее прошли около 30 человек. -------------------------------- <4> Ефременко Т. Давай оформим отношения // Рос. газ. 2005. 24 авг.; URL: http:// www. rg. ru/ 2005/ 08/ 24/ nelegaly-legalizacia. html.

В 2006 г. в России продолжен эксперимент по легализации граждан СНГ в восьми крупных регионах: Москве и Московской области, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Краснодаре, Екатеринбурге, Иркутске, Владивостоке. Иностранцы, которые до 2 декабря 2006 г. добровольно обратились в миграционную службу, получили регистрацию и разрешение на работу сроком на 1 год. Всего после реализации экспериментальных программ по легализации "нелегалов" в России, по сообщениям СМИ <5>, законный статус приобрели около 20 тыс. иностранцев. Официальной статистики не существует. -------------------------------- <5> Гамов А. Россия легализовала 20 тысяч нелегалов // URL: http://kp. ru/daily/23604/46186.

Анализ опыта проведения иммиграционной амнистии в различных странах показывает, что ее проводят, как правило, перед тем как внести изменения в законодательство, регулирующее миграционные процессы. Так, в США в 1987 г. прошла амнистия, а в 1990 г. - реформа иммиграционной системы путем принятия Закона "Об иммиграции". Таким образом, цель иммиграционной амнистии - это подготовка "почвы" для проведения каких-либо кардинальных перемен. В США всеобщая иммиграционная амнистия была проведена в 1987 - 1988 гг. Это была первая и последняя амнистия подобного рода. Все последующие процедуры легализации нелегальных иммигрантов происходили в рамках реализации программ для конкретных групп иммигрантов, например в зависимости от страны происхождения, от оснований въезда. Правовое регулирование иммиграционной амнистии 1987 г. в США осуществлялось Законом "Об иммиграционной реформе и контроле" 1986 г. <6> (далее - Закон 1986 г.), более известным как Закон Симпсона - Маццоли (авторами закона являлись сенатор-республиканец от штата Вайоминг А. Симпсон и сенатор-демократ от штата Кентукки Р. Маццоли). Закон 1986 г. одобрен в сентябре 1985 г. Конгрессом 99-го созыва 69 голосами против 30. Президент США Р. Рейган подписал Закон 6 ноября 1986 г. -------------------------------- <6> Immigration Reform and Control Act of November 6, 1986 (IRCA) (100 Statutes-at-Large 3359) // URL: http://www. oig. lsc. gov/legis/irca86.php.

Цель Закона 1986 г. заключалась прежде всего в борьбе с нелегальной трудовой иммиграцией. В 1970 - 1980-х гг. данная проблема была существенна. Подавляющее большинство среди "нелегалов" составляли выходцы из Мексики и других стран Латинской Америки. Закон был направлен на легализацию иммигрантов, уже находившихся в США, и на создание препятствий для дальнейшего роста нелегальной иммиграции. Сроки процедуры легализации незаконных иммигрантов установили с 5 мая 1987 г. по 4 мая 1988 г. Исключение касалось только сезонных сельскохозяйственных рабочих, для которых последний срок подачи соответствующего заявления был продлен до 30 ноября 1988 г. Для получения легального статуса требовалось документально подтвердить факт работы в США не менее 90 дней и постоянного проживания в течение 180 дней в период с 1 мая 1985 г. по 1 мая 1986 г. Амнистия распространялась только на иностранцев, которые въехали на территорию США до 1 января 1982 г., следовательно, срок проживания в стране должен был составлять не менее 5 лет. Лица, прибывшие после указанной даты, подлежали депортации. Вместе с тем работодатели, которые сознательно нанимали нелегальных мигрантов, с этого времени подвергались штрафам, а в случае повторных нарушений могли попасть в тюрьму. Через полтора года после прохождения процедуры легализации иностранец при условии сдачи экзамена на знание английского языка имел право на получение грин-карты, т. е. приобретал статус постоянного жителя. Данный статус считается правовым и предоставляет лицу право постоянно проживать на территории США, беспрепятственно покидать страну и возвращаться, работать. В последующие десятилетия в США проведено несколько иммиграционных амнистий. 26 августа 1996 г. Конгресс США принял Закон "О расходах на 1995 г.", предоставивший возможность иммигрантам, находящимся в стране незаконно, с 1 октября 1994 г. по 1 октября 1997 г. обратиться за получением грин-карты. Действие Закона распространялось на незаконных иммигрантов следующих категорий: 1) въехавших на территорию США по визам для кратковременных деловых и туристических поездок (визы категории B), для временной работы (H, L) и не покинувших территорию страны после истечения срока действия виз; 2) подававших петицию на получение грин-карты по основанию родства (воссоединения семей) или по первой категории преференций на основании трудоустройства <7>. -------------------------------- <7> Первая категория, "приоритетные работники" ("priority workers"), включает иностранцев с выдающимися способностями в области науки, искусства, образования, бизнеса или спорта, которые хотят иммигрировать в США с целью продолжить профессиональную деятельность, что может значительно повлиять на дальнейшее развитие США; выдающихся профессоров; руководителей международных корпораций. Данной категории отводится 40 тыс. виз.

В 2000 г. состоялась еще одна процедура легализации иммигрантов. 21 декабря 2000 г. президент США Б. Клинтон подписал Закон "О легальной иммиграции и семейных ценностях" <8>, вступивший в силу с момента подписания. Закон продлил действие ст. 245(i) Закона "Об иммиграции и гражданстве" 1952 г., которое было приостановлено 14 февраля 1998 г. Данная норма позволяет приобрести легальный статус тем иммигрантам, чья петиция по форме I-130 (ходатайство через родство), I-140 (петиция через трудоустройство) или I-360 (ходатайство для специальных иммигрантов) либо заявление о трудовой сертификации ETA-750 были поданы до 30 апреля 2001 г. -------------------------------- <8> Legal Immigration Family Equity Act of December 21, 2000 (LIFE Act) // URL: http:// hpolatsek. com/ topics-library/ life-life-act/ legal - immigration - family - equity - life-act.

Право на легализацию предоставлялось иммигрантам, которые могли подтвердить, что они прибыли в США до вступления в силу упомянутого Закона, и распространялось на нелегальных иммигрантов: а) находящихся на территории США по временным визам, срок действия которых истек; б) въехавших на территорию страны по неиммиграционным визам C (транзитные пассажиры) и D (члены экипажа воздушного или морского судна); в) въехавших без визы через страну, с которой у США действует безвизовый режим. Таким образом, однозначно ответить на вопрос об иммиграционной амнистии в России достаточно сложно. Во-первых, сначала нужно установить, существует ли такая потребность или более либерального (по сравнению с началом 2000-х гг.) миграционного законодательства в России достаточно для получения мигрантами легального статуса, а количество "нелегалов" не угрожает национальной безопасности страны. Во-вторых, если потребность в иммиграционной амнистии существует, то опыт США в этой сфере, как правовой, так и социально-экономический, может оказать значительную помощь при подготовке такой процедуры. Вопросы миграции, особенно нелегальной, всегда оставались предметом дискуссий среди ученых. И пока движение населения между странами будет осуществляться, а с развитием транспортного сообщения оно только увеличивается, эти вопросы не потеряют практической значимости.

Bibliography

Baker S. G. The Cautious Welcome the Legalization Programs of the Immigration Reform and Control Act. Santa Monica; Washington, 1990. Efremenko T. Davaj oformim otnoshenija // Ros. gaz. 2005. 24 avg.; URL: http:// www. rg. ru/ 2005/ 08/ 24/ nelegaly-legalizacia. html. Gamov A. Rossija legalizovala 20 tysjach nelegalov // URL: http://kp. ru/daily/23604/46186. Preston J. Decline Seen in Numbers of People Here Illegally // URL: http:// www. nytimes. com/ 2008/ 07/ 31/ us/ 31immig. html. Smoljakova T. Migranty v skladchinu // Ros. gaz. 2010. 22 dek.; URL: http:// www. rg. ru/ 2010/12/22/migr. html.

Название документа