Реализация прав местного самоуправления на судебную защиту в международных судебных органах

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ В МЕЖДУНАРОДНЫХ СУДЕБНЫХ ОРГАНАХ

И. А. КОРЗИНА

Корзина Ирина Анатольевна, соискатель Российской академии правосудия.

Право местного самоуправления на судебную защиту является одной из наиболее важных конституционных гарантий местного самоуправления и направлено на обеспечение эффективного осуществления местным самоуправлением своих полномочий при решении задач местного значения. Вопросы правовой защиты местного самоуправления, помимо Конституции РФ, закреплены также в ряде международных документов. Предлагаемый материал раскрывает основные возможности реализации права местного самоуправления на судебную защиту в международных органах правосудия. Основной целью обеспечения данного права является соблюдение Российской Федерацией европейских стандартов прав и свобод человека и гражданина.

Ключевые слова: судебная защита местного самоуправления, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные органы правосудия, Совет Европы, Европейская хартия местного самоуправления, Европейский суд по правам человека, "публичная власть" и "государственная власть", Судебная защита, право на судебную защиту.

Enforcement of the local government rights to judicial protection by international judicial authorities I. A. Korzina

The right of the local self-government to the judicial protection is one of the most important constitutional guarantees of the local government. It is aimed at effective exercising o powers of the local self-government when performing its local functions. Besides Constitution of the Russian Federation, the issues of legal protection of local government are also regulated by a number of international documents. The article reveals the main possibilities enforcement of the local government right to judicial protection by international judicial authorities. The main goal of this right is to make the Russian Federation fulfill the European standards of human and civil rights and liberties.

Key words: judicial protection of local self-government, generally recognized principles and norms of the international law, international judicial authorities, the Council of Europe, European Charter of Local Self-Government, European Court of Human Rights, 'public authority' and 'state authority', judicial protection, right to judicial protection.

По действующей Конституции РФ впервые возможности защиты прав и свобод человека и гражданина расширены настолько, что выходят за рамки юрисдикции государственных органов России <1>. Защита прав и свобод теперь возможна и на межгосударственном уровне. В ч. 3 ст. 46 Конституции РФ предусматривается, что: "Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты". -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации Г. Д. Садовниковой включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006 (издание 3-е, исправленное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Конюхова И. А., Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции РФ (постатейный). М., 2009.

В то же время ч. 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Традиционно дискуссионным остается вопрос, что же подразумевается под понятиями "общепризнанные принципы" и "нормы международного права". Нормативного закрепления данных понятий до настоящего времени не предпринято и, соответственно, нет однозначного понимания того, что относится к общепризнанным принципам, а что - к общепризнанным нормам права. Определенные усилия в этом направлении предпринимались Верховным Судом в ряде постановлений <2>. Причем если в 1995 г. Верховный Суд ограничивался указанием на возможные источники общепризнанных принципов и норм, то в 2003 г. уже попытался дать определения этим терминам. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 указывается, что: "Судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах) и являются составной частью ее правовой системы" <3>. -------------------------------- <2> См.: Амирова М. А. Понятие "общепризнанные принципы и нормы международного права" в целях применения для защиты прав человека в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2006. N 4. С. 20. <3> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.

Следует отметить, что ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся в решениях различных судов - судов общей юрисдикции, арбитражных судов и конституционных судов (речь идет не только о высших судах, но и о районных судах, о судах субъектов РФ). Причем специалисты обращают внимание, что при решении практических вопросов судопроизводства Верховный Суд РФ если и ссылается на общепризнанные принципы и нормы, то не дает им никакой характеристики. Конституционный Суд применяет положения международного права для аргументации своего решения. Однако таким образом Конституционный Суд не утверждает, что недействительны нормы закона на основании противоречия их нормам международного права, но привлекает данные международного права для уточнения и конкретизации положения, зафиксированного в Конституции РФ, то есть для толкования Конституции РФ. При рассмотрении дел, связанных с осуществлением местного самоуправления, судами РФ используются ссылки на международные документы, регулирующие вопросы защиты прав человека в целом и непосредственно права, связанного с осуществлением местного самоуправления: Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г. <4>; Конвенцию Международной организации труда от 28 июня 1930 г. N 29 <5>; Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. <6>; Международный пакт "О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 г. <7>. -------------------------------- <4> См.: Определения Верховного Суда РФ от 8 сентября 2005 г. N 69-Г05-16 (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра); от 30 июня 2004 г. N 88-Г04-3 (Томская область); Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П. <5> См.: Определение Конституционного Суда Республики Коми от 24 октября 2006 г. // Республика. 2006. <6> См.: Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 г. N 19-Г05-1. <7> См.: Определение Верховного Суда РФ от 24 декабря 2002 г. N 50-В02пр-9 (Омская область); Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П.

Особо следует выделить такие международные документы, как Европейская хартия местного самоуправления, Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г. Значительное место в решении вопросов судебной защиты местного самоуправление занимает Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является и Россия. Особое место в деятельности Совета Европы отводится праву граждан на осуществление местного самоуправления, которое рассматривается как одно из основных проявлений демократии на региональном и местном уровнях. Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран, которая в июне 1994 г. была преобразована в Конгресс местных и региональных властей Европы. Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала Парламентская ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная Конференция выносила на рассмотрения Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября 1985 г. <8>. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления РФ в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована РФ 11 апреля 1998 г. <9>. -------------------------------- <8> См.: Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 35. <9> Федеральный закон "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления".

Европейская хартия местного самоуправления - один из основных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века. Согласно этому принципу вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии. Весьма интересным представляется пример судебной практики с применением ст. 7 Хартии местного самоуправления. Так, решением муниципального Совета города Северодвинска (Архангельская область) от 16 октября 2000 г. <10> было отказано в проведении местного референдума, поскольку вопрос, выносимый на референдум: "...Вы за то, чтобы депутаты муниципального Совета города Северодвинска осуществляли свои полномочия безвозмездно и без отрыва от основной деятельности?", по мнению депутатов муниципального Совета города Северодвинска, не соответствует ст. 7 Европейской хартии местного самоуправления, определяющей, что "статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата", а также "Статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также при необходимости денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждение за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение", в том числе "функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами". -------------------------------- <10> Решение муниципального Совета города Северодвинска от 16 октября 2000 г. N 128 "Об отклонении требования инициативной группы граждан о проведении местного референдума" // Северный рабочий. 2000.

Применение статей Хартии местного самоуправления активно используется в судебной практике как в решениях Конституционного Суда РФ, так и Верховного Суда РФ. Однако необходимо отметить, что ссылки на 11 статью Хартии, предусматривающую право на правовую защиту местного самоуправления и право на судебную защиту органов местного самоуправления, содержатся в большей мере в текстах решений арбитражных судов. Другой важный международный документ - Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была открыта для подписания 4 ноября 1950 г. и вступила в силу в сентябре 1953 г. На начало 2010 г. к Конвенции присоединились 47 стран. В целях реализации Конвенции в 1959 г. был учрежден Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) - международный судебный орган, в юрисдикцию которого входит как разбирательство споров между государствами, так и рассмотрение жалоб граждан на действия их государств, или на действия других государств - участников Конвенции. Решения, принятые Европейским судом по жалобам граждан, обязательны для исполнения государством-ответчиком. Надзор и контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет Министров Совета Европы, который следит как за своевременной выплатой денежной компенсации, так и за тем, как государство-ответчик исправляет расхождения норм его внутреннего права или позиций судебной практики со стандартами Совета Европы; государство-ответчик отчитывается не только за каждый конкретный случай, но и за меры общего характера, которые необходимо принять, чтобы не допустить аналогичных нарушений в будущем. Страны по-разному реагируют на решения ЕСПЧ, но Суд не знает примеров неисполнения постановлений. Комитет Министров ни разу не применял санкцию приостановления членства страны-нарушителя в Совете Европы. Безусловно, Европейский суд по правам человека - наиболее действенный межгосударственный орган, однако, рассматривая деятельность Суда в аспекте института судебной защиты местного самоуправления, необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, определение Европейским судом сторон в споре. Начиная с 1998 г. практика Европейского суда показывает, что государственные органы и органы местного самоуправления признаются Европейским судом как равнозначные, что по своей природе не свойственно значительному числу стран, в том числе и Российской Федерации. Содержание понятий "государственный орган" и "должностное лицо" вырабатывается Европейским судом по правам человека самостоятельно и не зависит от отнесения органа или лица к таковым на национальном уровне. Важным признаком, свидетельствующим о том, что орган (лицо) является государственным (должностным), служит осуществление им функций публичной власти. По этой причине органы муниципальной власти считаются государственными в смысле данного критерия приемлемости жалобы в Европейский суд по правам человека. Практическим примером данного утверждения будут служить следующие дела, рассмотренные Европейским судом по правам человека: 1. Дело "Герасимова против Российской Федерации" <11>, в котором обжаловалась длительность исполнения судебного решения управлением социальной защиты населения администрации г. Чапаевска - Самарская область. При рассмотрении данного дела Суд следующим образом выразил свою позицию. "В соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов. В международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции". -------------------------------- <11> См.: Дело "Наталья Герасимова против РФ" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 2. С. 57.

В связи с этим Европейский суд счел, что: "Управление социальной защиты населения г. Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации" <12>. -------------------------------- <12> См.: Виноградов М. Информация о деле (по материалам решения Европейского суда по правам человека от 16 сентября 2004 г. N 24669/02) // Журнал российского права. 2005. N 1.

2. Дело "Лятская против Российской Федерации" <13>. Обстоятельством к рассмотрению данного дела послужил факт восстановительного ремонта части стены и крыши в квартире заявительницы в связи с нарушением их функционального назначения ввиду "протечки в квартире заявительницы" в третьем квартале 2002 г. -------------------------------- <13> См.: Постановление Европейского суда по правам человека. Страсбург. 18 сентября 2008 г. Жалоба N 33548/04.

Исчерпав все средства правовой защиты, заявительница была вынуждена обратиться в ЕСПЧ. Истица отстаивала свое право, предусмотренное п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 1 Протокола N 1, выразившееся в неисполнении решения Суда, вступившего в законную силу. В Постановлении Суда по данному делу задержка исполнения решения суда, вступившего в законную силу, на срок более шести лет муниципальным унитарным предприятием жилищно-коммунального обслуживания признана необоснованной и недопустимой. Однако власти РФ возражали, посчитав, что жалоба является неприемлемой по следующим обстоятельствам: во-первых, заявительница не исчерпала внутренних средств правовой защиты, так как она не обжаловала неисполнение в компетентные органы и не предъявила иск к судебным приставам. Во-вторых, государство не может нести ответственность за органы местного самоуправления, так как последние имеют собственный бюджет и самостоятельны в своих решениях. Относительно первого довода властей РФ Европейский суд пояснил, что при возникновении вопроса о наличии внутренних средств правовой защиты в соответствии с п. 1 ст. 35 Конвенции бремя доказывания возлагается на власти РФ. Следовательно, жалоба не может быть отклонена по причине того, что не были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. Относительно второго довода Европейский суд пояснил, что государство несет ответственность за органы местного самоуправления, поскольку их деятельность регулируется публичным правом, и они осуществляют публичные функции, которыми их наделила Конституция РФ, в связи с чем признал жалобу заявительницы приемлемой и обоснованной <14>. -------------------------------- <14> См.: Дело "Григорьев и Какаурова против России" // Постановление Европейского суда по правам человека. Страсбург. 12 апреля 2007 г. Жалоба N 13820/04.

Считаем обоснованным подчеркнуть, что из сказанного выше не следует, что подобный подход ЕСПЧ к определению органов местного самоуправления как государственных органов допустимо рассматривать как беспрецедентный. Существенным образом отличаются нормы российского законодательства при определении терминов "публичная власть" и "государственная власть". Органы местного самоуправления являются органами публичной власти и представляют признанный государством (п. 2 ст. 3, п. 2 ст. 32, ст. ст. 130 - 132 Конституции РФ) и обеспеченный правом интерес населения муниципального образования, удовлетворение которого служит условием и гарантией его правового статуса и тенденций развития (п. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г.), в то время как государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, являются самостоятельными в пределах осуществления своих полномочий. В связи с этим, анализируя нормы российского законодательства, считаем, что недопустимо говорить о подмене таких понятий, как "публичная власть" и "государственная власть". Во-вторых, в Европейском суде по правам человека формируется позиция, что в Российской Федерации в силу разных обстоятельств сложилась устойчивая практика неисполнения судебных решений. Так, в Постановлении Европейского суда по правам человека от 15 января 2009 г. <15> по делу "Бурдов против России (N 2)" Суд обозначил, что сложности национального порядка исполнительного производства или бюджетной системы государства не могут освободить государство от своего обязательства по Конвенции, чтобы гарантировать каждому право на исполнение обязательного для исполнения и вступившего в силу решения суда в разумный срок. -------------------------------- <15> См.: Постановление Европейского суда по правам человека. Страсбург. 15 января 2009 г. Жалоба N 33509/04.

Поэтому ЕСПЧ в названном решении дополнительно постановил, что: "Российская Федерация обязана в течение шести месяцев от даты вступления в силу Постановления установить эффективное внутреннее средство правовой защиты или комплекс таких средств, которые обеспечили бы адекватное и полное восстановление нарушенных прав в случае неисполнения или задержек в исполнении внутренних решений суда; в ожидании принятия этих мер Суд приостанавливает на один год от даты вступления в силу Постановления производство по всем делам, касающимся только неисполнения и/или задержки в исполнении решений Суда". В соответствии с выраженной правовой позицией Европейского суда длительность исполнения судебного решения свидетельствует о нарушении права на доступ к правосудию, права на судебную защиту. Право на суд, защищенное ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., было бы иллюзорным, если бы правовая система государства - участника Европейской конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, оставалось бы недействующим в отношении одной стороны в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства" по смыслу ст. 6 Конвенции. Разделяя мнение ЕСПЧ по данному вопросу, относительно обязательности исполнения решения суда, вступившего в законную силу, предполагаем, что в Российской Федерации оно находит свое подтверждение в системном единстве целого комплекса конституционных прав и свобод граждан: это прежде всего конституционное закрепление прав и свобод человека и гражданина (глава II Конституции РФ); право каждого на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46); право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч. 1 ст. 47); и, наконец, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2). Таким образом, считаем, что позиция Суда относительно неисполнения судебных решений ЕСПЧ не находит своего подтверждения в законодательстве РФ и может быть рассмотрена как случай, носящий единичный характер. В-третьих, согласно ст. 34 Европейской конвенции обращаться в ЕСПЧ может любое лицо или группа лиц, неправительственная организация, если они являются жертвой нарушения прав, закрепленных в Конвенции. Для заявителей практически не установлено ограничений. Главным требованием к заявителю является то, что его права со стороны официальных властных органов государства - участника Конвенции должны быть нарушены. Необходимо отметить, что Европейский суд рассматривает только те дела, которые вытекают из нарушений прав и свобод, предусмотренных Конвенцией. В связи с этим одни авторы <16> утверждают, что Конвенция не содержит правовых норм, регламентирующих такое право, как право на осуществление местного самоуправления, и делают вывод о невозможности прямого обращения в Суд данных органов. Другие <17> полагают, что вопросы в сфере местного самоуправления имеют свою регламентацию в Конвенции: речь идет о защите права на свободу собраний и объединений, права на эффективное средство правовой защиты, права на защиту собственности, права на свободные выборы. Тем самым возможность обращаться в ЕСПЧ у органов местного самоуправления существует, хотя, безусловно, лишь косвенно (через организации или частных лиц). -------------------------------- <16> См.: Свирин Ю. А. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России. М., 2004. С. 110. <17> См.: Еремян В. В. Муниципальное право зарубежных стран. М., 2005. С. 616.

Выражая свою позицию по данному вопросу и разделяя мнение о возможности обращения в Европейский суд органов местного самоуправления, основным критерием допустимости считаем возможность рассмотрения института судебной защиты местного самоуправления с позиции двух аспектов, в содержании которого необходимо выделить две группы регулируемых общественных отношений: первая предполагает рассмотрение судебной защиты местного самоуправления как судебную защиту прав органов и должностных лиц местного самоуправления; вторая предполагает рассмотрение судебной защиты местного самоуправления как судебную защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Практическим подтверждением первого заключения может служить дело "16 австрийских коммун и несколько их советников против Австрии" <18>. -------------------------------- <18> См.: Шугрина Е. С. Возможность обращения в межгосударственные органы за защитой муниципальных прав. URL: http://www. cmiskp. ecgr. coe. int.

Обстоятельства данного дела были таковы. В 1971 г. парламент одной из австрийских провинций принял решение об укрупнении коммун, поскольку маленькие коммуны являются недостаточно оснащенными и финансово очень слабыми для того, чтобы обеспечить своим жителям достаточный уровень предоставляемых услуг. Во исполнение этого решения правительство провинции издало несколько своих актов, в которых говорилось, что укрупнение должно было происходить либо путем присоединения к другим коммунам, либо путем объединения и создания новой коммуны. Во вновь созданные или укрупненные коммуны назначается правительственный уполномоченный, который осуществляет управление коммуной до выборов нового мэра. Упраздняемые с 1 января 1972 г. коммуны, а также несколько их советников обратились сначала в Конституционный суд Австрии, а затем и в Европейский суд по правам человека. Заявители, в частности, утверждали, что произошел захват власти правительственными чиновниками (вмешательство в деятельность коммун); нарушено право на свободу ассоциаций; нарушено право коммун на справедливое судебное разбирательство; упраздняемые коммуны были дискриминированы по сравнению с остальными коммунами и лишены независимости; нарушено право собственности коммун (их бюджетом распоряжается правительство провинции). Эта позиция была сформулирована в докладе Комиссии по правам человека Европейского суда. В докладе Комиссии отмечается, что коммуны являются местными правительственными организациями, осуществляющими публичные функции от имени государства, то есть однозначно являются "правительственными организациями", прямо противоположными "неправительственным организациям", по смыслу ст. 25 Конвенции <19>. Кроме того, по мнению Комиссии, коммуны не подпадают под определение "любое лицо" или "любая группа частных лиц" в смысле ст. 25 Конвенции. Комиссия находит, что такая конструкция не соответствует сложившемуся четкому различию между "неправительственными организациями", с одной стороны, и "любыми лицами" или "любыми группами частных лиц" - с другой. Комиссия также обращает внимание, что коммуны не являются ассоциациями, которые создаются частными лицами на добровольной основе, но органами, которые создаются на основе норм публичного права. На данном основании Комиссия признала заявление неприемлемым. -------------------------------- <19> В ст. 25 Конвенции до 1998 г. регулировался вопрос о праве на обращение в ЕСПЧ. С 1 ноября 1998 г. вступил в действие Протокол N 11, в соответствии с которым были внесены изменения в процедуру рассмотрения жалобы, а также была изменена нумерация текста Конвенции. В настоящее время этой статье соответствует ст. 34 Конвенции.

Анализируя решение ЕСПЧ по данному делу, применительно к органам местного самоуправления можно констатировать, что возможности судебной защиты местного самоуправления в Европейском суде существенно ограничены. Причиной тому, как и в органах конституционного правосудия РФ, является отсутствие законодательного закрепления органов местного самоуправления и их должностных лиц в перечне субъектов, обладающих правом на обращение. К тому же предполагаем, что другой причиной, послужившей признанию заявления неприемлемым, является установленный Конвенцией о защите прав человека и основных свобод перечень формальных условий, соблюдение которого является основанием для рассмотрения Европейским судом жалобы по существу. Относительно рассматриваемого дела можно выделить следующий ряд таких условий: - обращаться в Европейский суд можно только в случае нарушения того права, которое предусмотрено Европейской конвенцией "О защите прав человека и основных свобод"; - могут быть рассмотрены только те обращения, которые касаются обстоятельств, произошедших после того, как страна вошла в юрисдикцию Европейского суда; - заявитель обязан исчерпать эффективные средства правовой защиты, существующие в стране; - нельзя подавать жалобы по одному и тому же поводу одновременно в два и более международных органа (например, в Европейский суд и Комитет по правам человека ООН). Практическим подтверждением второго заключения относительно рассмотрения прав местного самоуправления как права граждан на осуществление местного самоуправления может служить дело "Виктора Черепкова против Российской Федерации" <20>. Заявитель жаловался на неадекватные положения местного законодательства, регулирующего избирательные процедуры в муниципальное образование Владивостока и на пост мэра. Он также жаловался на якобы незаконное назначение исполняющего обязанности мэра Владивостока и на факт отказа в регистрации его (Черепкова) в качестве кандидата. Заявитель ссылался на ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд отметил, что заявитель жалуется на проведение местных выборов во Владивостокское муниципальное образование и на пост мэра города Владивостока. Однако полномочия, которыми наделил закон муниципальное образование и мэра, не сводятся к осуществлению законодательных полномочий по смыслу Конституции РФ (ст. 12) и Устава Приморского края (ст. 11). В Протоколе N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. содержится ст. 3, закрепляющая право на свободные выборы: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти". Причем следует обратить внимание, что формально в статье говорится о выборе законодательных органов, однако Суд в своих решениях неоднократно отмечал, что термин "законодательная власть" не обязательно подразумевает только парламент, а выборные, включая муниципальные, представительные органы. Несмотря на это, Европейский суд пришел к выводу, что ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции не может быть применена в отношении настоящего дела. На этих основаниях Суд единогласно объявил жалобу неприемлемой. -------------------------------- <20> См.: Постановление Европейского суда по правам человека. Страсбург. 25 января 2000 г. Жалоба N 51501/99. Решение ЕСПЧ от 25 января 2000 г.

Комиссия установила, что такие органы местного самоуправления, как муниципальные советы в Бельгии и муниципальные советы графств в Соединенном Королевстве, не подпадают под понятие "законодательной власти" по смыслу ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции <21>. -------------------------------- <21> См.: Постановление Европейского суда по правам человека по делам: "Клейфейт, Легрос против Бельгии" и "Бусс-Клибом против Соединенного Королевства".

Следовательно, вполне возможно сделать вывод, что для судебной защиты местного самоуправления в рамках данного полномочия Европейского суда большое значение имеет широкая трактовка понятия "законодательная власть". Это может быть обусловлено тем, что на практике Суду часто приходится сталкиваться со случаями "подмены" таких понятий как "органы законодательной власти" и "выборные представительные органы", в том числе и муниципальные. Однако несмотря на то, что Европейский суд оставляет за собой право "отождествлять" выборы в законодательные органы государственной власти и выборы в представительные органы местного самоуправления, выборы в представительные органы российских муниципальных образований, по мнению Суда, не подпадают под действие Протокола N 1 к Конвенции, следовательно, не могут быть предметом рассмотрения. С учетом сказанного очевидно, что на данный момент существует двоякое понимание оценки допустимости обращения органов местного самоуправления в Европейский суд по правам человека. В связи с этим считаем, что вопросы в сфере местного самоуправления имеют свою регламентацию в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: речь идет о защите права на свободу собраний и объединений, права на эффективное средство правовой защиты, права на защиту собственности, права на свободные выборы. Таким образом, безусловно, лишь косвенно, но возможность обращаться в Европейский суд у органов местного самоуправления существует, что, в свою очередь, имеет прецедентное значение для правовой системы РФ. Обязанность по исполнению решений ЕСПЧ возлагается на все органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностных лиц <22>. Но "может ли Европейский суд, исходя из ст. 46 Конвенции, в решении по конкретному делу рекомендовать (а фактически указать) государству-ответчику внести необходимые изменения в законодательство? Не является ли такое указание Суда прямым вторжением в сферу национального суверенитета, явно выходящим за рамки предусмотренных Конвенцией прав и полномочий, и с этой точки зрения - явно выходящим за рамки компетенции установленной Конвенции?" <23>. -------------------------------- <22> См.: Люббе-Вольфф Г. Европейский суд по правам человека и национальные суды: дело Гергюлю // Сравнительное конституционное обозрение. М.: Институт права и публичной политики. 2006. N 1 (54). С. 39 - 42. <23> См.: Зорькин В. Д. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. N 5325.

С учетом сказанного предполагаем, что правоприменительная практика ст. 46 Европейской конвенции выявила ряд существенных вопросов, связанных с применением данной нормы, в частности: - определение сроков и механизмов устранения из правовой системы актов, признанных ЕСПЧ противоречащими Конвенции и протоколам к ней; - определение порядка пересмотра судебных решений, основанных на актах, признанных ЕСПЧ противоречащими Конвенции и протоколам к ней. Попытки правового регулирования вышеизложенных вопросов предприняты и в Российской Федерации. Так, согласно п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 марта 2007 г. N 17 "О применении Арбитражного процессуального кодекса РФ при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам" Суд следующим образом высказал свою позицию: "Согласно пункту 7 статьи 311 АПК РФ с заявлением о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с установленным Европейским судом по правам человека нарушением положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела могут обратиться лица, участвовавшие в деле, в связи с принятием решения по которому состоялось обращение в Европейский суд по правам человека, а также иные лица, не участвовавшие в данном деле, о правах и обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт". Разъяснения пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, безусловно, распространяются и на органы местного самоуправления. Конституционный Суд РФ, выявляя конституционно-правовой смысл части второй ст. 392 ГПК РФ, признал, что во исполнение постановлений Европейского суда заинтересованные лица вправе обращаться с требованиями о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам в суды общей юрисдикции. Суды при рассмотрении таких обращений обязаны в соответствии с ч. 4 ст. 1 ГПК РФ руководствоваться как п. 7 ст. 311 АПК РФ, так и п. 5 ч. 2 ст. 392 ГПК РФ - в силу общей природы статуса и предназначения Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека. В заключение хотелось бы поддержать позицию Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина о том, что в силу ст. 32 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский суд имеет право решать все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней. Поэтому правовые позиции Европейского суда, излагаемые им в решениях при толковании положений Конвенции и Протоколов к ней, и сами прецеденты Европейского суда признаются РФ как имеющие обязательный характер <24>. -------------------------------- <24> Интернет-интервью с Зорькиным В. Д. Предварительные итоги деятельности Конституционного Суда РФ на пороге пятнадцатилетия от 6 апреля 2006 г. // СПС "КонсультантПлюс". URL: http:// www. consultant. ru/ law/ interview/ zorkin. html.

В целом, рассматривая вопросы реализации прав местного самоуправления на судебную защиту в международных судебных органах, можно отметить, что решения Европейского суда в российской правовой системе приобретают новую фазу имплементации. Все больше на практике решения Европейского суда приобретают необходимые гарантии их исполнения путем изменения законодательства, что призвано способствовать эффективности защиты прав и свобод граждан в Европейском суде.

Библиографический список

1. Амирова М. А. Понятие "общепризнанные принципы и нормы международного права" в целях применения для защиты прав человека в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2006. N 4. 2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2008. 3. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. 4. Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России. М.: Норма, 2005. N 11. 5. Кряжков В. А. Судебная защита прав местного самоуправления // Государство и право. 2009. N 11. 6. Насыров И. Р. Правовые аспекты международного сотрудничества регионов // Журнал российского права. 2006. N 2. 7. Нестеровский И. О. Судебная защита прав и свобод граждан в Российской Федерации // Закон и право. 2009. N 4. 8. Овчинников И. И. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007. 9. Саладников В. В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10. 10. Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, 2010.

References (transliteration)

1. Amirova M. A. Ponyatie "obshchepriznannye printsipy i normy mezhdunarodnogo prava" v tselyakh primeneniya dlya zashchity prav cheloveka v Rossiyskoy Federatsii // Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo. 2006. N 4. 2. Baglay M. V. Konstitutsionnoe pravo Rossiyskoy Federatsii. M.: Norma, 2008. 3. Bondar' N. S. Mestnoe samoupravlenie i konstitutsionnoe pravosudie: konstitutsionalizatsiya munitsipal'noy demokratii v Rossii. M.: Norma, 2008. 4. Kokotov A. N., Salomatkin A. S. Munitsipal'noe pravo Rossii. M.: Norma, 2005. 5. Kryazhkov V. A. Sudebnaya zashchita prav mestnogo samoupravleniya // Gosudarstvo i pravo. 2009. N 11. 6. Nasyrov I. R. Pravovye aspekty mezhdunarodnogo sotrudnichestva regionov // Zhurnal rossiyskogo prava. 2010. N 4. 7. Nesterovskiy I. O. Sudebnaya zashchita prav i svobod grazhdan v Rossiyskoy Federatsii // Zakon i pravo. 2009. N 4. 8. Ovchinnikov I. I. Munitsipal'noe pravo Rossii. M.: Eksmo, 2007. 9. Saladnikov V. V. Sub'ekty sudebnoy zashchity prav mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2007. N 10. 10. Shugrina E. S. Sudebnaya zashchita mestnogo samoupravleniya. M.: Norma, 2010.

Название документа