К вопросу о правовых и организационных основах судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах (на примере Германии, Франции, США, Великобритании)

К ВОПРОСУ О ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВАХ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ (НА ПРИМЕРЕ ГЕРМАНИИ, ФРАНЦИИ, США, ВЕЛИКОБРИТАНИИ)

А. В. АХРАМЕЕВ

Ахрамеев Алексей Владимирович, аспирант кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.

В статье на основе законодательства зарубежных стран и научной литературы проанализирован институт судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в ведущих странах мира. Сделаны выводы о том, что в зарубежных странах применяются различные варианты судебного контроля: общими судами, административными судами, совместно этими органами, арбитражными судами, административными трибуналами.

Ключевые слова: орган, юстиция, самоуправление, суд, контроль, надзор, юрисдикция, Германия, Франция, США, Великобритания.

On the question of legal and organizational grounds for judicial control over local self-government authorities in foreign states (the Case Study of Germany, France, USA and Great Britain) A. V. Akhrameev

Based on the study offoreign laws and scientific literature the author of the article analyzes the institution of judicial control over local self-government authorities in advanced countries. It is concluded that foreign states use different forms of judicial control such as the control performed by ordinary courts, administrative courts, ordinary and administrative courts altogether, arbitrage courts and administrative tribunals.

Key words: authority, justice, self-government, court, control (supervision), jurisdiction, Germany, France, USA, Great Britain.

Судебный контроль за деятельностью органов местного самоуправления характерен как для России, так и для других стран мира и является неотъемлемой частью государственного контроля. Данный вид контроля осуществляется органами правосудия, в соответствии с конституционными актами общего характера, законами о местном самоуправлении и законодательством о судах. Право введения контроля за деятельностью органов местного самоуправления установлено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления согласно которой: "1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. 3. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать" <1>. -------------------------------- <1> Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985, ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Русскоязычный перевод Европейской хартии местного самоуправления? возможно? не совсем верно передает значение слов administrative supervision, которое буквально переводится не только как "административный контроль" (administrative control), но и как "административное наблюдение", "административный надзор". Эти понятия близкие, но имеют существенные различия. В "Философском энциклопедическом словаре" отмечается, что термин "контроль" имеет французское происхождение и означает "встречную, вторичную запись с целью проверки первой" и дается следующее определение - "проверка, наблюдение; часто употребляется в смысле англ. control (господство, насилие, власть)" <2>. Это "одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и др. правовых актов, издаваемых органами государства. Г. к. реализуется различными органами: парламентами, счетными палатами, конституционными судами, омбудсманом" <3>. -------------------------------- <2> См.: Философский энциклопедический словарь / Ред.-сост. Е. Ф. Губский, Г. В. Кораблева, В. А. Лутченко. М. 1997. С. 221. <3> См.: Большой юридический словарь / Под ред. Я. И. Сухарева и В. Е. Крутских. М., 2004.

Согласно большому юридическому словарю "надзор" - это "одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности. Различают надзор судебный, конституционный, прокурорский надзор, различные виды административного надзора" <4>. -------------------------------- <4> См.: Указ. соч.

В понятие "надзор" и производные от него термины и другие справочные издания вкладывают следующие значения: "присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель - смотритель, надсмотрщикъ" <5>; "наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контроля" <6>; "наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо" <7>, <8>. -------------------------------- <5> См.: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 2. С. 401. <6> См.: Словарь современного русского литературного языка. М., 1958. Т. 7. С. 150. <7> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1989. С. 377. <8> См.: Андреева Ю. А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" // Административное право и процесс. 2009. N 2.

А. П. Гуляев пишет, что по смыслу указанные понятия очень близки, но все же не тождественны, "понятия "контроль" и "надзор" чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается" <9>. -------------------------------- <9> См.: Контрольные органы и организации России / Под ред. А. П. Гуляева. М., 2000. С. 7.

Так как рассматриваемые понятия почти тождественны, по нашему мнению, в русскоязычный перевод вошел термин "административный контроль", а не "административное наблюдение" или "административный надзор". Учитывая, что сущностным различием контрольной и надзорной деятельности является возможность контролирующих органов вмешиваться в оперативную деятельность контролируемых субъектов, а для надзорных органов прямое вмешательство в деятельность невозможно, предлагаем считать, что в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления говорится о контроле и надзоре со стороны государства за органами местного самоуправления, порядок осуществления которых должен регламентироваться национальным законодательством. В соответствии со ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты можно понимать доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и в отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного акта. Учитывая, что судебная защита прав местного самоуправления, в том числе, подразумевает обеспечение законности деятельности органов местного самоуправления, можно говорить о том, что в ст. 11 Хартии косвенно закрепляется и судебный контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления. При этом положения Европейской хартии о местном самоуправлении, регулирующие государственный контроль в сфере местного самоуправления, в первую очередь имеют своей целью обеспечение самостоятельности местного самоуправления, исключение возможности прямого вмешательства в его деятельность. Действительно, защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и на участие в нем требует самостоятельности последнего. В то же время обеспечение неразрывности и единства публичного управления, в том числе информационного (что обеспечивается контролем), необходимо с точки зрения защиты прав свобод и законных интересов граждан. По мнению А. И. Черкасова, который, в свою очередь, соглашается со своим коллегой Т. Бирном из Великобритании, "многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации" <10>. Германский ученый Ф. Л. Кнемайер считает, что цель государственного надзора - обеспечение законности действий органов местного самоуправления и "гарантирование интересов государства в целом в связи с особыми местными интересами коммун" <11>. -------------------------------- <10> См.: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление, теория и практика. М., 1998. <11> См.: Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М., 2001.

В соответствии с нормой ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления в конституциях, конституционных актах и обычных законах европейских государств содержатся положения о государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Причем, как показал проведенный анализ, далеко не во всех европейских конституциях имеются нормы о государственном контроле за местным самоуправлением. В текстах конституций закрепляются в обязательном порядке гарантии местного самоуправления, основы взаимоотношений с органами государственной власти, порядок организации местного самоуправления, обозначается возможность контроля и надзора за местным самоуправлением со стороны государства. Более подробно положения о государственном контроле можно найти в национальных актах меньшей юридической силы - законах. Например, согласно положениям ст. 28 Конституции Германии, "...в землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. (...) В общинах должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом" <12>. -------------------------------- <12> См.: Конституции зарубежных государств / Сост. В. В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 76.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций <13>. -------------------------------- <13> См.: Зарубежный опыт местного самоуправления // http://www. mestnoesamoupravlenie. ru.

Как видно, в тексте Конституции ФРГ не говорится о том, что за органами местного самоуправления устанавливается государственный контроль. Это не означает, что такого контроля нет - он осуществляется в соответствии с конституциями и законами земель на их территории. Доктор права Юрген Харбих замечает: "Чтобы гарантировать подчиненность муниципальных образований нормам права, в землях Федеральной Республики Германии учрежден государственный надзор за муниципальными образованиями. Федеральные земли самостоятельно регулируют детали такого надзора в своих законах о местном самоуправлении. Муниципальное право Германии не является проблемой государственного центра, а представляет собой сферу компетенции федеральных земель. Однако основные направления муниципального надзора в Германии тем не менее вполне однозначны и едины. Федеральный Конституционный суд в своем решении от 23 января 1957 г. (ФКС 6, 104 и далее 118) определил муниципальный надзор как противовес местному самоуправлению. Таким образом, государственный надзор представляет собой "естественную противоположность" праву на самоопределение местных сообществ. С точки зрения правового государства было бы недопустимо, если бы коммуны предприняли противоправные действия, а государство не имело бы возможности вмешаться. Государственный надзор является необходимостью правового государства" <14>. -------------------------------- <14> См.: Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации // Совместные исследования. М., 2007. С. 362.

Несмотря на унификацию способов контроля за деятельностью органов местного самоуправления в федеративных государствах все же имеют место отдельные особенности, вытекающие из регионального законодательства. Практика контроля за органами местного самоуправления, в том числе судебного, в унитарных государствах несколько иная. Согласно ст. 72 раздела XII "О территориальных коллективах" Конституции Франции "Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом. Представители правительства в департаментах и на территориях ответственны за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов" <15>. -------------------------------- <15> См.: Конституции зарубежных государств / Сост. В. В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 49.

В соответствии с Законом N 82-213 от 2 марта 1982 г. "Коммуны, департаменты и регионы являются свободно управляемыми избранными советами. Законы определяют распределение компетенций между коммунами, департаментами, регионами и государством, а также распределение народных средств, что следует из новых правил местной налоговой системы и передачи государственных кредитов территориальным общинам; организацию регионов, уставные гарантии, предоставляемые персоналу территориальных общин, способ избрания и устав избранников, а также формы сотрудничества между коммунами, департаментами и регионами и развитие участия граждан в местной жизни". На сегодняшний день законодательство Франции полностью регулирует все вопросы, касающиеся организации и деятельности местного самоуправления на всех уровнях административно-территориального устройства. Все эти законы объединены в Административный кодекс, который является фактически "конституцией" местного самоуправления во Франции <16>. -------------------------------- <16> См.: Жюль Р. Местное самоуправление во Франции // http://www. relyonive. info/?p=16.

Согласно принятым в 1980-е гг. законам, "регионы стали полноправными местными административно-территориальными образованиями, управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнительная власть в департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя государства к избираемому председателю совещательного собрания (ассамблеи). Постоянный административный контроль над актами ассамблей был заменен на последующий судебный контроль законности принятых актов. Однако важные акты, принимаемые местными ассамблеями, становятся обязательными к исполнению только в том случае, если они были опубликованы и переданы представителю государства, который имеет право в течение двух месяцев оспорить их в административном суде" <17>. -------------------------------- <17> См.: Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М., 2001.

В Германии и Франции сложилась модель местного самоуправления, которая в литературе получила название романо-германской. Для нее характерен жесткий административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства, который в части судебного контроля реализуется через административные суды и административные трибуналы (квазисудебные органы). Системы судебного контроля за деятельностью органов публичной власти в научной литературе получили название "систем юрисдикционного контроля". "Конкретные системы юрисдикционного контроля в современных государствах дают различные решения вопроса о природе судебных органов, которые должны выполнять задачу по судебному контролю административных актов. Классификация этих систем может производиться по различным основаниям. В зависимости от того, какими органами осуществляется юрисдикция по делам, возникающим из административно-правовых отношений - общими судами или специальными административными, можно условно выделить две предельно общие системы юрисдикционного контроля: 1) система единой юрисдикции общих судов, характеризующаяся следующими основными чертами: а) контроль за актами административных органов осуществляют общие суды; б) отсутствует какая-либо стройная система административных судов, возглавляемая высшим административным судом (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Дания, Норвегия и др.); 2) система множественной юрисдикции, отличительными особенностями которой являются: а) наличие системы административных судов общей и специальной юрисдикции; б) рассмотрение незначительной категории административных споров осуществляют также в пределах своей компетенции общие суды (Франция, Германия, Италия, Швеция, Греция, Турция и т. д.)" <18>. -------------------------------- <18> См.: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2000. С. 58.

Соответственно, система множественной юрисдикции характерна как раз для стран романо-германской модели местного самоуправления. Для стран англосаксонской модели характерен контроль за органами местного самоуправления со стороны общих судов. Англосаксонская модель предполагает разнообразие способов организации местного самоуправления, что наиболее отчетливо проявилось в Великобритании, в которой исторически сложилось несколько уровней местных органов власти: от советов графства до советов приходов и сельских островных советов. На каждом из этих уровней существует судебный орган, в компетенцию которого входит решение вопросов о соответствии решений и действий органов местного самоуправления закону. "В Великобритании существенным дополнением к административному надзору служит судебный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различными судебными инстанциями, например в Англии - мировыми судьями, судами графств, высоким судом, палатой лордов, причем муниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке не только по инициативе частных лиц, но и государственных органов" <19>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник А. А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (издание 14-е, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <19> См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2009. С. 257.

Интересен тот факт, что "в законодательстве Великобритании закреплен правовой статус муниципалитета как корпорации, обеспечивается автономность местных органов, устанавливается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного самоуправления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей могут быть признаны судом не имеющими силы" <20>. -------------------------------- <20> См.: Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М., 2001; Право зарубежных стран. М., 2009. С. 257.

В США существует разновидность англосаксонской модели местного самоуправления, которая характеризуется многообразием форм местного самоуправления в разных штатах. Многообразным является и государственный контроль за органами местного самоуправления, разновидностью которого является судебный контроль. Суды существенным образом влияют на практику организации и осуществления местного самоуправления в странах англосаксонской правовой семьи. "Судебный прецедент по муниципальным делам в США, Великобритании, Канаде и некоторых других странах трактуется как один из главных источников муниципального права" <21>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник А. А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (издание 14-е, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <21> См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2009. С. 257.

Можно утверждать, что судебные органы в зарубежных странах осуществляют последующий внешний контроль за действиями органов власти, в том числе органов местного самоуправления. Судебное реагирование на неправомерные действия органов местного самоуправления выражается в некоей санкции, которая является итоговой оценкой решения (действия) конкретного органа местного самоуправления или должностного лица. Кроме того, проведенный анализ показал, что в зарубежных странах, как и в Российской Федерации, судебный контроль является одним из видов государственного контроля за органами местного самоуправления, обусловленный подзаконностью местного самоуправления по отношению к государству, а также правом государства контролировать исполнение органами местного самоуправления собственных полномочий и полномочий, переданных органам местного самоуправления государством на временной основе. Специфика способов и моделей организации судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления зависит от принадлежности государства к романо-германской или англосаксонской правовой семье и, как следствие, принадлежностью к соответствующей модели организации местного самоуправления. Судебный контроль за органами местного самоуправления в зарубежных странах так же, как и в Российской Федерации, является одной из функций судебной власти, связанной с осуществлением правосудия, и по своей сути этот контроль является последующим и внешним.

Библиографический список

1. Андреева Ю. А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" // Административное право и процесс. 2009. N 2. 2. Большой юридический словарь / Под ред. Я. И. Сухарева, В. Е. Крутских М.: ИНФРА-М, 2004. 3. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 2. 4. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Совместные исследования. М.: Изд-во РАГС, 2007. 5. Жюль Р. Местное самоуправление во Франции // http://www. relyonive. info/?p=16. 6. Зарубежный опыт местного самоуправления // http://www. mestnoesamoupravlenie. ru. 7. Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М.: Изд-во РУДН, 2000. 8. Конституции зарубежных государств / Сост. проф. В. В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 2002. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник А. А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (издание 14-е, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ 9. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Юстицинформ, 2009. 10. Контрольные органы и организации России / Под ред. А. П. Гуляева. М., 2000. 11. Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1989. 12. Словарь современного русского литературного языка. М., 1958. Т. 7. 13. Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Тандем; ЭКМОС, 2001. 14. Философский энциклопедический словарь / Ред.-сост. Е. Ф. Губский, Г. В. Кораблева, В. А. Лутченко. М.: Инфра-М, 1997. 15. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление, теория и практика. М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998.

References (transliteration)

1. Andreeva Yu. A. K voprosu o sootnoshenii ponyatiy "kontrol'" i "nadzor" // Administrativnoe pravo i protsess. 2009. N 2. 2. Bol'shoy yuridicheskiy slovar' / Pod red. Sukhareva Ya. I., Krutskikh V. E. M.: INFRA-M, 2004. 3. Dal' V. I. Tolkovyy slovar' zhivogo velikorusskogo yazyka. M., 1999. T. 2. 4. Detsentralizatsiya gosudarstvennoy vlasti i mestnoe samoupravlenie: problemy realizatsii / Sovmestnye issledovaniya. M.: Izd-vo RAGS, 2007. 5. Zhyul' R. Mestnoe samoupravlenie vo Frantsii // http://www. relyonive. info/?p=16. 6. Zarubezhnyy opyt mestnogo samoupravleniya // http://www. mestnoesamoupravlenie. ru. 7. Zelentsov A. B. Kontrol' za deyatel'nost'yu ispolnitel'noy vlasti v zarubezhnykh stranakh. M.: Izd-vo RUDN, 2000. 8. Konstitutsii zarubezhnykh gosudarstv / Sost. prof. V. V. Maklakov. 3-e izd., pererab. i dop. M.: Izdatel'stvo BEK, 2002. 9. Mishin A. A. Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnykh stran. M.: Yustitsinform, 2009. 10. Kontrol'nye organy i organizatsii Rossii / Pod red. A. P. Gulyaeva. M., 2000. 11. Ozhegov S. I. Slovar' russkogo yazyka / Pod red. N. Yu. Shvedovoy. M., 1989. 12. Slovar' sovremennogo russkogo literaturnogo yazyka. M., 1958. T. 7. 13. Utkin E. A., Denisov A. F. Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie. M.: Assotsiatsiya avtorov i izdateley "Tandem". Izdatel'stvo "EKMOS", 2001 g. 14. Filosofskiy entsiklopedicheskiy slovar' / Red.-sost.: E. F. Gubskiy, G. V. Korableva, V. A. Lutchenko. M.: Infra-M, 1997. 15. Cherkasov A. I. Sravnitel'noe mestnoe upravlenie, teoriya i praktika. M.: Izd. gruppa "FORUM-INFRA-M", 1998.

Название документа