К вопросу о сближении и гармонизации законодательств

К ВОПРОСУ О СБЛИЖЕНИИ И ГАРМОНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ

Е. Ю. КОВАЛЬКОВА

Ковалькова Е. Ю., декан юридического факультета Института экономики, управления и права (г. Казань), доцент, кандидат юридических наук.

Категории "сближение", "унификация", "гармонизация" в последнее время активно употребляются в зарубежной и отечественной литературе для обозначения процессов сближения законодательств <1>. -------------------------------- <1> Лунц Л. А., Марышева Н. И., Садиков О. Н. Международное частное право. М., 1984. С. 38 - 50; Коровина О. П. Методы унификации норм в международном частном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. 26 с.; Маковская А. А. Унификация международного частного права в рамках ЕЭС: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. 18 с.; Харитонов П. Б. Общие вопросы унификации права стран Европейских сообществ // Проблемы международного частного права: Сб. обзоров. М., 1988. С. 130 - 167.

Так, например, намерение России вступить в ВТО вызвало необходимость учесть 4,5 тыс. поправок в действующее российское законодательство <2>. В связи с этим следует обратить внимание на два момента. Во-первых, множество замечаний объясняется спецификой сферы законодательства и прежде всего объемными перечнями товаров и услуг. Терминологическое единство здесь весьма важно. С другой стороны, при сближении и гармонизации законодательств не обязательно все их позиции унифицировать, нивелировать и приводить к полному единству. Важно выявить как можно полнее расхождения и особенности регулирования в конкретных системах права и учитывать их в процессе применения, в контактах с нормами законодательства других государств. В этой связи И. Л. Бачило отмечает: "Отказ от специфики национальных традиций права, отражающих разнообразие и уникальность организации жизни в разных государствах, не является целью гармонизации законодательства". Поэтому возникает необходимость сближения национальных законодательств, а не замены одного законодательства другим. -------------------------------- <2> Данные, приведенные на конференции в Институте государства и права РАН в марте 2000 г., посвященной проблемам взаимодействия публичного и частного права.

Процесс сближения означает, во-первых, выработку общего курса правового развития; во-вторых, осуществление мер по преодолению правовых различий; в-третьих, принятие мер по выработке общих, совместных или единых юридических правил. Каждое из этих действий предполагает, в свою очередь, серию более конкретных и последовательных действий, связанных между собой. Целью сближения законодательств, по мнению И. Л. Бачило, является "добиться согласованности, стройности, как минимум непротиворечивости в системе права и в наиболее его формализованной части, в законодательстве даже одного государства задача достаточно сложная". Итак, сегодня вопрос о сближении и гармонизации правовых систем решается сразу на нескольких уровнях и множеством приемов. Следует отметить, что в одних сферах сближение происходит быстрее (например, в сфере производственных, торговых отношений, в сфере стандартизации, экологии), так, согласно проекту Конституции ЕС сближение законодательств предусмотрено в сфере внутренней политики и деятельности (A1. Внутренний рынок <3>). В других сферах (в политической, социально - культурной) сближение может происходить более медленно и не столь масштабно ввиду стремления государств сохранить свое национально-историческое своеобразие и обеспечить полноту выражения политических интересов и свободу действий суверенной государственной власти. -------------------------------- <3> Avant-projet de Traite constitutionnel. La Convention europeenne: Bruxelles, le 28 octobre 2002. CON V 369/02.

Однако, как считают некоторые авторы, не стоит преувеличивать степень "саморазвития права", а следует отметить и зависимость объемов и направлений сближения национальных законодательств от курсов политики государств и от их отношений между собой. Близкие по природе, государственному строю и политическому режиму, по экономическому укладу страны проводят курс на сближение законодательств масштабно и в течение длительного времени. Таковы, к примеру, скандинавские страны. Их постоянное и тесное сотрудничество без этого трудно организовать и обеспечить. Другие государства определяют такой курс реже, в тех изменившихся обстоятельствах, которые их к этому побуждают (например, Россия в связи со вступлением в ВТО или страны - кандидаты на вступление в члены ЕС). Следовательно, сближение законодательств предполагает наличие объективных условий сближения отношений в той или иной сфере - наличие оснований для этого. Необходимо отметить, что чаще всего используется понятие "сближение законодательств". Оно означает общий курс государств на определение общих направлений согласованного развития национальных законодательств, на преодоление правовых различий и выработку общих правовых решений. Нередко наряду с этим понятием и даже взамен используется понятие "гармонизация законодательств". В документах и материалах Европейских сообществ, Европейского союза оба понятия нередко применяются как равнозначные. В документах, принимаемых в рамках Совета глав государств и глав правительств Межпарламентской Ассамблеей СНГ, в договорах между государствами Содружества чаще встречается термин "сближение законодательств". В Договоре между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (1996 г.) <4> одной из целей интеграции государств является гармонизация законодательств (ст. 2), хотя в ст. 22 цели сближения и гармонизации законодательств сторон выделены как идентичные. -------------------------------- <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 17. Ст. 1915.

Как видно из вышеизложенного, государства признают необходимость предотвращения и устранения существенных различий в правовом регулировании вопросов, представляющих общий интерес, и проведения с этой целью систематической работы по сближению законодательств государств. Наиболее ярким примером реализации процессов сближения и гармонизации является ЕС. Углубление интеграции имело своим следствием возрастание правового массива сообществ <5>. Это, в свою очередь, обусловливало необходимость интенсификации работ в сфере кодификации права ЕС. С конца 80-х - начала 90-х гг. такие работы ведутся, в частности, в области частного, таможенного, гражданского процессуального права и т. д. -------------------------------- <5> Достаточно сказать, что с середины 80-х гг. здесь издается ежегодно более 12 тыс. актов (Oppertan T. Europarecht. Juristische Kurzlehrbucher. Munchen, 1991. S. 153).

Так, в мае 1989 г. Европарламент принял Резолюцию, в которой подчеркивалась важность гармонизации общего частного права сообществ, особенно в такой специфической области, как внутренний рынок. В Резолюции давалась рекомендация о необходимости работ по подготовке общеевропейского кодекса частного права <6>. -------------------------------- <6> Resolution (of the European Parliament) on Action to Bring into Line the Private Law of the Member States (1989) // Official journal. C. 158/400/26. May. 1989.

В ряде статей Римского договора гармонизация названа одним из инструментов Сообщества для достижения его основных целей. В соответствии с указанными статьями Сообщество принимает законодательные акты (регламенты или директивы) с целью сближения разнящихся правовых норм стран-участниц для обеспечения свободного перемещения рабочей силы (ст. 48), беспрепятственного обоснования граждан одной страны на территории другой страны (ст. 54), свободы оказания услуг (ст. 59) и свободного движения капитала (ст. 69) <7>. -------------------------------- <7> Договор об учреждении Европейского экономического сообщества // Документы Европейского союза: В 3 т. М.: Право, 1994. Т. 1. С. 95 - 288.

Но на данные процессы накладываются и ограничения, а именно осуществление их в Сообществе лишь в тех пределах, которые необходимы для надлежащего функционирования общего рынка <8>. Для достижения данной цели в основном считается достаточным не гармонизация, а лишь сближение (пусть и значительное) национальных законодательств. Понятия "гармонизация" и "сближение" достаточно часто используются в рамках европейского права, но ни один из существующих правовых актов не содержит определения этих понятий, они мало чем отличаются от тех понятий, которые используются в международном праве. -------------------------------- <8> Статья 3 п. h Договора об учреждении Европейского экономического сообщества // Документы Европейского союза: В 3 т. М.: Право, 1994. Т. 1. С. 100.

Следует еще раз отметить, что гармонизация осуществляется Сообществом лишь в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка <9>. -------------------------------- <9> Там же.

Указанный момент крайне важен: с настоящего времени для ЕС и его членов стало правилом осуществление действий на уровне Сообщества во всех сферах, где эти действия дадут больший эффект по сравнению с деятельностью отдельных стран-участниц. Данное правило становится основой всего законодательства Сообщества. Основными правовыми инструментами, предусмотренными Римским договором об учреждении ЕЭС 1957 г. и Договором о Европейском союзе 1992 г. и направленными на сближение законодательств стран - членов ЕС, являются регламенты и директивы <10>, принимаемые существующими институтами Европейского союза. Основной чертой регламента является его общий характер. Регламент обладает обязательной силой в целом, причем эта обязательная сила подкрепляется возможностью применения санкций в случае нарушения его положений. Более того, регламент непосредственно подлежит применению в любом государстве - члене Европейского союза. Это означает, что правила, закрепленные в регламентах, подлежат применению в государстве независимо от того, закреплены ли они во внутреннем законодательстве <11>. -------------------------------- <10> Согласно проекту Конституционного договора ЕС нормативные акты и иные документы юридического характера будут заменены на европейские законы, рамочные законы и европейские решения. <11> Кузнецов В. И. Европейские сообщества // Курс международного права: В 7 т. М.: Наука, 1993. Т. 7: Международно-правовые формы интеграционных процессов в современном мире. С. 212.

Директива в отличие от регламента имеет обязательную силу только для государства, которому она направлена, и только в отношении результата, который должен быть достигнут. В настоящее время в рамках Европейского союза сложилась уже целая система директивного регулирования процессов гармонизации, сближения и унификации, включающая в себя целый ряд директивных актов по различным направлениям. Так, например, только в области трудовых правоотношений существуют следующие директивы: - Директива Совета N 75/117 от 10 февраля 1975 г., касающаяся сближения законодательств государств-членов относительно применения принципов равенства оплаты труда работающих мужчин и женщин; - Директива Совета N 77/187/CEE от 14 февраля 1977 г. о сближении законодательств государств-членов, связанных с защитой прав работников в случаях передачи предприятий, центров занятости или части центров занятости; - Директива Совета N 80/987 от 20 октября 1980 г. о сближении законодательств государств-членов, касающихся защиты наемных работников в случае несостоятельности работодателя; - Директива Совета N 87/164/CEE от 2 марта 1987 г. о внесении изменений в Директиву N 80/987/CEE об унификации законодательств государств-членов в области защиты наемных работников в случае несостоятельности работодателя в связи с присоединением Испании <12>. -------------------------------- <12> Тексты Директив см.: Право Европейского союза: правовое регулирование торгового оборота: Учеб. пособие / Под ред. проф. В. В. Безбаха, доц. А. Я. Капустина, проф. В. К. Пучинского. М.: Зерцало, 1999. С. 333 - 371.

Аналогичные директивы существуют и регулируют другие области взаимодействия государств - членов ЕС. В Договоре о ЕЭС сближению законодательств была посвящена специальная глава, а Совету предоставлены полномочия на изучение по предложению Комиссии и на основе единогласия директив относительно сближения законодательных положений, предписаний и административных действий государств-членов, которые прямо затрагивают создание или функционирование общего рынка. При этом должны проводиться консультации с Европейским парламентом и Социально-экономическим комитетом относительно директив, выполнение которых в одном или нескольких государствах-членах повлекло бы за собой изменение законодательства <13>. -------------------------------- <13> Статья 100 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества // Документы Европейского Союза: В 3 т. М.: Право, 1994. Т. 1. С. 162.

Характер процедуры принятия таких директив также свидетельствует о важности данной проблемы в глазах учредителей ЕС. Наконец, отметим, что правило принятия решения квалифицированным большинством внесло заметный вклад в упрощение процесса принятия нового законодательства ЕС, что также способствовало развитию интеграционного процесса. Это дает возможность избежать затяжных ратификационных процедур. В Совете ЕС представители государств-членов несут ответственность за принимаемые решения, они не могут соглашаться на такие решения, которые в дальнейшем не будут одобрены национальными парламентами. Есть еще одна причина, которая обеспечивает успех сближения и гармонизации на европейском уровне, - это институциональная система ЕС. Институты ЕС, которые в соответствии с разработанными процедурами наделены компетенцией добиваться в принудительном порядке от государств-членов исполнения своих обязательств по применению права Сообщества на национальном уровне. Речь идет об уже унифицированных нормах, появившихся на основании процесса сближения и гармонизации законодательств. Поэтому с точки зрения правоприменения "...результаты унификации гораздо выше, чем те, которые достигаются путем традиционных межправительственных переговоров" <14>. -------------------------------- <14> Базедов Ю. Возрождение процесса унификации права: европейское договорное право и его элементы // Государство и право. 2000. N 2. С. 65 - 76.

В то же время институты Сообщества не только обеспечивают надлежащую и эффективную процедуру для осуществления законодательного процесса, но и способствуют единообразному применению во всех государствах-членах законодательства ЕС. Существует масса примеров того, когда различного толкования унифицированного частноправового регулирования можно было бы избежать с помощью наднациональной судебной инстанции <15>. Суд ЕС, наделенный компетенцией предварительного толкования права Сообщества согласно ст. 177 Договора о ЕС, Люксембургскому протоколу о толковании к Конвенции от 27 сентября 1969 г. о юрисдикции и принудительном исполнении судебных решений по гражданским и торговым делам, часто оказывается способным эффективно гарантировать единообразное применение унифицированного законодательства независимо от даты вступления его в силу. Поскольку решения Суда публикуются на всех официальных языках Сообщества, они становятся предметом дискуссий на национальном уровне, даже вне сферы действия права ЕС. -------------------------------- <15> Абдуллин А. И. Унификация правовой охраны интеллектуальной собственности в Европейском союзе: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 1997. С. 76 - 126.

Таким образом, эффективность и успех процесса сближения и гармонизации законодательств стран ЕС вытекают из особенностей устройства Европейского сообщества. Он состоит, во-первых, из законодательной деятельности ЕС, во-вторых, из практики европейских судебных инстанций, которые обеспечивают не только надлежащую и эффективную процедуру для осуществления законодательного процесса, но и способствуют единообразному применению во всех государствах-членах унифицированного законодательства ЕС, в-третьих, из институциональной системы ЕС, которая в соответствии с разработанными процедурами наделена компетенцией добиваться в принудительном порядке от государств-членов исполнения своих обязательств по применению права Сообщества на национальном уровне. Сближение и гармонизация законодательств являются важнейшей задачей международного и, в частности, европейского права, а также и национального права. Оба термина нашли широкое отражение как в правовых актах в международных организациях, так и в двусторонних соглашениях. Их определения не даются ни в одном из правовых актов, и очень часто в документах употребляются оба понятия, выражающие одну задачу или единую цель, и это не вызывает особых сложностей и противоречий у ученых и практиков в их определениях, т. к. оба этих понятия служат единой цели. Очевидно, что сближение и гармонизация будут требовать все более эффективных механизмов их реализации.

Название документа