Борьба с коррупцией в рамках Совета Европы

БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В РАМКАХ СОВЕТА ЕВРОПЫ

О. Г. КАРПОВИЧ

Карпович О. Г., профессор, доктор юридических наук.

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, принятая 4 ноября 1998 г. на 103 сессии Комитета министров Совета Европы <1>, стала, как уже было отмечено ранее, результатом длительной работы европейских институтов. В основу разработки данной Конвенции были положены двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией, утвержденные Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. на 101 сессии Резолюцией (97) 24. Из закрепленных в данной Резолюции принципов, имеющих значение для уголовного права, необходимо выделить следующие: -------------------------------- <1> Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию. Совет Европы. Серия европейских договоров N 173 // Чистые руки. 1999. N 3. С. 27 - 42.

1) принятие эффективных мер для предупреждения коррупции и в связи с этим поощрения этичного поведения; 2) обеспечение скоординированной криминализации национальной и международной коррупции; 3) обеспечение независимости лиц, осуществляющих функции по предупреждению, расследованию, обвинению и правосудию в отношении коррупции, предоставление им средств для эффективного собирания доказательств, защита лиц, сотрудничающих с правосудием в борьбе с коррупцией, и обеспечение тайны расследования; 4) принятие адекватных мер по предупреждению использования юридических лиц для совершения коррупционных преступлений; 5) ограничение иммунитета должностных лиц от уголовной ответственности до степени, минимально необходимой в демократическом обществе <2>. -------------------------------- <2> Resolution (97) 24 on the twenty guiding principles for the fight against corruption. URL: http:// www. greco. coe. int/ docs/ RcsCM(1997)24E. htm.

К другим руководящим принципам Резолюция относит учет антикоррупционных требований в законодательстве о государственной службе, налоговом законодательстве, обеспечение свободы прессы в информировании граждан о коррупции, поощрение научных исследований коррупции и др. Заключительный, двадцатый руководящий принцип гласит: "Развитие в любой возможной степени международного сотрудничества во всех областях борьбы с коррупцией" <3>. Указанные принципы получили закрепление и развитие в тексте принятой Конвенции. -------------------------------- <3> Там же.

К настоящему времени Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию подписана 46 государствами, среди которых 3 государства не являются членами Совета Европы: США, Мексика и Республика Беларусь. Среди членов Совета Европы Конвенция не подписана 4 государствами: Испанией, Лихтенштейном, Сербией и Черногорией. 24 государства ратифицировали Конвенцию. Поскольку для ее вступления в силу требовалось 14 ратификаций, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию вступила в силу 1 июля 2002 г. Российская Федерация подписала Конвенцию 27 января 1999 г., а ратифицировала ее в 2006 г. <4>. -------------------------------- <4> Информация на 8 декабря 2003 г. URL: http:// conventions. coe. int/ freaty/ EN/ searchsig. asp7NT~173&CM= 8&DF=.

В преамбуле Конвенции подчеркивается необходимость проведения общеевропейской уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и профилактических мер. В гл. II Конвенции содержится обширный перечень мер, которые должны быть приняты на национальном уровне государствами - участниками Конвенции. Прежде всего это относится к криминализации соответствующих деяний коррупционного характера. К таковым Конвенция относит: активный и пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц (ст. ст. 2, 3), активный и пассивный подкуп в частном секторе (ст. ст. 7, 8), подкуп членов национальных публичных собраний (ст. 4), подкуп иностранных государственных должностных лиц (ст. 5), подкуп членов иностранных публичных собраний (ст. 6), подкуп должностных лиц международных организаций (ст. 9), подкуп членов международных парламентских собраний (ст. 10), подкуп судей и членов международных судов (ст. 11), использование служебного положения в корыстных целях (ст. 12), отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией (ст. 13). Поскольку Конвенция не содержит определения понятия "коррупция", именно перечень деяний, подлежащих криминализации, определяет понимание коррупции в настоящем документе. В основном, как уже было отмечено ранее, Конвенция определяет коррупцию как подкуп. Понятие активного и пассивного подкупа едино для всех его разновидностей. Под активным подкупом Конвенция понимает "обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества соответствующему лицу для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы оно совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно" (ст. 2). Под пассивным подкупом понимается "прямое или косвенное испрашивание или получение соответствующим лицом какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с тем чтобы это лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно" (ст. 3). В данных определениях обращает на себя внимание предельно широкое определение, выражаясь языком российской уголовно-правовой теории, объективной стороны подкупа. Криминализации подлежат не только действия по передаче и принятию неправомерных преимуществ, но и "обещание, предложение, испрашивание и принятие предложения". Конвенция предписывает криминализацию коррупции как в государственном, так и в частном секторе. Субъектом пассивного "государственного" подкупа является "публичное должностное лицо" <5>. Таким лицом согласно п. "a" ст. 1 Конвенции считается "лицо, определяемое как "должностное лицо", "государственный служащий", "мэр", "министр" или "судья" в национальном праве государства, в котором данное лицо выполняет эту функцию, как она определяется в уголовном праве". Таким образом, Конвенция оставляет вопрос о понятии должностного лица на усмотрение национального уголовного законодательства <6>. -------------------------------- <5> В ряде переводов текста Конвенции (см., например: Чистые руки. 1999. N 3. С. 70) данный термин (public official) переведен как "государственное должностное лицо". Думается, более правильным является использование термина "публичное должностное лицо", т. к. понятие "государственное должностное лицо" не охватывает муниципальных служащих. <6> Богуш Г. И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 99.

В отношении субъектов "частной" коррупции такого рода отсылка в тексте Конвенции отсутствует. Статьи 7, 8 Конвенции предусматривают криминализацию действий по подкупу "каких-либо лиц, которые руководят предприятиями частного сектора или работают в них в том или ином качестве". Таким образом, в Конвенции данный субъект трактуется предельно широко. Единственное обстоятельство, несколько сужающее объем криминализации "частной коррупции", - указание на то, что неправомерное преимущество частным управленцам должно быть предоставлено, с тем "чтобы эти лица совершили действия или воздержались от их совершения в нарушение своих обязанностей". Для "публичной" коррупции требование нарушения обязанностей по службе отсутствует (должностное лицо совершает действия или воздерживается от их совершения при осуществлении своих функций). Следует отметить, что по смыслу ст. 4 Конвенции субъектами подкупа членов национальных публичных собраний могут быть не только депутаты и члены представительных учреждений, поскольку "публичное собрание" - это любое собрание, осуществляющее законодательные или административные полномочия. По сути, речь идет об ответственности членов любых коллегиальных органов, наделенных определенными полномочиями. Положения Конвенции предписывают криминализацию транснациональной и международной коррупции. Статьи 5 и 6 Конвенции предусматривают криминализацию подкупа иностранных публичных должностных лиц, а также членов иностранных публичных собраний. В соответствии со ст. 9 Конвенции государство принимает "такие законодательные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с его внутренним правом поведение, подпадающее под активный или пассивный подкуп, когда по смыслу положений о персонале это касается какого-либо должностного лица или иного нанятого по контракту сотрудника какой-либо международной или наднациональной организации или органа, членом которой является это государство, а также любого прикомандированного или неприкомандированного лица, которое осуществляет функции, соответствующие функциям, выполняемым такими должностными лицами или агентами". В соответствии со ст. 10 Конвенции криминализации подлежит подкуп членов международных парламентских собраний международных или наднациональных органов, ст. 11 - подкуп судей и должностных лиц международных судов. Довольно оригинально сформулирован состав злоупотребления влиянием в корыстных целях в ст. 12 Конвенции. В статье говорится: "Каждая сторона принимает такие законодательные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве уголовных правонарушений в соответствии с ее внутренним правом преднамеренное обещание, предоставление или предложение, прямо или косвенно, любого неправомерного преимущества лицу, которое утверждает или подтверждает, что оно может оказать неуместное влияние на принятие решений любым лицом, о которых говорится в статьях 2, 4 - 6 и 9 - 11, за вознаграждение, независимо от того, предоставляется ли неправомерное преимущество ему самому или кому-либо еще, а также испрашивание, принятие или согласие с предложением или обещанием предоставить такое преимущество в вознаграждение за такое влияние, независимо от того, оказано или нет влияние и был ли получен или нет в результате предположительно оказанного влияния ожидаемый результат". В ст. 13 Конвенции содержится требование установления ответственности за отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Понятие отмывания (легализации) содержится в Европейской конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г. <7>, к которой делается отсылка в тексте рассматриваемой Конвенции. -------------------------------- <7> Европейская конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности // Российская газета. 2001. 31 мая.

Согласно ст. 15 Конвенции криминализации подлежат случаи соучастия в совершении любого указанного в Конвенции преступления. Конвенция предъявляет к странам-участницам определенные требования по пенализации коррупционных преступлений. "Принимая во внимание серьезность уголовных правонарушений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, - подчеркивается в п. 1 ст. 19, - каждая Сторона предусматривает эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции и меры, включая, когда правонарушения совершены физическими лицами, наказания, предусматривающие лишение свободы, которые могут повлечь за собой выдачу". В п. 3 указанной статьи содержится требование принять законодательные меры по обеспечению возможности конфискации орудий и доходов от коррупционных преступлений или имущества, стоимость которого эквивалентна таким доходам. Отдельная статья Конвенции посвящена вопросу об ответственности юридических лиц. В ст. 18 содержится требование принятия законодательных и других мер по обеспечению ответственности юридических лиц в связи с совершением коррупционных преступлений. Ответственность должна наступать в случаях, когда преступление, предусмотренное Конвенцией, совершено в интересах юридического лица любым физическим лицом, действующим в своем личном качестве или в составе органа юридического лица и занимающим руководящую должность в юридическом лице. Кроме этого, ответственность юридического лица должна быть предусмотрена в тех случаях, когда "отсутствие надзора или контроля со стороны физического лица сделало возможным совершение коррупционных преступлений в интересах юридического лица физическим лицом, находящимся под его властью". Ответственность юридических лиц не исключает возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших, подстрекавших к совершению или участвовавших в коррупционных преступлениях. Данное положение Конвенции не говорит прямо об уголовной ответственности юридических лиц. Представляется, что вид ответственности должен, согласно данной норме, устанавливаться национальным правом, т. е. ответственность юридического лица может быть административной или гражданско-правовой. Особую важность имеют положения Конвенции, касающиеся установления юрисдикции в отношении предусмотренных ею преступлений. В соответствии со ст. 17 страны-участницы принимают законодательные и иные меры для установления юрисдикции в случаях, когда: a) правонарушение совершено полностью или частично на ее территории; b) правонарушитель является одним из ее граждан, одним из ее публичных должностных лиц или членом одного из ее национальных публичных собраний; c) в правонарушение вовлечены одно из ее публичных должностных лиц, или член ее национальных публичных собраний, или любое лицо, упомянутое в ст. ст. 9 - 11, которое при этом является одним из ее граждан. Исходя из текста приведенной нормы, можно сделать вывод, что Конвенция предусматривает два юрисдикционных принципа: территориальный и принцип гражданства. Для стран-участниц предусмотрена возможность оговорки о неприменении или применении только при особых случаях нормы о юрисдикции, предусматривающей принцип гражданства (подп. "b" и "c" п. 1 ст. 17). Конвенция не исключает осуществления стороной любой уголовной юрисдикции в соответствии с ее внутренним правом (п. 4 ст. 17 Конвенции). Коррупционные преступления, предусмотренные Конвенцией, считаются входящими в число преступлений, влекущих выдачу в соответствии с любым договором между сторонами. Стороны обязуются включать такие преступления в качестве преступлений, влекущих выдачу, в любые договоры об экстрадиции, которые могут быть заключены между ними. Если сторона, ставящая условием выдачи наличие соответствующего договора, получает просьбу о выдаче от другой стороны, с которой у нее нет такого договора, она может рассматривать Конвенцию в качестве правовой основы для выдачи в связи с любым преступлением, квалифицированным в качестве такового в соответствии с Конвенцией (ст. 27 Конвенции). Глава IV Конвенции посвящена международному сотрудничеству. Государства обязуются в максимально возможной степени сотрудничать друг с другом в проведении расследований и разбирательств, касающихся коррупционных преступлений, и обеспечивать незамедлительную обработку запросов, полученных от органов, которые проводят расследования или осуществляют производство по уголовным делам (ст. ст. 25, 26). Во взаимной правовой помощи может быть отказано, если запрашиваемая сторона считает, что исполнение просьбы об оказании такой помощи может нанести ущерб ее национальным интересам, государственному суверенитету, национальной безопасности или общественному порядку (п. 3 ст. 26). В главе III Конвенции предусмотрено осуществление контроля за выполнением положений Конвенции. Согласно ст. 24 Конвенции функции контроля возложены на Группу государств против коррупции (GRECO). В состав GRECO входят автоматически все государства, ратифицировавшие Конвенцию. Статут GRECO был принят Комитетом министров в мае 1999 г. Цель деятельности данной организации, в соответствии с этим документом, определяется следующим образом: "повышать способность своих членов бороться с коррупцией путем наблюдения за соблюдением ими своих обязательств в этой области, используя динамический процесс взаимной оценки и контрольного давления" (ст. 1) <8>. GRECO осуществляет постоянный мониторинг имплементации Конвенции государствами-участниками на основе представляемых ими на регулярной основе отчетов о выполнении Конвенции, вносит предложения по совершенствованию норм Конвенции, дополнения ее дополнительными протоколами. В составе GRECO образовано бюро во главе с президентом. В настоящее время этот пост занимает представитель Франции д-р Мишель Готье <9>. -------------------------------- <8> Лукашук И. И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией. М., 2008. С. 94. <9> URL: GRIZCO: http://www. grcco. coe. int/Default. htm.

Конвенция допускает оговорки. Любое государство в момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии, одобрении или присоединении может сохранить за собой право не квалифицировать как уголовное правонарушение поведение, упомянутое в соответствующих статьях Конвенции. Любое государство может заявить об отказе от взаимной юридической помощи, если запрос о такой помощи касается правонарушения, которое запрашиваемая сторона считает политическим. Однако никакое государство не может высказывать оговорки по более чем пяти упомянутым в них положениям. Оговорки однородного характера считаются одной оговоркой (ст. 33 Конвенции). В связи с рассмотрением текста Конвенции Комитет министров на своей 103 сессии (апрель 1998 г.) заявил, что текст Конвенции предусматривает определенное количество возможных оговорок. Это необходимо для того, чтобы стороны могли постепенно адаптироваться к обязательствам, предусмотренным в этом документе. Комитет министров убежден, что регулярное рассмотрение оговорок Группой государств против коррупции (GRECO) позволит быстро сократить количество оговорок, высказываемых при ратификации Конвенции или при присоединении к ней. Однако в целях обеспечения максимальной унификации обязательств, предусмотренных в Конвенции, и использования всех преимуществ этого документа с момента вступления его в силу Комитет министров обратился ко всем государствам, желающим стать участниками Конвенции, сократить, насколько это возможно, количество оговорок, которые они высказывают, когда выражают свое согласие на обязательность данного договора, а также к государствам, которые тем не менее считают необходимым сделать оговорки, предпринять все усилия к тому, чтобы как можно скорее отозвать эти оговорки <10>. -------------------------------- <10> Пекарев В. Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. М., 2001. С. 196.

Заявления и оговорки считаются имеющими юридическую силу в течение трех лет с момента вступления Конвенции в силу для соответствующего государства. Однако такие заявления и оговорки могут продлеваться на период той же продолжительности. Отметим, что во многом прообразом норм Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию стали положения УК Франции 1992 г. Так, французский УК предельно широко формулирует объективную сторону взяточничества. Получение, предложение, обещание, вымогательство и дача в ответ на вымогательство взятки наказываются одинаково. Норма Конвенции Совета Европы о "злоупотреблении влиянием в корыстных целях" практически полностью воспроизводит положение УК Франции о "торговле влиянием" <11>. -------------------------------- <11> Крылова Н. Е. Основные черты нового Уголовного кодекса Франции. М., 1996. С. 117; Она же. Ответственность за должностные злоупотребления во Франции // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. N 1. С. 95.

Следует согласиться с А. Г. Корчагиным и А. М. Ивановым в том, что дальнейшее развитие уголовного законодательства европейских стран об ответственности за коррупционные преступления будет происходить в направлении имплементации норм Конвенции во внутреннее законодательство стран, входящих в Совет Европы (с учетом национальных традиций той или иной страны). Согласимся с мнением А. Г. Корчагина, А. М. Иванова, что этого будет сравнительно легко достигнуть, например, в УК Испании и УК Франции, нормы которых в известной степени явились прообразом конвенционных. К сожалению, не оптимистическим, а проблемным указанным авторам представляется процесс имплементации этих норм в УК РФ. Подробное рассмотрение наиболее важных международных документов антикоррупционного характера позволяет сделать следующие выводы. 1. Международное уголовное законодательство в сфере борьбы с коррупцией находится в стадии становления. Однако за последнее десятилетие сделан огромный шаг вперед. Принятые к настоящему времени международные антикоррупционные документы позволяют говорить о создании солидной нормативной базы для сотрудничества государств в данной сфере и унификации национального законодательства. Важнейшей вехой на пути формирования международного антикоррупционного законодательства следует считать принятие в 2003 г. Конвенции ООН против коррупции. 2. Для национального уголовного законодательства рассмотренные документы имеют принципиальное значение как для криминализации деяний, так и для решения иных вопросов уголовной ответственности за коррупционные преступления. Конвенции Совета Европы и ООН дают четкие перечни коррупционных преступлений, фиксируют основные принципы уголовной ответственности за коррупцию. Повышенная опасность коррупционных преступлений обусловливает присутствие в Конвенциях отдельных положений о политике в области санкций и назначения наказания за коррупционные преступления. Международные документы отдельно рекомендуют использовать финансовые санкции и конфискацию имущества как наиболее эффективные меры наказания. Детально регламентированы в рассмотренных Конвенциях вопросы уголовной юрисдикции и экстрадиции (выдачи). 3. Развитие международного антикоррупционного законодательства обозначает четкую тенденцию к расширению круга деяний, относимых международными документами к числу коррупционных. Показательно, что разработчики антикоррупционных Конвенций не включили в их текст определения коррупции, делая отсылку к перечню криминализированных деяний. Коррупция - слишком многоликое социальное явление, подверженное постоянной мимикрии, для принятия на международном уровне "раз и навсегда" четкой дефиниции, определяющей коррупцию. 4. Особая озабоченность мирового сообщества проблемой транснациональной коррупции находит отражение во включении в Конвенции норм о международном взяточничестве, а также в принятой ОЭСР в 1997 г. отдельной Конвенции о борьбе с транснациональным подкупом. 5. Международные документы однозначно включают корыстные служебные злоупотребления в частном секторе в число коррупционных преступлений, требуя их криминализации и установления за их совершение эффективных и суровых санкций. 6. Понятие должностного лица в международных документах, хотя и с отсылкой к положениям национального права, трактуется достаточно широко и включает руководителей предприятий с государственным участием. 7. Нормы международных Конвенций о криминализации коррупционных деяний являются гибкими, т. е. позволяют государствам-участникам постепенно подходить к имплементации соответствующих конвенционных положений в национальном уголовном праве. Данная гибкость обеспечивается двояким образом. В Конвенции Совета Европы, несмотря на жесткость положений о криминализации, допускается определенное количество оговорок, что позволяет "снять" или отложить принятие государством на себя спорных для него обязательств в уголовно-правовой сфере. В Конвенции ООН, фактически не допускающей оговорок, гибкими являются сами положения о криминализации коррупции (в них присутствует оговорка об условии совместимости с правовой системой и конституцией государства). Последний способ является предпочтительным, поскольку позволяет избежать вала оговорок, превращающих любую конвенцию в малоэффективный документ. С другой стороны, подобная гибкость норм также снижает эффективность международного документа, поскольку дозволяет произвольную вариативность применения его положений. По нашему мнению, разработчикам конвенций следовало бы избегать введения в такие документы спорных положений, противоречащих законодательству и принципам правовых систем значительного количества государств-участников. 8. В международных антикоррупционных документах четко выражен акцент на мерах по предупреждению коррупции. Признавая важность уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией, международные документы ориентируются на широкий спектр профилактических мер, применение которых в совокупности с уголовной репрессией может дать эффективный результат в противодействии коррупции. Представляется, что и имплементация положений международных конвенций далеко не всегда должна начинаться с поправок в уголовный кодекс. Важным, на наш взгляд, является приведение в соответствие с международными антикоррупционными стандартами законодательства иных отраслей права и принятие ориентированных на международные нормы специальных профилактических актов по противодействию коррупции.

Название документа